观念、政策与执行力：包产到户与农村改革的起步

贾艳敏

一

通常认为，1978年以后的中国改革，是从农村改革起步的。之所以如此，并不纯粹由于改革的设计，而在很大程度上根源于长期以来集体化体制下的农业无法解决吃饭问题的困境。1977年12月，中共中央在一份通知中承认，“1976年全国每人占有粮食只有614斤，和1956年一样”，“每个农业人口提供的商品粮只有140斤”(1)中共中央通知——中央原则同意《普及大寨县工作座谈会讨论的若干问题》∥[G]中华人民共和国国家农业委员会办公厅.农业集体化重要文件汇编：下.北京：中共中央党校出版社，1981：942-955.。这就是说，农业合作化运动完成之后的21年中，中国农业的产出水平没有提高。各省的商品粮生产水平严重不平衡，不少省份没有调出粮食的能力。“江苏、湖南、安徽、湖北、广西一直稳定调出粮食。陕西、甘肃、宁夏、新疆、内蒙古、贵州，多年来由调出变为调入粮食。四川、黑龙江、吉林、广东、江西过去提供商品粮较多，近年来却大幅度下降。有的已调不出粮食，四川去年反而调进12亿斤。”(2)普及大寨县工作座谈会讨论的若干问题——汇报提纲[G]∥中华人民共和国国家农业委员会办公厅.农业集体化重要文件汇编：下.北京：中共中央党校出版社,1981: 943-955.可以这么说，农业生产的落后水平，不仅无法使农民温饱，而且严重制约对城市人口的粮食供应。吃饭问题都解决不了，当然谈不上所谓现代化建设了。

现代化问题是“文革”末期周恩来重新提出的目标。1975年，他在第四届全国人民代表大会的政府工作报告中提出：“我们再用二十多年的时间，一定能够在本世纪内把我国建设成为社会主义的现代化强国”。周恩来重申了第三届全国人民代表大会提出的目标：“在本世纪内，全面实现农业、工业、国防和科学技术的现代化，使我国国民经济走在世界的前列。”(3)周恩来.政府工作报告[N].人民日报,1975-01-21(1).周恩来提出的这个号召，是他的临终绝唱，曾经极大地鼓舞了全国人民。但是，由于还在“文革”之中，还无法解决“文革”极“左”政治路线的破坏，这个号召没有落实的可能。1976年“四人帮”被粉碎，现代化问题被重新提起。1977年8月，中共十一大政治报告提出，要“在本世纪内把我国建设成为伟大的社会主义的现代化强国”(4)在中国共产党第十一次全国代表大会上的政治报告[N].人民日报,1977-08-23(2).。为了建设现代化，当然要首先解决吃饭问题。农业的改革是摆在全党面前的一个紧迫问题。

实际上，从后“文革”时代开始，或者说，从1976年粉碎“四人帮”之后到1981年底的五年中，在中央的层面上，农业的发展思路并不是从头就统一的。这具体表现在由于对待农业集体化体制的不同态度，而存在两种不同的发展思路。

一种是在当时中共中央占主流地位的农业学大寨思路。1976年12月，中共中央召开了第二次农业学大寨会议。中央领导人在讲话中要求，继续开展农业学大寨、普及大寨县的运动。会后，各地报刊又开始连篇累牍地介绍大寨、昔阳的“新鲜经验”，宣传农业学大寨的动态。各省、地、县纷纷召开会议，派出工作队深入基层推动运动。农林部还专门办了《普及大寨县动态》，通报情况，交流经验(5)孙启泰，熊志勇.大寨红旗的升起与坠落[M].郑州：河南人民出版社，1990:295.。1977年11月16日，中共中央召开了普及大寨县工作座谈会，会议向中央政治局提交了《普及大寨县工作座谈会讨论的若干问题——汇报提纲》。12月19日，中共中央转发了《汇报提纲》，其中强调，“加速发展我国农业，最根本的还是要靠学大寨”，特别要求“那些农业长期落后的省，要下决心转变思想，转变作风，切实加强对农业学大寨这个伟大运动的领导”(6)中共中央通知——中央原则同意《普及大寨县工作座谈会讨论的若干问题》[G]∥中华人民共和国国家农业委员会办公厅.农业集体化重要文件汇编：下.北京：中共中央党校出版社，1981：942-955.。

一种是邓小平提出的尊重农业生产规律，尊重农民的生产自主权，发挥农民生产积极性的思路。在1978年12月中央工作会议上的那篇著名讲话《解放思想，实事求是，团结一致向前看》中，邓小平是在“研究新情况，解决新问题”这个大题目下谈到经济建设问题的。值得注意的是，他提出了“克服官僚主义”“加强责任制”两个原则方法，作为加快经济建设的核心手段。他所说的“责任制”既针对工业企业的生产管理，也针对农村人民公社的生产管理。邓小平含蓄地提出，责任制是一个大政策，一个能够影响和带动整个国民经济的政策，“要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来”(7)邓小平.解放思想，实事求是，团结一致向前看[M]∥邓小平文选:第2卷.北京：人民出版社，1994：140-153.。

