开发中老年人力资源是积极应对老龄化的重要举措

• 中国社会科学院人口与劳动经济研究所副研究员 程 杰

全球老龄化持续加深，退休人口重返劳动力市场成为一个新现象。我国法定退休年龄偏早，预期寿命不断提高，但退休人口重返劳动力市场的比例很低。养老金实际替代率较高、人力资本水平较低、劳动力需求快速变化、家庭照料负担较重以及劳动力市场制度灵活性不足是退休人口再就业的主要障碍。加快中老年人力资源开发有必要建立终身学习体系和就业友好型的劳动力市场制度。

一、老年人劳动参与率提升成为全球老龄化进程中的一个新趋势

老龄化是经济社会发展的结果，老年人健康和人力资本水平持续提高，就业能力和意愿逐步增强，退休人员继续留在劳动力市场，有助于缓解劳动力短缺、增强经济活力、缓冲财政压力。2000～2018年，经合组织(OECD)国家65岁及以上老年人劳动参与率提高了约5个百分点，达到15%，尤其女性老年人的劳动参与率增幅更大。尽管年轻劳动力为主的移民不断流入，美国老年人劳动参与率依然持续提高，2018年已经达到20%。世界老龄化程度最为严重的日本，2010年以来老年人劳动参与率快速提高，2018年达到25%，韩国老年人劳动参与率已经超过30%。发达国家老年人重返劳动力市场主要为了实现人生价值，并非完全归因于养老金不足。退休之后继续工作的群体通常被称为“银发工作者”，退休人口再就业则被视为“搭桥就业”。发达国家退休人员重返劳动力市场的动因主要包括两种情况：一是生活需要，部分老年人出于生计需要不得不继续留在劳动力市场中，根据2018年欧盟委员会一项调查显示，这类群体比重不到1/3；二是个人兴趣，退休人员希望有机会继续发挥社会价值、实现自己的人生价值，他们的工作经验和人力资本积累在劳动力市场中也具备优势。世界各国为鼓励退休人员再就业，实施了一系列激励政策，主要包括三个方面：一是改革社会保障制度，主要包括推行或鼓励延迟退休，提高公共养老金领取年龄，养老金待遇与期望寿命挂钩，实行弹性退休制度等；二是扩大劳动力需求，主要包括推广弹性工作方式，改善老年人工作环境，通过税收优惠、雇主补贴、贴息贷款等政策鼓励用人单位雇用或续聘退休老年人等；三是增强人力资本积累，主要包括加强面向老年人的再就业培训，对雇主培训进行补贴，开设中老年人专门的就业服务平台，鼓励中老年人从事志愿服务等公益性就业，对即将退休劳动者进行健康干预等。

二、退休制度刚性和人力资本短板是我国中老年人劳动参与率过低的主要原因

我国城镇职工退休人员重返劳动力市场的比例很低。按照中国社会科学院最近开展的中国城市劳动力抽样调查显示，城镇退休人员实际办理退休手续的平均年龄为53岁，大部分尚未进入到老年阶段，但退休人员劳动参与率仅有4.2%，其中男性为4.9%，女性为3.7%，而65岁及以上老年人劳动参与率仅有1.8%，远低于主要发达国家。从趋势上看，退休人员劳动参与率也没有随着老龄化快速加深有所提高，甚至在养老金水平持续大幅提高的情况下还有所下降，根据国家统计局城镇住户调查数据显示，2002～2009年间仅有7%的城镇职工在退休后再就业，这意味着过去十年来退休人员再就业意愿并没有增强。我国退休人员再就业以灵活就业方式为主，集中在市场化部门。根据中国社会科学院城市劳动力抽样调查显示，小学及以下学历的退休人员劳动参与率仅为约2%，大学及以上学历的退休人员劳动参与率达到6%。退休人员再就业主要从事批发和零售业、居民服务、修理和其他服务业等行业，这些行业既不需要重体力劳动，也不要求较高的人力资本。退休人口再就业倾向于从体制内转向市场化部门，机关事业单位和国有企业的退休人员再就业时选择了时间安排更灵活、薪资水平更高的私企，或者以个体工商户、自营劳动者或自由职业身份从事就业。退休人口劳动参与率过低的主要原因包括五个方面：首先是刚性的退休制度以及相对慷慨的养老金待遇，退休制度缺乏弹性导致退休人员没有“搭桥就业”的选择空间，养老金水平持续提高，养老金待遇调整方式也激励他们尽早退休；二是劳动力市场需求快速变化，经济和产业结构转型推动就业需求结构变化，尤其新技术革命推动数字经济、人工智能快速发展，中老年人适应这一需求转变的难度较大，现实中城镇劳动力进入40岁之后的失业率明显上升；三是人力资本短板突出，中老年人的平均受教育水平明显较低，接受新知识、学习新技术的能力较弱，退休后重返劳动力市场并不具备较强的就业能力；四是儒家文化重视家庭，隔代照料是普遍现象，根据中国社会科学院城市劳动力抽样调查显示，45岁及以上的中老年人超过一半需要承担家庭照料和家务劳动；五是劳动力市场制度不鼓励退休人员再就业，相关法规和政策对于退休人员再就业的保护和支持力度不够，再就业的退休人口中有近60%未与单位签订任何形式的劳动合同。

三、挖掘我国中老年人力资源潜力的对策和建议

在理念上，有必要将退休人员作为潜在人力资源的重要来源，而不仅仅将其视为社会“赡养”对象，退休人员再就业与青年人就业之间存在互补关系、并非替代关系。短期来看，我国中老年人力资源开发最为行之有效的举措依然是延迟法定退休年龄并增强退休制度的弹性，长期来看有必要加强中老年人的人力资本积累和建立就业友好型的劳动力市场制度。

首先，从社会保障制度来看，相关制度改革要注重与劳动力市场发展之间的协调性，需要严格规范退休制度，在实施渐进式延迟退休改革中，充分利用弹性退休政策，让有能力有意愿继续工作的老年人，能够便利地继续活跃在劳动力市场中。完善养老金待遇计发办法，实际退休年龄与养老金待遇挂钩，确保养老金待遇适度性，避免养老金制度过度扭曲劳动力市场。

第二，从劳动力需求和供给来看，需要加强人力资本积累，加快推行终身学习体系，提升中老年人的健康水平，采取“培训券”等方式激励退休人员提升技能水平和再就业能力，鼓励用人单位续聘或返聘退休人员，支持用人单位对即将退休员工开展健康干预。

第三，从家庭建设来看，加强家庭幼儿和高龄老人的照料服务体系建设，注重学前教育发展尤其是补齐0～3岁托育服务体系短板，鼓励退休人员继续通过再就业实现人生价值和社会价值，从家务照料中释放退休人员的劳动供给潜力。

第四，从劳动力市场体系建设来看，完善保障中老年人就业的法律法规，适时修改《劳动合同法》和《社会保险法》，消除劳动力市场中年龄歧视，探索非全职就业、灵活工作时间等举措，通过社保费豁免、个人所得税优惠等政策为其创作良好就业环境，鼓励退休人员能够继续活跃在正规劳动力市场中。