探析政务领域数字化转型的关键途径

魏房忠

一、引言

随着大数据、云计算、人工智能等信息技术的发展，在算力、算法、数据三大核心要素的驱动下，各行业开启了从IT时代向DT时代转变的新进程，推动产业智能升级。目前，我国政务领域信息化正处于向数字化转型的关键时期，数据由业务系统的产物逐渐走向核心位置，在政府运作、社会治理、政务服务等各个领域都发挥着越来越重要的作用，无论是高效的业务协同、精准的管理控制、智慧的决策支持、超前的预测预警，都离不开数据的支撑。

2020年4月《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》将数据列为新型生产要素，数据变成了和土地、资本、劳动力、技术一样，成为了生产要素。2021年国家十四五规划明确提出：“迎接数字时代，激活数据要素潜能，推进网络强国建设，加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”。

数据要素成为了国家战略，数字化转型也在国家十四五规划中明确提出。各级政务部门应当拥抱数字化时代，积极开展数字化转型，推动数字政府建设，释放数据要素对于社会治理、公共服务、业务协同、管理决策的巨大价值。

二、政务领域数字化转型的动力

政务领域数字化转型的需求日益迫切，一是数据价值的驱动，二是业务发展的新需求，三是共享开放的新要求。

（一）数据价值的驱动

数据的价值将促使业务部门不断扩大数据采集范围，让本部门拥有更多、更全、更及时的数据。

1.数据的内在价值。数据能说话，谁掌握了数据，谁就掌握了话语权。以环境质量评价为例，我们无法仅凭感官来判断环境质量的好坏，最为科学客观的方法就是由环境检测机构开展环境监测活动，以实验室分析仪器检测的浓度值来反应环境质量状况。生态环境部门有了环境质量监测数据，就能够客观公正地评价环境质量好坏。

2.数据的关联价值。一家业务部门产生的数据往往是专业而片面的。比如，生态环境部门虽然掌握着环境质量监测数据，但在分析环境质量变化原因时，往往又需要和气象降水数据、水利水量监测数据、污染源企业经营数据等相结合，以便综合评估得出其变化的客观原因。

3.数据对业务的预判价值。以政务服务平台为例，如果能合理合规地利用群众和企业的特征和行为信息，就能够优化公共服务供给，改善服务体验，创新服务模式，能把“查找办”转为“推荐办”“通知办”，能优化办事界面，实现千人千面。

（二）业务发展的新需求

最初业务系统以完成某项工作任务、实现业务流程闭环为目的，数据量随业务开展得以增长，但普遍存在着数据采集范围不广、数据管理不够规范、数据挖掘手段及用途不足等问题。随着管理和业务的发展，将促使业务系统不断迭代升级，以数字化转型来挖掘数据价值，反作用于业务的提速增效。

比如，有些職称考试系统按年度和专业组织报名和考评工作，数据库单独进行初始化、管理和下线归档，年度和专业间数据完全割裂，这样的系统只能完成基本的例行工作。如果进行数字化转型，应当在业务数据库之外，再建立数据仓库，统一存储、管理、分析挖掘各年度各专业的数据。通过对参评人员信息关联分析，辅助工作人员拓展优化对参评人员的服务；通过对历史考评过程数据分析挖掘，辅助决策人员决策部署未来的考评工作。

由此可见，数字化转型需要技术、业务、决策共同参与。

（三）数据共享开放的新要求

政务数据共享开放是大势所趋。在推动政务部门数据共享开放时，有些部门存在“给不了”“不敢给”“不愿给”的现象。数据的产生、采集、存储、规范管理都是要长期投入的，包含软硬件投入和各环节人力投入。如果投入不够，造成数据管理不完善、业务系统架构陈旧、技术支撑力量不足，就会造成“给不了”“不敢给”。政务部门应通过数字化转型，满足共享开放的新要求。业务数据应从最初仅满足自用逐步转变为面向部门间的共享互通，以及面向社会的开放。

三、政务部门的转型途径

政务部门在数字化转型中任重道远。总的来说，实现业务数字化、数据资产化和数字业务化是关键有效的转型途径。

（一）业务线上办理，开启业务数字化

政务部门要把业务开展进行数字化改造，把业务搬到线上办理，并且能把线上业务源源不断产生的数据规范管理起来，做到业务数字化，为数据资产化做好准备。

1.以“互联网+政务服务”促进数字化转型。国家深入推进“互联网+政务服务”，加快构建全国一体化在线政务服务平台，不断探索实现“一网通办”“跨省通办”。面对群众和企业的办事需求，各政务部门应当创新行政管理和服务方式，提升政务服务的供给、创新、协同，全面对接各级政务服务平台，实现服务事项应接尽接、应上尽上，同时要从群众和企业的办事体验出发改善服务供给，通过业务整合和流程优化，实现“一件事”办理。

