突发重大公共卫生事件中涉疫人员信息披露的正当性问题研究

孟卧杰， 黎 慈

重大疫情暴发后，由于“人传人”的病毒感染风险，必然会激发公众对生命安全保障的诉求。以新冠肺炎疫情防控为例，无症状感染、15秒被感染、触摸带病毒物品受感染等病例的出现，让社会公众普遍处于恐慌情绪之下，“患者到过哪里”“我是否与患者有过接触”“我是否需要隔离”等诸多问题触碰着公众敏感的神经。为了安抚公众对重大疫情的过度担忧与恐慌情绪，政府部门将预防和控制重大疫情作为特定阶段的首要任务，披露涉疫人员个人信息的做法正是在这种背景下实施的。然而，涉疫人员个人信息被大尺度暴露在公共空间的情形又引发人们对隐私权的担忧，也使得部分涉疫人员无端受到社会舆论的指责和谩骂。在公众生命安全保障和涉疫人员隐私保护的法益冲突下，政府部门是放弃披露涉疫人员信息以保护隐私权，还是为了保障公众知情权、维护公共安全而选择继续披露涉疫人员信息，抑或是直面涉疫人员信息披露的正当性问题并在维护公共安全与保护隐私权之间寻求平衡？鉴于此，我们有必要分析重大疫情防控中披露涉疫人员信息的正当性逻辑，剖析重大疫情防控中的典型案例以明确公共部门披露信息应当保持的限度，在此基础上，遵循“疫情防控越是到最吃劲时候，越要坚持依法防控”(1)新华社：《习近平主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议并发表重要讲话》，2020年2月5日，politics.people.com.cn/n1/2020/0205/c1024-31572878.html.的准则，探寻保障涉疫人员信息披露正当性的法治路径。

一、 披露涉疫人员信息具有正当性的多重逻辑

何谓正当性？自古希腊的哲学圣人到当下社会科学研究者都一直在探索这一命题，尽管他们的观点各异，但其中某些认识获得学界的普遍认同和沿袭，如某一决策或措施具有正当性的要求应当包括有科学理论支撑、符合现实需要、获得社会公众认同等。鉴于此，我们试从上述三个方面展开分析，探寻重大疫情防控中披露涉疫人员信息具有正当性的多重逻辑。

(一) 理论支撑：为维护公共利益可以制约部分公民权利

隐私权属于基本人权的地位在《世界人权宣言》中得到确立，并通过各国《宪法》予以保护。我国《宪法》第38条明确规定，公民的人格尊严不受侵犯；《民法总则》进一步重申“自然人的人格尊严受法律保护”，并明确自然人的隐私权属于人格尊严；《民法典·人格权编(草案)》完善了隐私权定义，并对其予以更严密的保护。然而，隐私权并非绝对受到法律保护。按照公共利益原则，在个人权利与公共利益的矛盾运动中，公共利益是矛盾的主要方面，处于支配地位，个人权利是矛盾的次要方面，处于受支配地位；当个人权利与公共利益发生冲突时，个人权利一般应当服从于公共利益(2)施亚芬：《论从权利视野中解读国家安全机关刑事执法权》，《河北法学》2010年第10期。。据此，绝大多数理论学说在阐述这一问题时，尽管对个人利益在多大范围内让渡于公共利益存在争议，但一般都认同为维护公共利益可以制约部分公民权利。

相对于包括公民隐私权在内的个人利益，公共利益是社会共同体成员的整体利益，并为社会成员需要的秩序和安全、国家的持续发展进行长远的考虑。首先，公共利益是公民权利的界限。公共利益之所以能成为公民享有和行使权利的界限，是因为个人组成社会共同体的需要。根据西方启蒙思想家的论述，个人在组成社会共同体时，必须让渡或者放弃自己生而有之的部分权利，即个人为了过共同体生活，从社会共同体那儿获得生活和生产需要的安定环境、得到共同体的救助，必须忍受社会共同体对自身权利在一定程度和范围内进行的制约，这种制约主要表现为以公共利益为个人权利行使的边界。其次，公共利益是社会的整体利益。相对于个人利益，公共利益是不特定多数人的利益，它谋求的是“最大多数人的最大幸福”，具有为社会、国家和不特定多数人利益着想的价值追求。公共利益关系到社会共同体成员的整体利益，是超越个人利益的更高层次利益。最后，公共利益是社会的长远利益。公共利益往往涉及公共秩序维护、公共卫生保障、公共交通通行、公共教育发展等各个方面，是每一个体生存和发展亟需的条件，也为社会共同体的世代承继、生生不息提供了保障。相对于短期存在的个人利益，公共利益具有的长远性决定了其在一定范围内应当获得优先考虑的地位。

