城市更新：内涵、驱动力及国内外实践*——评述及最新研究进展

● 梁城城

（中国宏观经济研究院投资研究所，北京 100038）

一、引言

城市更新这一概念最早是由西方国家提出，最早的城市更新案例是出现在1900年代。随着西方国家城市更新实践的不断推进，关于城市更新的讨论不断深入；城市更新的内涵在不断扩展，城市的发展方式也在不断转变。伴随着1980年代我国开始出现大规模的城市更新和旧城改造，“城市更新”概念被引入国内。2021年，“城市更新”首次被写入政府工作报告，并明确作为“十四五”发展时期的一项重要任务。城市更新是坚持以人民为中心、推进新型城镇化建设的重要一环，有利于实现“人民城市人民建、人民城市为人民”这一城市建设目标。为了更好地推进城市更新，完善城市功能，“十四五”规划《纲要》指出，加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，推进老旧楼宇改造等。当前，越来越多的学者就城市更新概念和驱动力、国内外城市更新发展经验、我国城市更新面临的主要问题与对策等展开研究。下文研究将对这些问题展开评述，以期在理论上澄清其思路，为我国“十四五”时期推动城市更新和新型城镇化建设提供理论支撑。

二、城市更新内涵及驱动力

（一）城市更新内涵

城市更新的理念在不断发生变化。在工业化时代，城市更新更加注重城市卫生改善和美化，采取大规模清理贫民窟与拆旧建新举措；但与此同时存在着城市中心土地的过度商业化与衰败并存现象。到了后工业化时代，城市更新主要关注虚拟空间、居家工作、空间结构整合、中产阶级与邻里复苏、公共参与和社区规划（陈则明，2000）[1]。

国外并没有一个关于“城市更新”的特定词汇。通过检索英文文献，可以找到五个与之相关的术语，分别是：urban renewal、urban redevelopment、urban revitalization、urban renaissance 和 urban regeneration。Helen Wei Zheng 等（2014）[2]认为 urban renewal，urban regeneration，urban redevelopment和urban rehabilitation在城市规划领域有着类似的含义，但是在概念范围方面却存在显著的不同。urban renewal与urban regeneration的含义非常相似，都涉及相对较大的工作：城市更新被定义为贫民窟清除和自然重建的过程，并考虑了遗产保护等其他因素（Couch等，2011）[3]。而 urban regeneration是愿景和行动的全面融合，旨在解决贫困城市地区的多方面问题，以改善其经济、自然、社会和环境条件（Ercan，2011）[4]。相比之下，urban redevelopment更具体、规模更小，是指将已经存在用途的任何建筑，例如将一栋联排别墅重建为大型公寓楼（Sousa，2008）[5]。urban rehabilitation是将建筑物恢复到良好的状态、运作或容量（Zuckerman，2005）[6]。Roberts 等（2000）[7]在其著作《城市更新》一书中将urban regeneration定义为“全面和整合的视角和行动以寻求解决城市问题，并且给一个可以改变和给予提升机会地区的经济、物理、社会和环境情况带来提升”。国内学术文献对这几个词汇的翻译不完全一致。丁凡等（2017）[8]将其分别翻译为城市重建、城市再开发、城市振兴、城市复兴和城市更新。张平宇（2004）[9]认为，1950年代以来，西方城市开发概念发生了五次明显的变革，促进了城市再生理论的形成；这五次变革分别是：1950年代的城市重建（urban reconstruction），1960年代的城市振兴(urban revitalization)，1970年代的城市更新（urban renewal），1980年代的城市再开发(urban redevelopment)和1990年代的城市再生（urban regeneration）。