应当承认，在当时的思想条件下，可能没有多少人能读懂邓小平的话。在人民公社的体制下，“责任制”意味着什么，为什么要强调让一部分农民生活先好起来。实际情况是触目惊心的。据统计，从1966年到1976年的10年间，农民人均从集体分配中得到的年收入一直在60元左右。1976年农民的人均收入分配只有62.8元，其中现金仅占23.7%，即每人全年仅14.9元(8)国家经济体制改革委员会.中国经济体制改革十年[G].北京：经济管理出版社、改革出版社，1988：156.。1976年全国人均年消费粮食381斤，低于1952年的395斤。农民每人得到的集体分配收入比1974年减少3元多，三分之一的社员家庭超支(9)董辅礽.中华人民共和国经济史:上[M].北京：经济科学出版社，1999：540.，农民生活陷入困顿。大多数社队温饱难以维持，外出讨饭的农民随处可见。在继续用“农业学大寨”“普及大寨县”作为解决农业问题的主流思路之下，邓小平上述讲话中所包含的含义深刻，只是人们不可能马上明白。

“责任制”是一个老问题。它是对长期以来集体化体制下落后生产管理的抵制，最著名的“责任制”是1961年安徽的“责任田”政策，具体内容被概括为“包产到队，定产到田，责任到人，以产计工，大农活包到组，小农活包到户，按大小农活，用工比例计算奖赔”(10)刘征田,金翠珍,方明.责任田的第一个试点[G]∥安徽省经济文化研究中心，安徽省政协文史资料委员会.1961年推行“责任田”纪实.北京：中国文史出版社，1990：49.。这项政策的推行时间很短，1962年中共八届十中全会之后就遭到了批判。再次提出“责任制”问题是“文革”之后。1977年6月，万里调任安徽省委第一书记，11月，就在“责任制”名义下加强人民公社的生产管理。11月28日，安徽省委下发了《关于当前农村经济政策几个问题的规定(试行草案)》(简称“省委六条”)，其中规定“生产队可以组织临时的或固定的作业组，定任务、定质量、定时间、定工分。只需个别人去做的农活，也可以责任到人”(11)安徽省委.关于当前农村经济政策几个问题的规定(试行草案)[A].安徽省萧县档案馆藏: J001-WS-1977-C-005-0019.。1978年夏季，安徽遭遇严重的旱灾，省委实施“借地渡荒”，各地乘机实行了各种形式的生产责任制，主要有包产到组、超奖减赔、包产到户和大包干。来安县烟陈公社杨渡大队魏郢生产队实行了“包产到组，超奖减赔”；来安县十二里半公社前郢生产队实行了“包产到户”；肥西县山南公社小井庄生产队也实行了“包产到户”；凤阳县马湖公社实行了“包干到组”。凤阳县梨园公社闫岗大队小岗生产队名为包干到组，实则率先突破了这一形式，实行了“包干到户”。

安徽是一个经济贫困的农业大省，1977年前后该省农民生活极其艰难，吃饭成了最大的问题。据统计，1955年全省人均占有粮食720斤，到1977年人均占有量只有648斤；油料1955年人均17斤，1977年只有10.2斤；水产品1955年4～8斤，1977年只有3斤(12)周言久,杨瑞毛.安徽农村改革之路[M].北京：中共党史出版社，2006：155.。全省只有10%的生产队能够维持温饱，25%的生产队实际上仍在饥饿线上挣扎，65%的生产队处在温饱和饥饿之间(13)同①：157.。万里在安徽推行的农村改革，取得了成绩，坊间流行“要吃米，找万里”。一年之后，邓小平讲话中提出的“责任制”，和安徽1961年、1977—1978年的“责任制”存在着政策背景上的联系。

实际上，基层农民对集体化体制的痛恨应该更深刻，要求分田单干的积极性也更大。浙江省台州黄坦公社皂树村在“文革”最混乱的1967年就把地全部分到户了。为了避免被戴上“分田单干”的帽子，他们是以“种菜地”和“猪口地”等名义分到户的。由于公社干部的反对，1973年重新合并组织生产队。不久，他们又在“按耕牛分田”的名义下实施了包产到户。后来被公社发现，主持分田的队长挂着“分田头子”的牌子被游斗(14)何建明.农民革命风暴[M].北京：作家出版社，2008：86-102.。1975年初，广东省紫金县上义公社光锋大队黄坑排生产队实行“分田单干，分户经营”(15)刘路红.1975年黄坑排生产队的“分田单干”[J].百年潮,2014(8):62-65.。1975—1976 年间，温州永嘉县 77%的生产队土地到户，三分之一山场到户，成为所谓“分田单干，集体经济破坏得最严重”的县(16)高王凌.“包产到户”起始点考据[N].华夏时报,2013-12-26(18).。1976年9月，四川省遂宁市蓬溪县群利公社九龙坡村的两个生产队秘密将田边地角“包管到户、责任到劳”，并迅速在全公社的各个生产大队蔓延，从田边地角到三类田地，再到一二类田地。1976年，重庆荣昌县清升镇楠木沟村实行了包产到户，生产队长李万玉挨了批斗，被撤职(17)同⑤.。1976 年，贵州省关岭县顶云公社石板井大队陶家寨实行了“包产到组”，1977年3月又实行了“包产到户”(18)姚启超.顶云的春雷[N].贵州日报，2018-11-08(4).。1977 年夏，河北省大名县万堤公社万北一队秘密把280亩玉米田按劳力多少分到各户(19)一个冀南小村的“大包干”往事[N].河北日报·深读周刊,2018-08-02(11).。1977年11月冬，广东省海康县潭葛大队书记吴堂胜决定在南村第五生产队搞“包产到户”试点，结果当年就获得大增产，昔日有名的“乞丐村”“逃荒村”，一下子解决了吃饭的问题。1978年初，山西省闻喜县南郭三队在县委书记张世贤支持下悄悄地搞了“包产到人”(20)陈大斌.中国农村改革纪事[M].成都：四川人民出版社，2008：163.。1978年春甘肃省陇南市宕昌县哈达铺公社下罗三队将当归生产的田地，偷偷按劳力划分到户(21)马清源.陇原春雷第一声:记甘肃省“包产到户”第一人、宕昌县哈达铺公社党委书记王建庭[EB/OL].(2011-07-19)[2020-09-18]. http:∥www.tanchang.gov.cn/cms/item-view-id-31117.shtml.。1978 年 6 月，贵州黔南州发现分田单干和包产到户、包产到组、按产计酬的生产队共有 1 886 个，占总数的 10%。1978年秋后，有60%左右的生产队自发地搞起了定产到组的责任制，广大农民拥护定产到组甚至到户。1978年秋，甘肃省陇西县碧岩公社红崖湾生产队在公社书记和县委书记的秘密支持下实行了包产到户(22)高王凌.“包产到户”起始点考据[N].华夏时报,2013-12-26(18).。