鉴于公共利益的上述特殊属性，公民隐私权受到部分限制便具有了正当性。正如恩格斯所说：“个人隐私应受法律的保护，但个人隐私与重要的公共利益——政治生活发生联系的时候，个人隐私就不是一般意义上的私事，而是属于政治的一部分，它不再受隐私权的保护……”(3)中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局:《马克思恩格斯全集》第18卷，北京：人民出版社，1964年，第591页。。重大疫情防控不仅涉及公众生命健康安全，而且关系着国家政治稳定和社会长治久安，公共部门为了保护公共安全而放弃部分公民隐私保护，符合公共利益至上的法理逻辑。

(二) 现实需要：防范疫情扩散蔓延必须采取的应急措施

“这次新冠肺炎疫情，是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。”(4)贺广华、汪晓东、张志锋，等：《不获全胜决不轻言成功——坚决打好湖北保卫战、武汉保卫战》，《人民日报》2020年3月10日，01版。自2019年12月初武汉出现不明原因肺炎以来，尽管在重点疫区武汉采取了“封城”措施，并在全国各地陆续启动重大突发公共卫生事件一级响应，对人员流动采取严格的管控措施，但是新冠肺炎病毒依然在人际间迅速传播，截至2020年2月29日24时，国家卫生健康委收到31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团的疫情报告显示，累计报告的确诊病例为79 824例，其中重症病例为7 365例，累计死亡病例为2 870例。

新冠肺炎疫情具有扩散范围广、持续时间长、危害大、后果严重等特征带来的高风险，社会公众的身体健康乃至生命安全受到极大威胁，在这样的特殊时期和特定环境下，披露涉疫人员信息尽管涉及个人隐私，但属于防范疫情扩散蔓延必须采取的应急措施，具有现实必要性。对此，《公民权利和政治权利国际公约》第4条明确规定该公约缔约国在面临社会紧急状态威胁生命安全时，可宣布对公民隐私权实施克减。作为《世界人权宣言》的成员国，我国在防控疫情肆虐的紧急状况下，披露涉疫人员的有关信息，克减他们的部分隐私权具有正当性。

披露涉疫人员有关信息是提高新冠肺炎疫情防控效率的必要措施。首先，披露涉疫人员有关信息是实现联防联控的需要。随着人员的跨地区流动，新冠肺炎疫情的防控必须实现跨部门、跨地区联防联控，通过公布确诊病例的行程所涉及的区域、交通工具和场所，有助于有关部门和地区通过筛查确定确诊病例的密切接触者，实现精准防控。其次，披露涉疫人员有关信息是实现群防群治的需要。在新冠肺炎疫情的防控中，政府扮演的角色只是组织领导者，必须广泛动员全体公众共同参与应对，才能形成防控合力，提升防控效率。政治学研究表明，公众参与的广度和程度与他们对信息的掌握程度成正比。通过披露涉疫人员有关信息，让公众知晓所处环境中是否存在或接触过病毒感染病例，从而积极进行申报登记、自我隔离并加强自我防范，是减少病毒进一步扩散的重要保障。最后，披露涉疫人员有关信息是维护疫情防控秩序的需要。政府或其委托的社会组织在疫情防控期间需要作出许多防控决策，采取对居民小区进行消毒、限制出行甚至强制隔离等措施，往往会损害特定范围内公众的利益，此时，只有披露涉疫人员有关信息，让公众明白政府决策和举措的目的，才能获得公众的理解、支持和配合，从而减少不必要的矛盾和冲突。

(三) 社会认同：保障公众知情权与生命健康安全的需要

新冠肺炎疫情暴发后，公众为了知晓自身所处环境是否有感染风险，呼吁政府和相关组织披露涉疫人员的有关信息。对此，各地政府积极回应，每天及时更新发布疫情信息，得到了社会的普遍认同和积极参与，也为这场疫情阻击战最终取得胜利奠定了坚实的基础。