国内学者对“城市更新”这一概念的使用最早可追溯到1980年代。比如，叶耀先（1986）[10]从理论层面，对城市更新的目标、方式和动力，城市老化程度的调查与评定，城市更新规划的编制与实施等进行了介绍。谈锦钊（1989）[11]比较了城市更新和城市扩展概念，认为城市更新是城市的内涵发展，即老化的城区已不适应经济、社会的需要，要将老旧损坏和严重阻碍城市发展需要的建筑物拆除，代之以新的建筑物、街区和公园，以改善经济、社会条件和生态环境；相较之下，城市扩展是外延式发展。刘俊（1998）[12]认为城市更新不能简单地理解为不良住宅的改建，而是考虑以何种方式重建，是在科学预见的基础上解决城市发展的根本矛盾的手段，是将老化(Decay)的市区予以有效的改善，使其具有现代化的都市本质。王如渊（2004）[13]认为由于受实践的影响，不同时期城市更新表现出不同的特征，因此理论研究有所侧重:在城市更新的初创时期，主要是对城市建设反思为主，并辅以简单改造计划的提出，研究主要集中在物质的层面，地域上以西欧个别国家为主；20世纪初到二战末，各国城市更新实践受到战争影响，因而研究只是一些个别地区改造报告的提出；二战以来，各国城市更新的实践开展得十分广泛，研究成果也十分突出。本时期加强了理论研究，特别强调对人居环境的重视，而且研究涉及的学科从单一的规划学拓展到地理学、社会学、经济学等领域。

（二）城市更新的目的或驱动力

从城市更新的目的来看，城市更新是为了使城市再次爆发活力，实现经济社会持续健康发展，并提升城市的综合竞争力（徐振强等，2014）[14]。李艳玲（2001）[15]根据美国城市更新的历史经验，认为城市更新有利于缓解城市人口增长压力，有利于产业结构的调整，有利于改善城市基础设施，实现促进经济增长的目标。刘博敏（1996）[16]将城市更新的实质性目的归纳为五个方面，分别是调整有碍城市发展的用地计划，使之合理化，提高土地的使用价值；改善城市环境，补充公共设施，提高城市的吸引力；对功能衰退的城市结构加以调整，给城市注入新的生命力；增强城市防灾能力；限制零星改建，提倡综合开发。陈则明（2000）[1]从城市更新需求层面进行考察，认为城市更新是为了满足人们对社会物质形态层次、创新氛围、人文环境和自然生态环境方面的需求。叶耀先（1986）[10]认为城市更新的目标是使城市具有现代化城市的内涵，为市民创造更好的生活环境，使其享受到环境、经济和社会三个方面的效益。

从内在驱动力来看，城市更新受到多重因素的推动。部分观点认为，城市更新主要受到技术进步、居民对住房需求的变化、城市土地资源的限制和城市经济发展水平的影响（叶耀先，1986）[10]。冯丽（1996）[17]认为城市更新就是从城市整体环境考虑，消除不利因素，以提高城市综合效益为宗旨，推动城市向有利高效方向发展。Roberts等（2016）[7]认为城市更新内在的驱动力或原因在于经济的转型和就业的变化、社会和社区问题、城市物理构造过时及新的土地财产需要、环境质量和可持续发展的需求等四个方面。

（三）城市更新的内容

城市更新的内容包含多个方面。张舰等（2016）[18]提出，城市修补、生态修复工作是城市更新的主要任务，具体包括城市基础设施完善、存量土地管控、城市特色风貌塑造、城市生态环境优化和城市共建共享五个方面。张其邦等（2006）[19]认为应该关注城市更新时间、空间和度的问题，即城市更新的起始时间和持续时间、城市更新对象判断及时序、保留的程度和应予改造的程度。冯丽（1996）[17]将城市更新归纳为开发与再开发、保护与整治、完整与平衡等三个方面。周俭（1997）[20]基于城市更新指标评价体系设计，认为城市更新包含经济、社会和环境三方面目标。姜东厚（2002）[21]认为，具体来看，城市更新包括城市交通道路改造，基础设施建设，建筑物的保留、拆除与重建等多个目标对象。

三、国内外城市更新的实践经验

城市更新与地区经济发展水平、城镇化水平、产业结构等有着密切的关系，同时也存在明显的地区差异（严若谷等，2011）[22]。因此，不同国家的城市更新发展阶段、目标、更新模式、政策支持力度、法律法规健全与否等都存在一定差异。总体来看，西方发达国家中英国和美国，以及日本、新加坡等亚洲发达国家或地区，城市更新起步相对较早，国内外对其的研究也相对较多。