尽管农民群众中存在这样的积极性，但是可以想见的是，截至1978年，各地农村基层中的这些“包产到户”型的事物，无一不是处于地下状态，甚至遭到严厉整肃。

二

“文革”的结束，给中国提供了一个十分难得的机遇，就是深入检讨过去长期脱离中国实际、产出率低下、不受农民欢迎的农业集体化体制，进而拨乱反正，从根本上调整国家农业政策。上述两种思路，从根本上说，既是一种政策上的分歧，也是一种发展理念上的分歧。在中央的层面上，这种分歧本质上已经超越了意见不同的意义，而成为影响国家发展的大问题。按照前一种思路，不仅要“坚持党的基本路线”“批判资本主义”，而且要坚持过去长期实行的脱离实际，脱离生产力水平，“一大二公”，在公有制基础上不断“穷过渡”的错误方针。1977年11月16日，中共中央召开了普及大寨县工作座谈会，会后向中央提交的汇报提纲中，详细报告了会议讨论的12个问题，其中就提出了改变人民公社所有制的计划：

实现基本核算单位由生产队向大队的过渡，进一步发挥人民公社“一大二公”的优越性，是前进的方向，是大势所趋。各级党委应当采取积极热情的态度，做过细的工作，因势利导，努力创造条件，逐步向以大队为基本核算单位过渡(23)普及大寨县工作座谈会讨论的若干问题——汇报提纲[G]∥中华人民共和国国家农业委员会办公厅.农业集体化重要文件汇编:下.北京：中共中央党校出版社，1981：942-955.。

回过头来看，这个计划的错误性是毋庸置疑的。实行的范围越大，灾难程度越大。换句话说，坚持集体化体制并且在“一大二公”的道路上继续走下去，将是农民的灾难、农业的灾难、国家的灾难。受当时主流的意识形态的影响，这种情况暂时是无法改变的。

这种无法突破的状况，在万里主持制定的“省委六条”中就有所反映。它所说的“责任制”也是有前提的，这就是：“要坚持无产阶级政治挂帅，向农民群众不断地灌输社会主义思想，批评资本主义倾向，搞好人民公社的经营管理，巩固和发展集体经济”，“要严格检查验收制度，不许包产到组、包工到户”(24)安徽省委.关于当前农村经济政策几个问题的规定(试行草案)[A].萧县档案馆藏：J001-WS-1977-C-005-0019.。

同样如此，1978年12月的中央工作会议也没有解决问题。邓小平在会议上说“责任制”是一个大政策，但是当时还无法使人联想到“包产到户”。稍后，十一届三中全会通过的《农村人民公社工作条例(试行草案)》提出：“加强劳动组织，建立严格的生产责任制”。具体内容是：“农业、林业、牧业、副业、渔业、工业，不论是否实行单独核算，都要根据生产需要，建立小组的或个人的岗位责任制，实行定人员、定任务、定质量、定报酬、定奖惩的制度。不许包产到户，不许分田单干。”(25)农村人民公社工作条例(试行草案)[G]∥中华人民共和国国家农业委员会办公厅.农业集体化重要文件汇编:下.北京：中共中央党校出版社，1981：969-986.“不许包产到户，不许分田单干”，这是会议精神对“责任制”的限定。这个限定不突破，农业问题不可能从根子上解决。

1979年3月12日至24日，国家农委专门召开七省三县农村工作座谈会，讨论责任制问题。出席会议的有广东、湖南、四川、江苏、安徽、河北、吉林七省农口负责人以及安徽全椒、广东博罗、四川广汉三县县委负责人。会议的主题是讨论责任制。这个时期农村基层大量存在的“责任制”有两种形式。一种是把农活包干到小组的“包工包产到组”，另一种是“包产到户”。会议对前一种“包工包产到组”的讨论相对宽松，但对后一种“包产到户”的讨论分歧较大。会上，安徽、广东、四川、河北的代表反映，实行“包产到户”的地方已不少，方法也很多，应当对此表个态。四川、湖南的代表不同意，广东省委农工部部长杜瑞芝、吉林省委农工部部长史林琪主张开一个政策的口子。最坚定支持“包产到户”的是安徽。安徽省农委副主任周曰礼表示，支持“包产到户”是安徽省委的“经验”。杜润生回忆：“他说：省委的态度是，责任制不能‘一刀切’，要允许由群众决定、选择。年初，省委在肥西县山南公社实行了多种责任制形式(包括包产到户)的试点，群众说到组不如到户。包产到户在全县很快就推广开来，已占生产队总数的11%。周曰礼整整讲了一天。”(26)杜润生.杜润生自述：中国农村体制变革重大决策纪实[M].北京：人民出版社，2005：105.