首先，披露涉疫人员信息是保障公众知情权的前提。在重大疫情危机状态下，公众对疫情信息的需求更加迫切，特别关注自身是否会被病毒感染，对政府及时、准确、全面提供涉疫人员信息的期望值迅速提升，相比平常状态下对知情权的需求更为强烈，这些直接考验着政府的危机治理能力。正如马克斯•韦伯所说：“一个政治体系的稳定一定是建立在一个或多个合法性的基础上的……其本质在于一个社会共同体内的公共群体对该共同体的认同与支持。”(5)夏礼斌：《公共危机管理中的知情权保障》，《兰州交通大学学报》2007年第2期。政府作为社会公众的委托代理人，必须回应公众对疫情信息的诉求，才能获得公众的信任和支持，夯实政治体系合法性的基础。与此同时，公众在危机状态下如果无法及时获得政府提供的疫情信息，在面对各种小道消息和谣言时，他们秉持“宁愿信其有”的心态，以至于惊慌所措，甚至在微博、微信等各种社交媒体加以转发，容易造成谣言满天飞。相反，政府在合理范围内发布涉疫人员信息，满足公众“知”的权利，能够提升公众对政府抗击重大疫情的信心，并且理性防疫。

其次，披露涉疫人员信息是保障公众生命健康安全权的必要措施。“人民的安全乃是至高无上的法律。”(6)袁春湘：《“感”观法治》，《人民法院报》2014年4月25日，第6版。在新冠肺炎重大疫情的防控中，基于对公众生命健康安全的考虑，从政府到民间，从官方到公众，在披露涉疫人员信息的必要性方面达成了共识。相对于涉疫人员的部分隐私权，生命健康安全权是公民享有各种权利的基础，在权利谱系中居于最高位阶。披露涉疫人员的有关信息，让公众及时、准确、全面了解疫情防控现状，自我强化风险防范意识，实现“早预防、早发现、早治疗”，是切实维护公众生命健康安全权的根本保障。

二、 涉疫人员信息披露的典型案例及其正当性评析

在抗击新冠肺炎疫情中，披露涉疫人员的有关信息尽管具有正当性，并且也有法律法规作为依据，但是实践中某些披露涉疫人员信息的行为超过了必要限度，甚至违反法律法规，引发社会的广泛争议，值得我们反思。

案例一：披露重点疫区返乡人员的个人信息。江苏连云港警方在办案中发现，当地一对父子将一份来自武汉的返乡人员名单发布在互联网空间，引发大量网友围观。这份名单包括了77名武汉返乡人员的姓名、户籍地、家庭详细住址、手机号、车牌号、返乡车票航班信息，甚至还包括身份证号码、高考成绩等详尽的个人信息。随后，这些武汉返乡人员中的一些人遭遇陌生人打电话或者添加微信方式进行侮辱谩骂甚至是恐吓，受到了带有疫区标志的歧视(7)路红红：《以“抗疫”之名泄隐私涉嫌犯罪》，《北京日报》2020年2月26日，第10版。。

案例二：披露新冠肺炎确诊患者的身份信息。云南警方2月7日发布的通报表明，文山州人民医院医务人员文某、谢某、关某私自用手机拍摄医院电脑储存的新冠肺炎患者个人信息，经由财务人员刘某、余某将确诊病例的姓名、家庭详细住址、工作单位、行程轨迹以及接触人员、医院诊疗信息等基本情况通过微信公开散布，造成相关小区的居民高度恐慌，并严重影响患者的家庭安全(8)北青网：《云南文山警方：暂缓拘留散布确诊患者信息的4名医务人员》，2020年2月8日，http://www.law114.com.cn/shishi_x.php?id=21492&l=1&pid=4，2020年3月3日。。

案例三：披露新冠肺炎确诊患者的行程信息。1月30日，深圳市卫健委在全国率先公布了第一批新冠肺炎确诊病例的信息，只涉及患者在发病期间曾经活动过的小区或场所，但隐去患者的姓名、门牌号码等信息(9)严圣禾、党文婷：《超大城市应急治理的“深圳探索”》，《光明日报》2020年02月12日，第1版。。随后，深圳这一做法经多家媒体报道后，广东省其他城市乃至全国各地纷纷借鉴，披露新冠肺炎确诊病例的具体行程信息，包括患者曾乘坐的航班、高铁、大巴、市内公交的车次，去过的超市、网吧、办公地点等场所，以及居住的小区。