（一）发达经济体或地区城市更新发展经验的总结

1.欧美发达国家的城市更新发展经验

城市更新率先由西方发达国家发起，之后是其他国家逐步跟进。西方城市发展阶段的起始时间划分一般有两种标准，一是以西方17世纪左右工业革命开始之后为起点（吕俊华，1995）[23]，二是以1950年代左右二战结束之后为起点（张汉等，2008；安德鲁·塔隆，2013；Perloff H S.，1965）[24-26]。而多数观点认同现代意义上的城市更新始于二战之后。20世纪50～60年代城市更新实施政府主导、关注城市机能改善，20世纪70～90年代采取政府与市场合作、关注物质社会双重改善，1990年代之后则是多元主体参与、关注政治经济文化多重改善（李云燕等，2020）[27]。董玛力等（2009）[28]认为西方国家城市更新大致经历了“清除贫民窟——福利色彩社区更新——市场导向旧城再开发——社区综合复兴”四个发展阶段，且认为西方城市更新理论经历并实现了从形体主义规划思想向人本主义规划思想的转变，城市更新发展理念在问题导向下不断趋于成熟，城市更新运作模式体现出政府、私有部门和社区居民的多方参与倾向。

在目标和更新模式方面，西方国家城市更新的政策背景大致类似，主要是为了解决在快速城镇化和工业化进程中存在的问题。早期主要是建设公共住房解决贫困人口的居住问题，后期的城市更新逐渐转向多维度的综合治理。二战后，欧美绝大多数城市都开启了大规模的城市重建，修复战争对城市的创伤或者清理贫民窟。20世纪70年代开始，欧洲出现普遍的城市内城区经济衰退、环境恶化、社会秩序混乱等问题，因而开始纷纷实施一系列的城市更新政策（叶南客等，1999）[29]。

在资金政策支持方面，西方国家早期的城市更新所需资金主要是由政府提供，后期城市更新政策逐步弱化了政府作用，强调并鼓励私人投资参与城市更新，支持政策越来越完善，建设资金渠道也越来越宽。如美国早期城市更新资金主要来源于联邦补贴或贷款等，但是自20世纪70年代后主要融资工具则有了税收融资、土地调控、PPP融资和城市发展资金等（张更立，2004）[30]。

法律法规方面，欧美国家城市更新的法律法规经历了从无到有、逐步完善的过程。早期的法律法规都是由个别较大的城市先行先试，之后逐步推广，再到全国立法。比如，美国第一部与住房相关的法案是1937年的《住宅法》，主要确立了公共住房政策；之后《住宅法》在1949年和1954年经历了两次修订。再后又颁布了《示范城市法案》《住宅与城市发展法案》、“希望6号计划”“选择性邻里计划”等（杨昌鸣等，2015）[31]。

欧美国家城市更新近70年的历史积累了大量的成功案例，如纽约高线公园、伦敦金丝雀码头、汉堡港口新城等（周贤荣，2019）32]。纽约高线公园所在地原为残存一段废弃高架铁轨的地块，从2005年开始历时9年时间改造，成为一座城市公园。而它所采取的即是“公众主导”的“自下而上”的更新改造模式，项目融资采取了PPP模式。改造完成后，不仅保护了历史文化遗迹，同时也带动了周边人居环境水平的提升，带动了旅游业等产业的繁荣。

2.亚洲发达国家或地区的城市更新发展经验

由于城市发展阶段有所差异，亚洲的城市更新发展也不完全一致，但是仍然存在一些共同点。比如，早期的城市更新目标都相对单一，后期则关注多个维度，比如物质更新、经济更新、社会更新、文化更新等，多角度结合推行复合城市更新。早期的城市更新缺乏人文关怀，后期逐渐转向以人为本。总的来看，亚洲城市或地区中，日本和中国香港的城市更新发展阶段具有一定的相似性，新加坡、韩国和中国台湾地区的城市更新与欧美国家具有相似之处（杨现领等，2018；李爱民等，2018；Guo R.，2016；严若谷等，2012；魏寒宾等，2016）[33-37]。