值得注意的是，当时的中央最高领导的态度也有一定的松动，对“包产到户”不能提倡，但特殊情况下可以通融。比如“百把户的生产队，就可以分组作业，甚至‘把土地、牲口、家具、投资都定到组’；在大山场分散的几户人家，也可以到户”(27)刘堪.回顾一九七九年七省农口干部座谈会[C]∥杜润生.中国农村改革决策纪事.北京：中央文献出版社，1999：80-97.。

杜润生做了会议总结。他宣布收回已经起草好的“会议纪要稿”，大家回去以后可按照自己的记录传达，会议结论以中央文件为准。他提出，《纪要》“宣传集体经济的优越性，责任制形式不搞‘一刀切’，两个‘不许’要坚持。但春耕大忙在即，搞了责任制的不再动了，‘包产到户’的也不动了。‘包产到户’也不同于单干，要纠正也不可上纲，不可搞批斗”(28)同③.。

1979年3月29日，国家农委党组向中共中央报送了《关于农村工作座谈会纪要》(以下简称《纪要》)。在“责任制”问题上，《纪要》强调充分发挥集体经济的优越性，调动社员的社会主义积极性，加快农业发展速度。《纪要》认为，“这是建立健全生产责任制的根本出发点”。它指出，目前有三种形式的责任制，即田间管理的包工到组、小宗或单项作物的包工奖励、常年包工包产到组。《纪要》提出：

这三种办法，只要群众拥护，都可以试行。还有的地方，基层干部和群众不同意实行联系产量责任制的，也不要硬性推广。不论实行哪种办法，除特殊情况经县委批准者以外，都不许包产到户，不许划小核算单位，一律不许分田单干(29)国家农委党组报送的《关于农村工作座谈会纪要》[G]∥中华人民共和国国家农业委员会办公厅.农业集体化重要文件汇编:下.北京：中共中央党校出版社，1981：1006-1013.。

1979年4月3日，中共中央批转了这份《纪要》，要求各地“结合本地具体情况参酌执行。有什么不同意见，望报告中央”(30)中共中央批转国家农委党组报送的《关于农村工作座谈会纪要》的通知[G]∥中华人民共和国国家农业委员会办公厅.农业集体化重要文件汇编:下.北京：中共中央党校出版社，1981：1006.。中共中央的批语显示了不同凡响的民主精神，肯定了《纪要》在“包产到户”问题上开的这个口子。1979年9月28日，中共十一届四中全会通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》。在包产到户问题上，延续了《纪要》的口径：“不许分田单干。除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外，也不要包产到户”(31)同①:987-1003.。

无论1979年3月的《纪要》，还是当年8月的四中全会《决定》，都根据当时中央最高层的意见在“包产到户”问题上开了一个口子。尽管这个口子开得不大，但集体化体制的坚冰已经打破，也许可以说，农村改革的征程事实上已经启动了。动力来源于农民在生产和生活实践中对集体化的抵制，来源于党的农村工作部门一批坚持实事求是精神的干部对农民利益的维护。

三

1979年3月的《纪要》和8月的四中全会《决定》，都是中共中央的顶层意见，它们给了各地党委、政府试行“包产到户”的权力。1980年春，安徽、贵州、内蒙古、甘肃等省、自治区相继召开农业会议，讨论包产到户问题，允许在“三靠”(32)三靠是指“吃粮靠返销，生产靠贷款，生活靠救济”。地区实行。其中安徽更进一步，于1980年1月3日至11日的省农业会议上公开将包产到户合法化，俗称“为包产到户上了户口”。除安徽外，更多地方包产到户还在发展，甘肃、贵州、云南、内蒙古、河南等地的比例也很高。但就全国来看，据1980年1月农业部人民公社管理局统计，84.7%的生产队实行了各种形式的生产责任制，其中实行包产到户、包干到户的不足1.1%(33)当代中国的农业[M].北京：当代中国出版社，1992：310.。发展加快是在1980年春之后。贵州省在1980年上半年实行包产(干)到户的生产队已占总数的17.8%，8月份增加到50.2%。四川省蓬溪县1980年4月包产到户的生产队已占到46.7%。安徽省1979年底包产到户的队占10%，1980年春增加到25%，到8月份增加到30%(34)当代中国的农业[M].北京：当代中国出版社，1992：311.。