上述三个典型案例，反映了新冠肺炎疫情暴发后披露涉疫人员信息的三种主要形态，从披露主体来看，分别是普通公民、医务人员、政府部门；从披露对象来看，案例一是武汉返乡人员的信息，案例二、三是确诊患者的信息；从披露信息的范围来看，案例一、二中涉及的信息几乎涵盖公民个人所有身份信息，案例三中涉及的信息只是确诊患者的行程信息，不涉及其身份信息。上述披露涉疫人员信息的做法，引发社会各界的广泛思考：“谁有权披露信息?”“谁的信息需要被披露？”“哪些信息需要被披露？”要回答这些问题，我们必须对这三种典型做法的正当性加以分析。

(一) 典型案例中披露涉疫人员信息的必要性分析

如前所述，基于疫情防控的公益目的，个人信息权可以依法受到限制，但必须有个限度。这个限度，说到底就是“有没有必要”的问题。如何判断是否存在“必要”，需要我们遵循以下三个原则予以衡量：

一是合目的性原则。即需要判断对涉疫人员信息的披露是否真正有助于重大疫情的防控。在重大疫情应对中，披露涉疫人员信息的直接目的是保障公众知情权，而最终目标则是实现群防群控以提高打赢疫情阻击战的效率。以新冠肺炎疫情防控为例，通过披露涉疫人员的有关信息，目的在于让公众了解自身是否属于新冠肺炎确诊病例的密切接触者，警示他们进行自我隔离，并观察自身的身体健康状况变化，从而实现早发现、早治疗的防控目标；提示社会公众少去甚至不去人员聚集区域，加强自我防范；让社会公众知晓自身所处环境病毒感染的实际状况，防止各路谣言造成社会恐慌，促成人人参与抗疫，以提升重大疫情防控的效率。

从上述三个案例来看，案例一中父子二人对涉疫人员身份信息的披露，似乎在一定程度上提示连云港民众周围有多少来自武汉的返乡人员；案例二中医务人员文某等将从单位收集到的确诊病例个人信息予以披露，似乎也是在提醒周围人群注意防范感染病毒，但事实上，他们的真正目的往往是出于博取他人眼球、炫耀自身的能耐或者基于看热闹的心态，非但不能支持抗疫，反而是违法泄露他人个人信息、肆意侵犯他人隐私权，引发社会恐慌，破坏了抗疫需要的安定环境。案例三中深圳市卫健委的做法，通过公布新冠肺炎确诊病例的行程轨迹(不涉及患者住所、门牌号码)、症状和收治医院等信息，其目的在于落实中央提出的群防群控要求，回应公众诉求，满足公众知情权，并通过披露疫情信息促使物业、小区等相关组织“动起来”，实现严防严控。可见，深圳市卫健委这种披露涉疫人员有关身份信息的做法在于实现防控疫情的目的，而案例一和案例二中披露个人信息非但不符合抗疫目的，且因涉嫌违法应当受到法律制裁。

二是均衡性原则。在判断符合重大疫情防控目的基础上，还应当进行均衡性判断，即比较披露涉疫人员信息可能取得的正面效应(如保障公众知情权、提升重大疫情防控效率)与其负面效应(如隐私侵犯、引发社会恐慌等)，只有确定正面效应明显大于负面效应时才能实施。

从上述三个案例来看，案例一和案例二中披露涉疫人员的有关信息，尽管在客观上让获悉信息的人员注意自我防范，但与侵犯他人隐私权造成的损害和给社会造成的恐慌相比，负面效应显然要大于正面效应，因而不符合均衡性原则，也不具有正当性。案例三中深圳市卫健委只是对涉疫人员曾经的活动轨迹进行披露，并未涉及患者的姓名、住所门牌号码等信息，不会让公众知道患者具体是谁，这种做法对患者隐私的损害处于非常低的水平，但又能达到满足公众知情权、促使公众加强自我防范的目的，因而具有正当性。