在具体更新模式上，亚洲发达国家或地区比较注重政府在城市更新中的作用发挥，但也引入了私人投资、非政府组织，注重城市发展规划的作用。比如，日本成立有专门的城市更新机构，1950年代以来城市更新机构经历了从住宅公团到UR都市机构的转变（施媛，2018）[38]。新加坡城市更新管理部门经历了从SIT(改良信托局)到URA(城市更新局)的转变（贝贝等，2011）39]。

从政策支持上来看，亚洲发达国家或地区早期的城市更新，公众只是象征性地参与，进入21世纪以来在相关政策支持下，城市更新规划权力下放，社会力量积极参与到地区自治，社区功能得到发挥。建设资金除了财政支持以外，还引入了银行低息贷款、合作建设融资等资金运作方式，允许通过土地收益分配的方式支持城市更新项目。

法律法规方面，亚洲发达国家和地区城市更新在法律法规方面也经历了从无到有、逐步完善的过程。比如，基于不同的历史背景，日本颁布有多部相关法律法规，1946年颁布了《战后特别城市规划法》，1969年颁布了《城市再开发法》，到2002年又颁布了《城市复兴特别措施法》。新加坡1966年颁布了《土地收购法》，1971年实施“概念规划”，1999年颁布了《土地权益规章》。

亚洲发达国家或地区中，日本的城市更新积累了较多的成功案例。比如，东京新宿副都心、品川站东口、虎之门新城、代官山公寓等城市重点区域再开发（同济大学建筑与城市空间研究所、株式会社日本设计，2019）[40]。其中，代官山公寓再开发项目，于20世纪80年代启动，2000年完工。该项目涉及到的土地权利人包括471位产权人和87位租客；项目通过提高容积率将新增的面积用来出售筹集建设资金，又从政府获得了补助金；项目采取了官民协商的更新模式，相关规划方案，由各利益相关主体如公众、企业等，通过会议的形式共同协商确定。

（二）国内城市更新发展历程的总结

由于地区之间的发展不平衡，我国不同地区的城市更新发展所处阶段有所不同。早期的城市更新主要集中在北京、上海、广州、深圳等一线城市及部分二、三线城市，现阶段城市更新（棚户区改造、旧城改造、旧厂改造等）已经在全国各个城市实施推进。阳建强等（2020）[41]将建国后的城市更新划分为四个阶段：一是以改善城市基本环境卫生和生活条件为重点(1949—1977年)，二是以解决住房紧张和偿还基础设施欠债为重点(1978—1989年)，三是市场机制推动下的城市更新实践探索与创新(1990—2011年)，四是开启了基于以人为本和高质量发展的城市更新新局面(2012年以来)。总的来看，北京、上海、广州、深圳等一线城市在我国城市更新进程中走在了前列。

四个一线城市的城市更新目标大致相同，都是为了改善居住环境和补充公共设施、促进产业结构升级、加强历史遗迹与生态保护等。但是在具体的治理模式上它们又存在一定差异。北京和广州主要采取政府主导，同时强调多元主体参与；上海采取了“自上而下”和“自下而上”两种方式相结合推动城市更新；深圳首先通过法规明确规定应负担的公共成本，然后采取由地方政府、村集体、市场协作的方式实施城市更新。

在我国，国家层面上还没有制定统一的城市更新法规条例，北京、上海、广州、深圳四个城市2000年以来针对旧城改造、“三旧”改造、旧厂改造、棚户区改造等均是各自出台了法规条例。在我国，真正意义上的地方城市更新法规条例直到2009年后才正式颁布。其中，深圳市于2009年颁布了深圳市城市更新办法和实施细则，上海市和广州市在2015年出台了城市更新的实施条例或实施办法，而北京市目前还没有颁布专门的城市更新相关法规条例。

从投融资等政策支持上来看，我国的城市更新更多是依赖政府资金的支持和土地政策的运用。北京、上海和广州主要采取政府主导的方式，直接向土地使用者征收土地，通过土地招拍挂的方式获取资金以平衡城市更新中的成本。深圳的城市更新所需资金，除财政资金扶持和土地出让金中安排相应的项目资金外，还通过了创新金融产品金融服务为城市更新项目提供融资支持（秦虹等，2018）[42]。