但是，反对“包产到户”的声音一直不绝于耳。早在1979年3月国家农委7省座谈会期间，就发生了著名的“张浩事件”。3月15日，《人民日报》发表署名“张浩”的一封“人民来信”，其中反映，“洛阳地区的不少县、社，已经、正在或将要搞‘包产到组’(也看到一个队正在酝酿分组)。即采取自找对象、自由结合的办法，把生产队分成若干个组，每组四十至四十五人，按每户六七人计，约六至八户为一组。然后将生产资料，即土地、农具、大牲畜分到各组，包种、包产。有的社队还把生产队的库存粮食也按组分光了。他们说，这是第一步，下一步还要分田到户，包产到户。听说有个地方还召开了推行‘包产到组’的现场会，会后县社催得很紧，责令快分，说这是调动社员积极性的一项重要措施”。张浩表示，“轻易地从‘队为基础’退回去，搞分田到组、包产到组，也是脱离群众不得人心的”。《人民日报》为这篇文章特地加了“按语”，直接表示：“我们认为，张浩同志的意见是正确的”(35)“三级所有，队为基础”应该稳定[N].人民日报,1979-03-15(1).。

张浩的文章引起了极大的关注，一时议论纷纷。但是，却受到了读者的广泛批评。《人民日报》“登了张浩的文章以后，报社收到五百多封人民来信，大多数是批评张浩的信和按语的”(36)刘堪.回顾一九七九年七省农口干部座谈会[C]∥杜润生.中国农村改革决策纪事.北京：中央文献出版社，1999：80-97.。

1980年1月11日至2月2日，国家农委召开了全国农村人民公社经营管理会议。会议讨论中发生激烈争论。农委副主任杜润生为推广包产到户，有意安排安徽省农委负责人周曰礼作了两个多小时的发言，介绍安徽情况。杜润生回忆，周曰礼介绍说：“到1979年底，安徽实行包产到组的生产队占总数的51%，包产到户的占10%。增产效果明显。群众评价，组比队好，户比组好。一些地方，特别是占1/4比例的后进地区，迫切要求实行包产到户”(37)杜润生自述：中国农村体制变革重大决策纪实[M].北京：人民出版社，2005：107.。

周曰礼的发言除了杜润生支持之外，在华东组就受到批评，在其他组也是少数派。国家农委主任王任重甚至李先念也不同意，杜润生主张允许地方试验。会议形成的《全国农村人民公社经营管理会议纪要》对“包产到户”做了以下表述：

会议对包产到户问题展开了认真的讨论。一致认为，就全局来说，应当按照中共中央《关于加快农业发展若干问题的决定》，“除某些副业生产的特殊需要和边远山区交通不便的单家独户外，不要包产到户”。至于极少数集体经济长期办得很不好、群众生活很困难，自发包产到户的，应当热情帮助搞好生产，积极引导他们努力保持、并且逐渐增加统一经营的因素，不要硬性扭转，与群众对立，搞得既没有社会主义积极性，也没有个体积极性，生产反而下降。更不可搞批判斗争(38)全国农村人民公社经营管理会议纪要[G]∥中华人民共和国国家农业委员会办公厅.农业集体化重要文件汇编:下.北京：中共中央党校出版社，1981：1038-1046.。

这份《纪要》以国家农委的名义于3月6日下发全国。

在国家农委内部，杜润生是少数派。会议之后，农口继续对包产到户进行批判。《农村工作通讯》1980年第2期上，发表了《分田单干必须纠正》一文，把“小包干” “公粮田”“口粮田”“劳力田”“责任田”等等不同名称的包产到户统称为“分田单干”，认为这种做法“不符合党的政策”，“不利于贯彻按劳分配、多劳多得的社会主义分配原则”，“不符合党和人民的根本利益”，“两极分化不可避免”。文章主张：“坚决反对和防止分田单干和包产到户的错误作法。对于少数已分田单干的要做过细的工作，积极引导农民组织起来。”(39)黄道霞,余展,等.建国以来农业合作化史料汇编(内部发行)[G].北京：中共党史出版社，1992:971-972.

《农村工作通讯》1980年第3期又发表题为《包产到户是否坚持了公有制和按劳分配》的文章，认为包产到户“不是‘各尽所能，按劳分配’，而是各奔前程，自食其力”，是“对社会主义集体经济丧失了信心”，“实质上是分田单干”(40)同②：972-973.。

1980年5月，农委收集了广东、湖南、广西、山西和部分退役军人的意见，编辑《农委简报》增刊，批评包产到户影响了农业生产，使公益事业无人问津、民办教师工资无着，破坏了集体财产，让工人不能安心生产、军人不能安心服役(41)农业部公社局.广东等省一些干部群众对包产到户、分田单干的反映[G]∥黄道霞,余展,等.建国以来农业合作化史料汇编(内部发行).北京：中共党史出版社，1992：970-971.。

1980年初，陕西省委派调查组到划分“口粮田”的社队实地调查，调查报告历数了“口粮田”的种种弊端。调查报告公开发表在《陕西通讯》1980年第2期上。陕西省委派调查组纠正“口粮田”(42)陕西省委政策研究室对几个社队搞“口粮田”的调查[G]∥黄道霞,余展,等.建国以来农业合作化史料汇编(内部发行).北京：中共党史出版社，1992：940-942.。3月20日山东《大众日报》发表了《包产到户不是生产责任制》的文章，认为在后进地区包产到户不是治穷的根本办法，还是要依靠集体。已经实行包产到户的地方，要回到集体的轨道上来(43)同②:973.。