三是最小损害原则。在确定应当披露涉疫人员信息之后，还需要进一步对必要性程度进行判断，也就是以对涉疫人员隐私权损害最小的方式实施。在防控新冠肺炎疫情过程中，政府和有关组织收集的涉疫人员个人信息是多方面的，除了他们的行踪轨迹，有的地方收集的个人信息内容之全面堪称人口普查。一项调查报告显示，地方政府和有关组织收集涉疫人员信息时，要求受访者提交的信息中，姓名占比超过90%、电话和家庭住址占比均超过80%，而性别、年龄、籍贯、身份证号、体温信息等占比都超过70%，有的甚至要求提供身份证照片(10)李攻：《超出防疫需要收集个人信息，小心流入黑灰产》，2020年02月28日，https://www.yicai.com/news/100526416.html，2020年3月5日。。对于上述信息，政府和有关组织在披露时应当审慎权衡，使得披露的信息对隐私权造成的损害尽可能控制在最小范围内。

从上述三个案例来看，案例一和案例二中涉疫人员信息的披露，不仅有行程轨迹，还包括涉疫人员的姓名、户籍地、家庭详细住址、工作单位、手机号、车牌号、返乡车票航班信息，甚至包括身份证号码、高考成绩及其接触人员、医院诊疗信息等基本情况，让涉疫人员完全处于暴露状态，严重损害了涉疫人员的隐私权。案例三只披露了涉疫人员的行程信息，最大限度地隐去了涉疫人员的隐私信息(如姓名、身份证号码、详细家庭住址等)，符合最小损害原则。

(二) 典型案例中披露涉疫人员信息的合法性分析

“正当性是在经验和理性两个维度上寻求最高的‘合法性’”(11)张小罗：《网络媒体政府管制的正当性研究》，《政治与法律》2009年第12期。。从这层意义上讲，披露涉疫人员信息是否遵照已有法律规定，或者符合法律精神，也是检验其正当性的一个维度。在我国，涉疫人员个人信息中包含的公民隐私，得到了《宪法》《民法总则》和《刑法》等诸多法律法规的保护，非依法律规定，没有公共利益需求的迫切性，不得随意受到克减。否则，属于泄露他人个人信息，侵犯他人隐私权，构成民事侵权、行政违法甚或是刑事犯罪，应当承担相应的法律责任。从现有禁止侵犯公民隐私权的法律法规来看，判断披露涉疫人员信息的行为是否违法，需要从发布涉疫人员信息的行为主体、内容等主要方面进行衡量。

一是披露信息的主体必须合法。按照法律保留原则的要求，“如果行政机关的收集或处理个人信息行为没有法律规定，则该权力的行使不具有正当性。”(12)张娟：《个人信息的公法保护研究——宪法行政法视角》，博士学位论文，中国政法大学，2011。根据《传染病防治法》第38条、《突发公共卫生事件应急条例》第25条，我国有权发布涉疫人员信息的法定机关是国务院卫生行政部门或省级政府卫生行政部门。

从上述三个案例来看，无论是案例一中普通公民对武汉返乡人员个人信息的披露，还是案例二中医务人员对新冠肺炎确诊病例个人信息的披露，在发布主体层面显然违反了法律规定，因而也都受到了治安行政处罚。在案例三中，深圳市卫健委负责人表示，在披露确诊病例所在小区名字之前，已获得副省级城市发布病例个案的授权(13)严圣禾、党文婷：《超大城市应急治理的“深圳探索”》，《光明日报》2020年2月12日，第1版。，这种授权是法律法规授权还是在实质意义上属于委托，虽然无从知晓，但因为有授权或委托法律关系的存在，使深圳市卫健委具有披露涉疫人员信息的行政主体资格。

二是披露信息的内容必须合法。我国现行法律法规采用禁止性规定，明确了不能公布的信息内容。《民法总则》《治安管理处罚法》《传染病防治法》等法律对此做了较抽象的界定，即不能泄露个人隐私的有关信息；《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》明确了医疗卫生人员不得随意披露传染病病人及其家属的姓名、住址与个人病史；在抗击新冠肺炎疫情过程中，中央网信办发布的《关于做好个人信息保护利用大数据支撑联防联控工作的通知》则进一步规定，不得随意披露涉疫人员的姓名、年龄、家庭住址、身份证号码、电话号码等个人信息。