2.注重业务数据采集沉淀。政务部门应扩展数据采集渠道，利用业务平台合理采集线上行为数据，利用5G、传感器、遥感等技术建立物联感知手段，利用网络爬虫获取互联网网页数据，多方位采集信息，全面监控业务运行。

（二）数据有序增长，实现数据资产化

政务大数据部门无法替代条线部门的数据管理工作。只有具备行业专业知识和了解数据产生全过程，才清楚数据是否错误、无效、重复或是缺失。

1.加强数据治理，让业务数据规范产生。数据质量是数据的生命线，政务部门应当重视数据治理，从数据源头就开始治理，让数据规范产生，确保业务数据符合完整性、准确性、有效性、稳定性、唯一性、合理性、一致性、及时性等。数据治理规则和业务逻辑应保持同步，当业务逻辑发生变化时，数据治理规则也要同步升级，做到新产生数据和历史数据的一致性，确保数据的延续性。

2.加强元数据的管理，满足交换要求。元数据是描述业务数据的数据，应建立完善数据批次、数据新增时间、数据更新时间等元数据的管理。在业务层面，数据通常按照一定周期和任务产生，可以按照时间、任务等维度来建立批次概念。完善的元数据对于数据理解、数据汇聚来说非常重要。

3.实现数据全生命周期管理，做到数据分级分类。数据的处理环节主要有采集、传输、治理、脱敏、分析、可视化、共享开放等。政务部门应结合业务流和数据流，构建数据全生命周期管理手段，结合业务管理、数据安全等因素规划数据的分级分类，合理设计原始层、标准层、主题层、应用层等数据体系架构。

4.实现数据资产化管理。业务数据不等于数据资产，无序增长的低质量数据只会成为负担。数据必须以合理、易用、安全和易于理解的方式组织起来，持续有序管理时，才能称之为数据资产。政务部门应当促进部门内数据打通、共享开放，实现数据资产化，构建数据资产目录，更好地掌握数据资产，让数据资产的生产者、管理者、使用者都明白有哪些数据、数据在哪、产生渠道是什么、数据形式是什么、总量有多少、增量情况怎么样。

（三）用好内外数据，引导数据业务化

政务部门还要充分用好内部、外部数据，反向引导业务工作的开展，让业务更加简便化、智能化，让社会治理更精准、管理决策更科学，做到数字业务化。

政务业务部门要与政务大数据部门建立密切联系，增强数据往来和业务协同。一方面应当依据职能要求提供好本部门的数据，积极响应其他部门对本部门的数据需求，做好数据的共享开放工作。另一方面应当发挥政务大数据中心枢纽作用，以共享交换平台作为获取外部部门数据的唯一通道，互通数据有无。

四、政务大数据部门的新使命

随着国家对大数据的重视，各级省市纷纷组建政务大数据部门。在数据化时代来临之际，政务大数据部门在支撑各政务部门数字化转型过程中也承载着新的使命。

（一）公共支撑能力建设

政务大数据部门应当在技术、数据、业务等方面提供各政务部门所需的公共支撑能力，实现组件或能力重用。

1.技术支撑能力。建设包含微服务、容器化、API网关、大数据技术、全文检索、标签画像、人工智能等通用技术支撑能力。

2.数据支撑能力。围绕数据全周期管理，构建数据采集、网络爬虫、数据治理、数据集成、大数据处理、数据开发、数据可视化、数据安全保障等方面支撑能力。

3.业务支撑能力。建设包含统一用户体系、电子证照、GIS地图服务、短信网关、CA、电子印章等业务支撑能力。

（二）数据共享交换体系建设

从各政务部门的数据供给和需求情况分析来看，数据的供需流向往往形成一个大循环、大网络，大数据部门作为数据共享交换的中枢机构，在促进部门数据关联融合、实现业务协同过程中起着关键作用。