国内大规模的城市更新在近几年发展迅猛，也积累了一些相对成功的案例。比如，广州的永庆坊于2016年在全国首创老旧小区“微改造”模式。该模式的优势在于只对危旧建筑进行加固和修缮，能最大限度地保留街区原有的空间肌理和街道的原有风貌。该项目采取了政府主导、企业承办、居民参与的模式，利用了BOT的模式引入社会资本。

四、我国城市更新面临的问题

现有文献从不同的角度分析了我国城市更新存在的问题，并提出了有针对性的建议。一是认为城市更新是一个综合性、系统性的问题。黄征学等（2019）[43]研究认为我国的城市更新缺乏统筹，系统性不足、融合度不高，利益机制不健全；认为应加强统筹、强化规划、推进产城融合发展、协调好利益关系主体，创新土地供给方式。程大林等（2004）[44]分析认为中国的城市更新已经成为一个非常棘手的经济问题、社会问题，但是目前我国城市的更新依然将工作重点停留在景观型的规划设计上，出现的问题主要包括：集聚城市化与郊区化二元并存、全球化与经济利益的冲击、社会差距的加大、政府的趋利性与公民社会的缺乏等。

二是认为我国城市更新立法还存在缺陷，在对公众参与方面规范不足。朱海波（2015）[45]认为我国地方政府的城市更新法规存在结构性缺陷，缺乏对公共利益的考虑；应明确以公共利益为导向推进立法，推进公众参与和加强对弱势群体的保护。朱跃华等（2006）[46]基于巴塞罗那城市更新的历史经验，认为我国的城市更新应选择易于识别的公共空间作为城市更新的主要目标，城市更新要保持与城市发展政策目标的连续性，注重政策的全面性和公平性，要做到新旧和谐、以需求为主，要考虑地方特色和社区的认同感。

三是认为我国城市更新中历史文化保护有待加强。徐振强等（2014）[14]认为我国城市更新存在的问题有文物保护与经济发展之间的协调不够，规划策略和好的更新案例相对不足，以及投融资体制机制创新较为落后。城市更新中应注重对文化遗产的保护，比如历史街道和地名（岳升阳等，2012）[47]、城市肌理和社会网络（郭凌等，2014）[48]。同时，在城市建设与更新中应加强历史文脉保护、社会环境整治、旅游资源发掘，推动城市可持续发展（蔡绍洪等，2007）[49]。

五、文献评述、政策建议与研究展望

（一）文献评述

综合以上文献分析可发现，目前国内外对城市更新的概念没有统一的界定。从历史发展来看，不同时期城市更新的内涵有一定的差异，随着历史进程城市更新的内涵在不断丰富。从城市更新内涵的范围来看，现有文献既有从狭义角度对城市更新进行界定，也有从广义角度对城市更新进行定义。尽管对城市更新的概念没有统一的说法，但是对于城市更新的内在驱动力或目的则有着相对较为一致的认识。总体来看，城市更新就是为了更好地促进城市经济社会发展，推动城市可持续发展，创造出更多有利于城市发展的空间资源。

在不同的历史时期，各个国家或地区城市更新的内容、目标、驱动力有着一系列变化，在城市更新的不同历史阶段，财政资金支持的力度和法律法规等的制度安排也有一定的差异。从城市更新的内容或对象来看，城市更新对象从住房逐步扩展到其他类型地产。从欧美国家来看，城市更新早期阶段更新对象主要是住宅，到了深入发展阶段更新对象扩展到工业用房、商业用房和历史文化建筑等，进入城市更新的稳步发展阶段之后，城市更新更加注重一个小区域范围内部的多种类型建筑更新的有机结合，再进一步扩展到环境、基础设施等领域。从亚洲国家或地区来看，在城市更新的起步阶段，更新的主要对象是住宅等建筑物，之后逐步扩展到工业建筑、商业建筑、历史文化建筑和交通设施。