从上述三个案例来看，案例一、案例二对涉疫人员的姓名、家庭详细住址、工作单位、手机号码、车牌号码、身份证号码等信息予以披露，显然属于散布他人隐私的情形，违反了《治安管理处罚法》的规定，应当处以行政拘留、罚款等行政处罚；如果属于情节严重的情形，还可能构成侵犯公民个人信息罪，依法应当追究其刑事责任。在案例三中，深圳市卫健委只是披露了涉疫人员的行程轨迹，仅凭这些行程信息无法断定具体患者是谁，也不会对这些患者造成实际损害，故显然不违反上述相关法律、法规、规章的禁止性规定。

(三) 典型案例中披露涉疫人员信息的实效性分析

决策和制度的正当性与否，往往也能从其实施效果的层面做出评判。披露涉疫人员信息的实际效果主要应当观察两个方面：第一个方面是看能否提高重大疫情的防控效率，第二个方面则是看能否获得社会公众的认同、支持和理解。

首先，披露涉疫人员信息必须有助于提高防控效率。从上述三个案例来看，案例一和案例二泄露涉疫人员的个人信息，严重侵犯他人的隐私权，致使涉疫人员担心自身的个人信息会流入黑灰产业，被从事个人信息交易的不法分子利用(14)相关调查结果显示，80%以上的受访者担心个人信息流入黑灰产，被不法分子利用。参见李攻：《超出防疫需要收集个人信息，小心流入黑灰产》，2020年2月28日，https://www.yicai.com/news/100526416.html，2020年9月5日。，甚至已有部分涉疫人员因为姓名、手机号码被泄露，遭遇他人打电话、发微信侮辱和谩骂，损害了他们的身心健康；此外，一些涉疫人员并非确诊患者，只是湖北返乡人员，却让公众误以为披露的名单全部是确诊患者，从而引发社会恐慌。至于案例三中深圳市卫健委披露涉疫人员的做法，不仅在深圳市抗击新冠肺炎疫情中发挥了重要作用，而且在广东省其他地市如广州、珠海乃至全国其他地市得到了推广，推动了联防联控、群防群治向纵深发展，为打赢新冠肺炎疫情阻击战奠定了坚实基础。

其次，披露涉疫人员信息必须获得社会的肯定和支持。从上述三个案例来看，案例一和案例二泄露涉疫人员的个人信息，引发争议，绝大多数公众对这种做法持否定态度；许多研究者运用相关法理、实在法规定予以评析并给予了批评；党政部门对违法披露涉疫人员信息的党员干部做出了党纪政纪处分；公安机关、检察机关、人民法院等国家机关对这种行为进行了行政处罚甚或是追究相关人员的刑事责任。案例三中深圳市卫健委的做法，获得深圳市民的普遍认同，一项由深圳大学传播学院、深圳市疾病预防控制中心联合开展的《深圳市民新冠肺炎调查》的统计结果显示，对于深圳市公布新冠肺炎病人曾去过的小区或其他场所的做法，87.30%的受访者认为非常有必要(15)胡莹莹：《〈深圳市民新冠肺炎调查〉显示近8成市民对疫情发展持积极态度》，2020年2月19日，http://news.cnr.cn/native/city/20200219/t20200219_524982132.shtml，2020年9月11日。；与此同时，这一做法获得涉疫人员的认可、新闻媒体的推介、研究者的赞许乃至其他地市的借鉴，为打赢疫情防控阻击战做出了重大贡献。

基于以上分析，可以认为，尽管重大疫情下披露涉疫人员信息具有正当性，但必须进行必要性、合法性和实效性分析，尤其值得注意的是，披露信息对隐私权的损害应遵循最小损害原则。如果披露涉疫人员信息超越法定范围而恣意为之，造成违法泄露个人信息，侵犯的是公民隐私权，不仅不能起到防控疫情的效果，还会造成社会恐慌和混乱。

三、 保障涉疫人员信息披露正当性的法治路径

概括上述分析，我们发现，面临防控新冠肺炎重大疫情的严峻形势，为了公共利益的需要，涉疫人员的个人信息受到限制和克减情有可原，具有正当性。但是，基于重大疫情下披露涉疫人员信息的法律规制尚不完善，还不能有效防范涉疫人员隐私权遭受侵犯，以至于引发社会争议，也不利于政府和相关组织果断采取措施回应公众知情权的需要。因此，为保障涉疫人员信息披露真正具有正当性，还必须完善立法规制、行政规制和司法规制，实现信息披露的法治化。