为了统一思想，1980年9月14日至22日，中共中央召开了各省、市、自治区党委第一书记座谈会，专门讨论农业生产责任制问题。会议原来设定的主题是推广“包产到户”，但是文件拿到先期召开的农委会议上讨论就没有通过。第一书记座谈会上同样有争论，杜润生回忆：“发言反对包产到户的，有福建、江苏、黑龙江几省的省委书记。支持的，有贵州省委书记池必卿、内蒙古自治区党委书记周惠、辽宁省委书记任仲夷。黑龙江省委书记杨易辰说：黑龙江是全国机械化水平最高的地区，一搞包产到户机械化发展就受影响，生产成了大问题，是倒退；集体经济是阳光大道，不能退出”(44)杜润生自述：中国农村体制变革重大决策纪实[M].北京：人民出版社，2005：118.。

眼看第一书记座谈会无法达成一致，杜润生在会下征求意见。北京、广西、湖南、湖北、吉林、辽宁、山西、河北等省第一书记都认为集体化取得了伟大胜利，有错误已经纠正了，希望在非贫困地区设个“闸门”，以免包产到户自由蔓延。杜润生回忆：“参加会议的人，很多都是跟毛主席共同战斗过的老同志，其中有一位同志在会议休息期间特别拉住我说：包产到户，关系晚节，我们有意见不能不提，留个记录也好。”(45)同①.

由于意见不一，会议预定的目标事实上失败，最终形成的文件《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题——一九八〇年九月十四日至二十二日，各省、市、自治区党委第一书记座谈会纪要》(即1980年75号文件)是一个折中意见的产物。文件于9月27日由中共中央下发。

75号文件强调了集体经济的基础地位和成就，但承认集体经济体制存在问题，肯定了各种农业生产责任制的效果，对“包产到户”，要求“应当区别不同地区、不同社队采取不同方针”，“在那些边远山区和贫困落后的地区，长期‘吃粮靠返销，生产靠贷款，生活靠救济’的生产队，群众对集体丧失信心，因而要求包产到户的，应当支持群众的要求，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定”，“在一般地区，集体经济比较稳定，生产有所发展，现行的生产责任制群众满意或经过改进可以使群众满意的，就不要搞包产到户……已经实行包产到户的，如果群众不要求改变，就应允许继续实行，然后根据情况的发展和群众的要求，因势利导，运用各种过渡形式进一步组织起来”。75号文件的突破在于对“包产到户”的评价，它明确指出：“就全国而论，在社会主义工业、社会主义商业和集体农业占绝对优势的情况下，在生产队领导下实行的包产到户是依存于社会主义经济，而不会脱离社会主义轨道的，没有什么复辟资本主义的危险，因而并不可怕”(46)关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题[G]∥中华人民共和国国家农业委员会办公厅.农业集体化重要文件汇编:下.北京：中共中央党校出版社，1981：1050—1051.。

这表明“包产到户”虽然在推行上依然困难重重，但是已取得了一定的政治合法性。下面的问题，是如何通过中央和地方的权力重构，使之成为国家主流政策。

四

1980年是中国农村改革至关重要的时刻。这一年先后发生的几件大事决定了“包产到户”政策取得了压倒性的成功。

1980年2月初，万里调离安徽到中央工作，先后任中央书记处书记、国务院副总理，分管农业。3月初王任重调任中宣部长，万里兼任国家农委主任。万里是推行“包产到户”政策最得力的高级干部。这之前，他已于1980年1月11日在安徽省农业会议上发表讲话，为“包产到户”彻底“正名”。他说：“农民没有‘铁饭碗’，他们的衣食温饱直接和农业生产的好坏联系在一起，他们比任何人更关心农业的发展。如果不和农民站在一起，想在一起，靠谁来发展农业生产呢？支持绝大多数农民的正当要求，尊重农民的选择和创造，保护农民的积极性，一切从有利于巩固集体经济、发展农业生产出发，这就是我们敢于坚持实行联系产量责任制、敢于坚持按劳分配的各种形式而不动摇的根本所在。”(47)万里.完善生产责任制(节录)(1980年1月11日)[G]∥黄道霞，余展，等.建国以来农业合作化史料汇编(内部发行).北京：中共党史出版社，1992：932-934.

3月，万里马上对农业口的保守势力开刀。11日，他在农业部党组会上严厉批评说，农业上“左”的影响不肃清，农业就没有办法搞好，搞75号文件时农口思想不通，现在思想仍然不通，部里还有人私下里说中央的决策是“反大寨”的路线，“不去想我们搞了三十年，农民连吃饱肚子的问题也解决不了，现在刚刚有希望解决，却想不通，忧心忡忡。他们脑子里只有抽象的农民，哪怕农民饿肚子也不理”(48)万里.清除“左”的影响，做农村改革的“促进派”[M]∥万里论农村改革与发展.北京：中国民主法制出版社，1996：113-116.。万里要求农业部门的领导深入农村搞调查，在实践中改变思想观念，“有些人拿了工资，吃饱饭，凭老经验，凭主观想象，在北京城里论长短，这不行，要亲自到下边去看看，做点调查研究，否则思想认识很难统一”(49)同②.。

4月上旬至6月中旬，国家农委组织由农委、农业部、农垦部、中国社会科学院农业经济研究所等农口负责人参加的17个调查组分赴15个省、区进行调查。经过两个多月的调查，农口人员看到包产到户带来的巨大变化，农民对包产到户的欢迎，思想观念发生了转变(50)张广友.实践使他们提高了认识——国家农委和农口各部门领导干部农村调查汇报会侧记[N].人民日报,1981-08-04(2).。不久，农委被撤销，组建为中央书记处农村政策研究室。