从城市更新的具体目标来看，现有文献并没有明确不同阶段城市更新的目标。城市更新在早期是以物质更新为主，逐步过渡到物质更新与经济社会更新并存，再到物质、经济、社会、文化等多个维度的综合更新。在城市更新起步阶段，主要采取的是物质更新与经济更新手段，之后城市更新逐渐开始关注历史文化保护和社会关系因素，将历史文化保护和社会关系融入到城市更新的政策之中。城市更新进入稳定发展阶段之后，更加注重物质更新、经济更新、文化更新和社会更新等多个维度的有机结合，是一种物质与非物质上的复合更新，综合考虑了城市的可持续发展。

从城市更新的驱动力来看，现有文献较多关注外部因素对城市更新的推动，较少提及城市自身内在因素对城市更新的驱动，也缺少具体的影响路径分析。通过文献梳理可以发现，城市更新与经济社会发展密切相关，城市经济发展水平提升、产业结构转换、城市人口的增加直接影响着城市更新的进程。进入中等偏上收入国家或地区行列后，亚洲国家或地区普遍开始实施小范围的城市更新项目；在进入高收入国家或地区行列后，又开始实施大规模的城市更新活动。产业结构的转变使得一部分工业建筑被遗弃，或者其附近区域陷入衰退；第三产业的发展又带动了商业建筑改善的需求。城市人口数量的增加以及城市化水平的逐步提升，除了带动新建住房的增加以外，也促进了城市更新发展。

从城市更新资金支持和法律法规方面来看，欧美发达国家和亚洲发达国家或地区存在一定的差异。从城市更新资金支持来看，欧美国家比较注重城市更新项目实施的可持续性，比如美国的税收增额融资（TIF）、英国和美国都实施的商业改善区（BID）政策等。税收增额融资通过可持续的税源，为城市更新发展提供资金，政府只需要通过培养税源，城市更新所需资金便会源源不断。商业改善区政策旨在持续地通过包含各种费用和强制的税收收入带来商业或财产利益，支持更新项目。亚洲国家或地区城市更新起步阶段所需资金主要来源于政府财政支持，之后逐步让社会资本参与进来；但政府资金支持仍占据主导地位。如，早期日本在造街活动上的支出全部来源于政府，在成立UR都市机构后，中央对UR都市机构的出资几乎仍然是地方的 500倍（施媛，2018）[36]。新加坡的城市更新也主要依托政府的投资，尽管自1991年起私人和居民的力量有所加强，但政府仍需负担大部分的更新费用。中国香港的土地发展公司和市区重建局尽管是企业化运作，但是香港政府注入了大量的资金。

从城市更新法律法规来看，欧美国家早期的城市更新法规主要是针对住房、规划，而到后期融资等方面的支持也被纳入了进来。比如，英国早期的《城乡规划法》和《新城镇法案》主要限定了城市更新的目标和内容，但在进入快速发展阶段之后城市更新的政策更多是侧重于资金支持方面，联邦政府制定了较多的城市发展基金计划。随着城市更新进程的推进，亚洲国家或地区出台了全国或全地区范围内的城市更新相关法规和支持政策。比如，日本在1969年和2002年分别制定了两部重要城市更新法律——《都市再开发法》和《都市再生特别措施法》，为日本大规模实施城市更新奠定了基础。中国香港在1988年和2000年相继出台了《土地发展公司条例》和《市区重建条例》，分别对土地发展公司和市区重建局开展城市更新活动做了规定。

（二）启示与政策建议

一是加强城市更新制度体系建设。国外多数发达国家或地区均制定了与城市更新相关的法律法规，指导各个城市有序推进城市更新。目前，国内部分城市比如北京、上海、广州、深圳等均出台了城市更新相关条例或管理办法，在城市更新上做出了一些积极探索。在住房从增量时代进入存量时代后，未来将有越来越多的城市会实施城市更新行动，因此亟需从全国层面加以规范。城市更新的内容、目标、程序、参与主体的责任义务、法制约束、资金保障等方面要予以制度化。在全国层面的制度确立以后，各地再结合自身实际，因地制宜，制定本地区城市更新规划或实施方案。