(一) 完善涉疫人员信息披露的立法规制

良法是法治建设的基本要求，“依法治国实质上是良法治国”(16)李龙：《良法论》，武汉：武汉大学出版社，2001年，第4页。。隐私权的法律规范首先必须符合良法的价值标准，让隐私权保护的法律规定体现法治必须追求的人权本质。从上述案例评析来看，涉疫人员信息披露要实现良法之治，应当从以下三个方面完善法律规范系统。

1. 完善涉疫人员信息的披露主体体系。如前所述，我国现有法律仅明确国家卫健委及其授权的省、自治区、直辖市卫健委具有疫情信息发布权，然而，从新冠肺炎疫情防控的实践来看，重点疫区和非重点疫区面临的情况有所不同，其发布主体也应当有所区别。如武汉市每天的确诊病例在数值高峰阶段有几千人甚至超过一万人，如果由湖北省卫健委统一发布确诊病例的行程信息和所在社区，既让湖北省卫健委因信息发布任务过重而阻碍其他工作的开展，也不能让社区居民更好了解所处环境病毒感染的现实情况。此外，虽然深圳市卫健委对外宣布获得上级部门授权披露涉疫人员信息、其他地级市卫健委随后借鉴深圳做法实施披露、武汉市社区居委会也在发布涉疫人员信息，但与形式法治要求必须有明确的法律授权不相吻合。鉴于此，在《传染病防治法》和未来出台的《突发公共卫生应急法》中，应当对省、自治区、直辖市卫健委在重大疫情发生时可以委托下级卫健委、街道办事处、社区居委会等组织发布涉疫人员信息的情形予以明确，以促进涉疫人员信息披露实现形式法治与实质法治的统一。

2. 明确涉疫人员信息的披露内容框架。在重大疫情防控中，政府可以披露涉疫人员的哪些信息？这个问题一直困扰着政府和相关组织，也引发学界和媒体一度热议。究其原因，主要是现有法律法规对公民隐私权涵涉的个人信息范围无清晰界定，对重大疫情危机下可以克减公民隐私的范围缺乏明确规定。因此，笔者认为，应当总结新冠肺炎疫情防控中披露涉疫人员信息的实践经验和不足，充分考虑公众知情权和涉疫人员隐私权的合理平衡，在相关法律中规定政府和相关组织可以披露涉疫人员信息的内容框架，如确诊病例在行程中所乘坐的公共交通工具的具体班次、时间，曾经去过的场所，居住的小区名称和具体楼栋单元等；同时列举式规定患者的姓名、身份证号码、居住的具体房号等隐私性极强的信息属于禁止披露的信息范围。

3. 厘清涉疫人员信息的违法披露责任。有权利必有救济，得不到救济的权利无法成为现实权利。基于侵犯涉疫人员隐私权形成的法律关系和损害程度差异，法律已经设定民事责任、行政责任、刑事责任的承担，但还存在抽象、模糊的情形，如重大疫情等应急状态下隐私权克减范围不明，需要保护的公共利益边界不清，很可能会因为解释不同带来裁量差异，使得该承担的法律责任未承担，不该承担的法律责任被追究。因此，应当进一步细化相关法律规定，厘清责任承担的界限与方式，并设定便于操作的救济程序，增强法律法规的适用性。

(二) 健全涉疫人员信息披露的行政规制

新冠肺炎疫情阻击战的实践表明，相较于日常行政执法，政府在重大疫情防控中发挥的主导作用更为鲜明，在一定范围内必须行使紧急行政权，才能更好保障公众的身体健康和生命安全。正是为了维护这种公共利益，涉疫人员的隐私权等私权利在一定范围内需要受到限缩和克减。但是，对涉疫人员隐私权的克减绝不能恣意妄为，仍然要遵循法治理念，按照法治方式实施。

1. 强化行政执法人员的法治理念。基于立法的不周延和应急状态的紧迫性，从事涉疫人员信息披露的工作人员往往享有较大自由裁量权。一旦缺乏法治理念，行政执法人员很有可能会突破人道主义的底线，过度披露涉疫人员信息，以至于涉疫人员隐私权遭受过分克减。因此，在应急状态下，更应当强化行政执法人员的法治理念，要求他们既能在实在法和法律精神设定的框架内积极作为，披露涉疫人员的有关信息，以保障社会公众的知情权，促进疫情防控的群防群控；又能真正理解尊重涉疫人员隐私权和人格尊严的意义，尽力杜绝非法限制和侵害涉疫人员个人信息权的行为发生。