政务大数据部门应搭建集目录编制、目录级联、数据归集、供需对接、共享开放管理、数据集成、数据治理、运行监控、统计评估为一体的大数据共享交换平台，形成统一的数据资源目录管理体系，构建跨层级、跨部门、跨区域的统一共享交换体系。基于目录级联、数据级联以及流程级联实现国家、省、市三级的共享交换平台对接，打通业务与技术通道，实现各级数据资源的统一申请使用。

面对各种数据共享开放的实际应用场景，应健全数据流通的技术支撑能力，建立多种数据共享模式，尽量串联数据供需方，促进数据流通。

1.数据汇聚。业务部门将增量数据交换到大数据中心，实现业务数据周期性、定时、准实时的汇聚。技术上通常以数据集成工具（ETL）为主来实现。

2.数据枢纽。数据樞纽并不要求完成全量业务数据汇聚，而是让数字化的业务连通起来以完成业务协同，在业务级别完成信息的共享和交换，最终实现组织协同。数据枢纽模式没有触及到各个部门的根本利益，易于实施。技术上通常以服务接口发布、API网关统一管理来实现。

3.数据可用不可见。基于可信计算数据沙箱技术，构建安全可靠的数据开发利用环境，遵守数据安全管理要求，推动公共数据资源最大化的价值利用，为政务服务、第三方业务分析提供安全可信的多方数据计算服务，将数据“所有权”“使用权”分离，保证数据“可用而不可得”，在保证数据权属不变的情况下挖掘流通数据价值。

4.数据主体授权模式。自然人和法人作为数据主体，在身份信息核验通过后，依权请求存储在各个政务部门中的相关数据。各个政务部门系统接收数据主体的单次授权并返回相关数据，以满足单个事务的办理。

（三）基础数据服务能力建设

政务大数据部门应以业务应用为驱动，建设基础数据资源中心，包括中心库、基础库、主题库等，基础库涉及人口库、法人库、电子证照库、空间地理库等。基于基础数据资源，再服务于各个政务行业，释放数据价值。政务数据来源于各个业务部门，也必将服务于业务部门。

五、营造良好的政务数据流通环境

在数字化转型的大背景下，各个部门对外部数据的需求都很强烈，营造良好的政务数据流通环境势在必行。

（一）正视数据孤岛

长期以来，政务部门的数据孤岛客观存在，针对数据共享开放过程中“给不了”“不敢给”“不愿给”的现象，究其原因，主要有以下几点。

1.数据孤岛是数据的天性。政务部门业务系统由于专业领域和部门职能的差别，往往各自建设、行业条块分割，同时又出于数据安全的顾虑，数据从产生那一刻就是一个“数据岛”，如果这个岛与外界没有任何联系，那就变成了数据孤岛。

2.数据非排他性的特点。数据经过复制之后，使用权也被快速复制，将会直接影响数源部门的话语权。如果数据质量较好价值较高，数源部门往往就会“不愿给”，如果数据使用会带来一定风险，暴露业务问题，则也会“不敢给”。

3.政务数据的权责利不对等。数源部门持续管理数据的产生，对数据质量负责。政务数据流通无法给数源部门带来经济收益，反而会因使用权扩散暴露业务问题，进而还须承担责任。因此，政务数据要素的流通价值需要有新的衡量尺度。

（二）建立健全数据流通制度保障

以政务部门为主体建设的“数据岛”客观上容许长期存在。消除数据孤岛，就必须给政务部门“数据岛”之间建立联系通道，实现数据在岛之间流通。从政务数据共享开放的实践经验分析，要想破除数据孤岛，制度保障起了决定性作用。

在行政管理方面，各级领导要充分意识到建设政务大数据重要性，协调部门内关系，合理赋予政务大数据部门权利，利用刚性制度约束，促进数据的集中汇聚，营造数据愿意共享的氛围。

在法律法规方面，应加快制定政务领域公共数据管理办法和配套制度，加快建立健全公共数据采集、管理、归集、共享、开放、应用等规范制度，为促进公共数据共享开放提供制度参考依据。

六、结语

数字化时代正在到来，政务部门要充分认清数字化转型的背景、意义和实现途径，聚焦数字政府建设，围绕“管”和“服”，利用业务数字化构建自身数据资产，以数据枢纽驱动组织协同，以数据汇聚促进数据融合，运用内部和外部数据促使业务提速增效，以数字化手段推进政府治理、政务服务变革，激发数据生产要素对政府治理、经济社会的价值裂变。

作者单位：江苏省大数据管理中心