二是推动实施综合有机更新。城市是一个有机体，尤其是在政策配套、顶层设计、操作标准等方面要统筹，不能采取单一碎片化的更新政策。要着力优化城市空间结构、改善城市人居环境、推动城市与产业发展同步更新。建议各个城市的发展要综合考虑自身的城市空间布局、经济社会发展水平、产业结构水平等多方面因素。中央政府要引导地方充分对接国土空间总体规划，加快城市有机更新技术标准制定和完善。要推动城市由传统的物质更新转向融合经济、社会、文化和物质空间为一体的全面复兴，要注重历史文化传承与保护以及城市发展的连续性。

三是拓展城市更新融资渠道。国外的经验表明，城市更新改造需要政府、市场和个人方面多个渠道的资金支持。解决城市更新项目融资问题，特定的财税制度安排、提供政府专项资金补助、进行针对性的金融创新、借助市场力量等均是较为有效的做法。建议进一步发挥专项资金补助，尤其是中央预算内投资等资金的撬动作用，成立城市更新发展基金；支持住房公积金部分用于住房改造；吸引社会资本参与社会效益和经济价值兼具的城市更新项目。创新使用REITs等融资工具，为城市更新项目开辟新的金融支持方式；积极引入社会资本参与城市更新，通过“政企合作、居民参与”的方式，切实保障居民权益和公共利益。

四是成立主管城市更新专门的机构或建立联合工作机制。城市更新工作涉及方方面面，直接相关利益主体较多，为此，亚洲其他国家或地区均成立有城市更新主管机构。在国内深圳和上海也采取了这一做法，分别了成立城市更新区和城市更新中心。建议各城市因地制宜，根据城市更新任务工作量，设立城市更新主管机构。为加强城市更新工作的统筹协调，应将其他部门与城市更新相关联的职能划归到城市更新主管机构，确保城市更新有序、有效、有力开展。

五是针对不同类型城市或城市的不同区域制定不同的更新策略。针对特大超大城市或人口净流入的大城市，要加快推动老旧小区改造，更好地满足人民群众的居住需求。对于资源型枯竭城市或工业转型城市，应重点利用老旧厂区改造，推动城市更新，通过盘活存量资产，更好地适应经济转型的要求。对于历史文化城市，要处理好保护与发展之间的关系，即既要保留老城区街巷肌理，又要优化城市空间功能、塑造特色风貌，让历史街区、老城区焕发新机。

（三）研究展望

“十四五”期间，房地产市场将从单纯的增量扩张向存量挖潜转变。而城市更新行动作为一项重要的任务持续推进，将带来数亿计的产值，这对于城市经济发展同时对人民群众居住条件的持续改善无疑是一个重大机遇。结合未来城市更新发展的前景，对未来的城市更新研究作一预判：

一是结合我国城市更新发展情况，对城市更新的实施效果进行评估。从棚户区改造、老旧小区改造到“十四五”提出实施城市更新行动，我国大规模、有组织的城市更新已经历了10余年，通过全面系统评估政策的经济效果和社会效果，可以更好地优化城市更新的政策方向，提高政策精准性。

二是进一步研究城市更新与新型城镇化和产业结构升级之间的关系。当前，我国已进入新型城镇化发展阶段，城镇化维持在较高水平，城市产业结构也在转型，但由于不同类型城市的未来发展必然存在一定差异，在经济社会迈向新发展阶段过程中如何更好地推动城市更新值得深入研究。

三是研究如何促进公众更好地参与城市更新行动。我国的城市更新主要是采取由政府推动的“自上而下”的模式，而如何组织起居民，从其自身需求出发，推动“自下而上”的更新，更好地体现“以人民为中心”，实现城市共建、共管、共享，这一问题值得深入研究。

四是研究创新社会资本参与城市更新的方式与模式。目前城市更新资金主要依赖政府投资，在大量的更新需求之下，地方财政资金无疑难以为继，这就需要建立一套行之有效的投融资体制机制，从而更好地促进社会资本进入，保障城市更新改造工作顺利持续推进。