1980年2月23日至29日，中共十一届五中全会召开。会议批准了一些领导人辞去职务，增补了两个政治局常委，增设了书记处，选举了中央委员会总书记。会议还决定为刘少奇平反，提前召开党的第十二次代表大会。五中全会的召开，表明中央权力结构的重大改组。这为各项改革政策的推行进一步铺平了道路。

4月2日，邓小平和万里、姚依林等人谈话，对“包产到户”政策直接表态。他说：“政策要放宽，要使每家每户都自己想办法，多找门路，增加生产，增加收入。有的可包给组，有的可包给个人，这个不用怕，这不会影响我们制度的社会主义性质。在这个问题上要解放思想，不要怕。”(51)冷溶,汪作玲.邓小平年谱(一九七五—一九九七):上[G].北京：中央文献出版社，2004：616.

5月31日，邓小平和胡乔木、邓力群谈话，明确支持包产到户，他说：“农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。安徽肥西县绝大多数生产队搞了包产到户，增产幅度很大。‘凤阳花鼓’中唱的那个凤阳县，绝大多数生产队搞了大包干，也是一年翻身，改变面貌。有的同志担心，这样搞会不会影响集体经济，我看这种担心是不必要的”(52)邓小平.关于农村政策问题[M]∥邓小平文选:第2卷.北京：人民出版社，1994：315-317.。

当年9月下发的75号文件，之所以强调“包产到户”是依存于集体经济的，不会导致资本主义复辟，不用害怕，正是由于已经得到了邓小平的明确支持。只是邓小平的这两次谈话外界知道不多而已。

1980年11月23日，中共中央转发了《中共山西省委关于全省农业学大寨经验教训的初步总结》。山西省委的报告说：“为了进一步肃清农村工作中‘左’倾路线的流毒和影响，有必要对大寨、昔阳经验本身从路线上分清是非，对我省农业学大寨运动的经验教训做一个历史的实事求是的总结。”(53)山西省委向中央的报告[G]∥中华人民共和国国家农业委员会办公厅.农业集体化重要文件汇编:下.北京：中共中央党校出版社，1981：1056.报告指出，“大寨的代表人物”自从1967年1月以来，“就很自然地走向反面，成为农业战线上推行‘左’倾路线的典型”。而所谓“大寨经验”也就是所谓“大批修正主义，大批资本主义，大干社会主义”，具体内容就是不断人为地制造阶级斗争，不断“穷过渡”，不断割资本主义尾巴，不断鼓吹平均主义。报告还指出：“‘文化大革命’以来的农业学大寨运动，在政治上、经济上、思想上都给山西带来了很大的危害。它破坏了党的各项农村经济政策，破坏了党和群众的密切联系，挫伤了广大干部群众的积极性，严重地阻碍了农业生产的发展，使我省农村经济路子越走越窄。”(54)中共山西省委关于全省农业学大寨经验教训的初步总结[G]∥中华人民共和国国家农业委员会办公厅.农业集体化重要文件汇编:下. 北京：中共中央党校出版社，1981：1056-1066.

中共中央的批语指出：“‘文化大革命’以来，在大寨和昔阳县推行‘左’倾路线以及由此造成的严重后果，主要应由陈永贵同志负责。”批语同时指出：“‘文化大革命’以来，在山西省内推行大寨经验的错误以及由此造成的严重后果，山西省委已经承担了责任。就全国范围来说，主要的责任，在当时的党中央。”(55)中共中央转发山西省委关于农业学大寨运动中经验教训的检查报告的批语[G]∥中华人民共和国国家农业委员会办公厅.农业集体化重要文件汇编:下.北京：中共中央党校出版社，1981：1053-1055.

中共中央批转的山西省委这份文件，有两个巨大的政治意义。第一，从根本上摧毁了“文革”极“左”农村政策的合法性。第二，宣告了用“农业学大寨”“普及大寨县”的方法实现农业现代化，并且推动国家现代化思路的终结。

1980年12月8日，国家农委党组向中央提出了《关于为邓子恢同志平反问题的请示报告》，1981年3月9日中央同意并将报告转发全国(56)中华人民共和国国家农业委员会办公厅.农业集体化重要文件汇编:下[G].北京：中共中央党校出版社，1981：1098-1102.；公开为邓子恢平反，宣告了“包产到户”政策的彻底合法化。

政治气候的巨大变化，有力地推动地方领导人迅速地转入推行“包产到户”的政策轨道。

江苏省委出于各种考虑，一开始对包产到户是抵制的。1978年10月，江苏淮阴地区泗洪县上塘公社垫湖大队第五生产队实行包产到户，受到泗洪县委、淮阴地区行署和江苏省委的批评。有的领导提出要严守江苏的北大门，“不让包产到户妖风刮进来”(57)吴镕,何良友,沈封园,潘长胜.江苏农村改革的回顾与展望[J].江苏社会科学,1998(4):158-163.，75号文件下发之后，江苏省仍在观望甚至抵制，远远跟不上中央的政策(58)江苏省的农业生产责任制的实行可分三小段：(1) 1978年至1980年，30%生产队实行人民公社时期的“小段包工、定额计酬”的评工记分办法，30%生产队没有实行责任制，采用记日头工的老办法；(2) 从1981年到1982年，80%的生产队实行联产到组，20%的生产队实行包工不包产；(3) 1983年全省96%的生产队实行联产承包制。详见吴镕、何良友等《江苏农村改革的回顾与展望》，载《江苏社会科学》1998年第4期。。1980年12月26日至1981年1月3日，江苏省政府召开全省农村人民公社经营管理工作会议，没有讨论包产到户问题。1981年3月4日《人民日报》发表了《春到上塘》的通讯，反映包产到户给上塘带来的可喜变化。4月7日，江苏省委机关报《新华日报》发表文章《农村现行政策不符合社会主义方向吗？》批评了对包产到户的忧虑。5月初，省委第一书记带领省委调研室、省农委和农科院赴苏北、苏南农村调查责任制的问题。他表示，过去受“左”的影响，一提到包产到户，往往同单干联系在一起，单干就是资本主义。这个老概念一直束缚着人们的手脚。联产到户到劳，专业承包，联产到组，有“统”有“分”，都是社会主义性质的……(59)许家屯深入农村调查实行生产责任制的情况后说：江苏农村形势发展之好之快出乎意料[N].人民日报，1981-06-14(1).省委主要领导也到了上塘，肯定了上塘的做法，要求苏北的徐淮盐试一试(60)张惠春.回眸“江苏农村改革第一村”的风雨历程[J].钟山风雨,2019(1):9-11.。包产到户在苏北很快发展起来(61)但苏中和苏南担心搞了以后，高产要掉下来，农民收入要降下来，集体财产和设施要分掉。直到1983年中央一号文件下发，包产到户才在江苏全省推广开来。详见吴镕、何良友、沈封园、潘长胜《江苏农村改革的回顾与展望》，载《江苏社会科学》1998年第4期。。

4月9日，中共江西省委第一书记江渭清发表文章指出：“对于在贫困、落后地区发展起来的包产到户、包干到户，我们研究、支持、引导不够；对于在改革过程中不可避免地出现的一些问题，看得多了一点，重了一点。因此，在工作指导和部署上，限制、控制的一面考虑多了一点，这就助长了有些地方干部和群众顶牛的现象，压抑了群众的积极性”(62)江渭清.谈农业生产责任制[G]∥黄道霞,余展,等.建国以来农业合作化史料汇编(内部发行).北京：中共党史出版社，1992：935-936.。江渭清这个有点歉意的表态，代表相当多的地方领导人的态度。

据1981年10月的统计，全国人民公社基本核算单位为601万个，实行各种生产责任制的占94.1%。其中，包干到户的占38%，包产到户的占7.1%，联产到劳的占15.8%，联产到组的占10.8%，定额包工的占16.5%(63)陈大斌.中国农村改革纪事[M].成都：四川人民出版社，2008：229-230.。到 1981年底，全国实行包产到户的社队超过一半。

“包产到户”政策长期争论、博弈的胜利成果，体现在1981年12月全国农村工作会议所形成的《全国农村工作会议纪要》上。《纪要》指出：“截至目前，全国农村已有90%以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制；大规模的变动已经过去，现在，已经转入了总结、完善、稳定阶段”，“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动”(64)黄道霞,余展,等.建国以来农业合作化史料汇编(内部发行)[G].北京：中共党史出版社，1992：991-996.。今后社会主义的集体化道路，土地等基本生产资料公有制，以及集体经济要建立生产责任制，都是要长期不变的，即后来所说的“两个长期不变”。

《纪要》的另一个值得注意的地方是，它要求生产队必须把实行生产责任制的责任内容，用合同的方式确定下来：“实行各种承包责任制的生产队，必须抓好订立合同的工作，把生产队与农户、作业组、专业人之间的经济关系和双方的权利、义务用合同形式确定下来”(65)全国农村工作会议纪要[G]∥黄道霞,余展,等.建国以来农业合作化史料汇编(内部发行)[G].北京：中共党史出版社，1992：991-996.。这表明，由于责任制的实行，集体化时期对农民的全面行政管辖已经松动，开始了和农民建立契约型的市场关系的阶段。它暗含着农民与集体之间的人身依附关系的松动和农民部分人身自由的获得。这是生产关系调整情况下出现的进步。

回顾当代中国后“文革”时代的农村改革，再一次证明了思想观念的进步常常是生产力进步的重要前提。有什么样的思想，就有什么样的政策。它还证明了，当代中国的农村改革，是一场顺应农民要求的自上而下的改革，它是对前改革时代极“左”农业政策的拨乱反正，是城市改革的铺垫，是当代改革开放的中心环节之一。这种自上而下的根本性质，是中国这种工业化、地方自治、市场经济和农民个体经济权利不充分的国家所实行的政府主导型现代化的主要特色。原国家农委的政研室副主任刘堪指出：“发生在70年代末的农村改革，之所以可贵，不限于它找到了某种适宜中国土壤的组织形式(组织形式至今也并没有划一)，更在于它运行的方式和道路，在于农民所处的地位和作用，在于领导思想和领导方式的变化。”(66)刘堪.回顾一九七九年七省农口干部座谈会[M]∥杜润生.中国农村改革决策纪事.北京：中央文献出版社，1999：80-97.如果说“包产到户”代表了农民的选择，是当时最合适的政策，那么，也只有恰当地理解了当初“思想解放”的重大意义，理解了这项政策是党的领导机关和农民愿望的密切联系，理解了这项政策在1977—1981年间的艰难推进过程，才能真正理解为什么说观念、政策与执行力，是理解这场改革的一个最好的视角。