2. 提升执法人员的依法办事能力。在重大疫情防控中，是否应当披露涉疫人员的信息？披露哪些涉疫人员的信息？在多大范围内披露涉疫人员信息？要准确处理好上述问题，就需要行政执法人员具有较强的工作能力。一是必须正确理解何谓“公共利益”，这是判断能否对涉疫人员信息进行披露的前提，需要执法人员明确现行法律对“公共利益”特殊保护的立法目的，能准确把握重大疫情的发展态势对涉疫人员信息披露的需要程度。如在新冠肺炎非重点疫区的深圳市，在披露涉疫人员住所时，只需要披露到其所在社区即可；而在重点疫区武汉，则需要进一步披露到楼栋和单元。二是必须正确理解涉疫人员隐私权的范围。尽管在《传染病防治法》《突发事件应对法》等法律中明确了隐私权受法律保护，但个人信息中哪些属于隐私权保护范畴，法律中并没有明确，需要执法人员根据法律精神和重大疫情防控需要合理确定隐私权的范畴。三是必须处理好隐私权和知情权的平衡关系。涉疫人员隐私权和公众知情权一旦发生冲突，就要求执法人员进行利益衡量——是涉疫人员隐私权和公众知情权各自让步，还是涉疫人员隐私权让步于公众知情权？执法人员只有基于良好的法律专业素养，审时度势加以判断，才能保障信息披露的正当性。

3. 健全涉疫信息的安全保障制度。政府为了防控重大疫情的需要，收集了大量涉疫人员的个人信息，形成了庞大的数据库，成为公民个人信息的最主要使用者和发布者。“从个人信息保护的角度来看，不论是公共部门还是私营部门，只要掌握大量的个人信息，均存在滥用或侵犯个人权利的可能。”(17)周汉华：《中华人民共和国个人信息保护法》(专家建议稿)及立法研究报告，北京：法律出版社，2006年，第52页。因此，政府应当健全涉疫信息的安全保障制度，依据涉疫人员个人信息披露对隐私权的损害程度，以《办理侵犯公民个人信息刑事案件解释》第5条第(三)(四)(五)项中的入罪标准为参照，分为高风险隐私信息(包括财产信息、征信信息、通信内容、轨迹信息)、中风险隐私信息(包括健康生理信息、通信记录、住宿信息、交易信息等)、低风险隐私信息(高、中风险隐私信息外的其他公民个人信息)，并从物质和技术上采取不同强度层次的安全保障措施，以避免个人信息被非法泄露和不正当使用。

(三) 强化涉疫人员信息披露的司法规制

司法兼具救济和监督功能，是保障涉疫人员信息披露正当性的最后屏障。根据披露个人信息行为的实施主体性质不同、违法后果差异，我国法律分别为个人信息遭到泄露的受害人安排了民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼等司法救济途径，但由于现有保护公民个人信息的法律法规不完善，专门的《个人信息保护法》尚未出台，致使司法救济的实际功能大打折扣，影响了对披露个人信息的行为进行有效规制。为此，必须有针对性加以完善，以强化涉疫人员信息披露的司法规制。

1． 强化民事诉讼对信息披露行为的规制。公民个人和组织在未获得法律法规授权或有权机关委托的情形下披露涉疫人员信息的，构成私主体侵权，应当依法承担民事侵权责任。我国《民事诉讼法》为涉疫人员的个人信息保护提供了起诉通道，但其民事权益最终能否获得救济，还依赖于《民法总则》《侵权责任法》等实体法的支撑。从现有规定和民事诉讼的实践来看，必须完善有关实体法规定，以保障涉疫人员信息披露的正当性获得更充分的保障。

首先，明确隐私权的内涵。新颁布的《民法典》第四编《人格权》之第六章对隐私权有了明确界定，保障了民事诉讼中法院对隐私权认定结论的确定性。

其次，确立过错推定的归责原则。根据《侵权责任法》第6条的规定，在认定是否构成侵犯隐私权的归责原则方面，除非法律特别规定适用过错推定原则外，应当适用过错原则。然而，重大疫情防控中涉疫人员个人信息遭受损害时，遇上侵权人以应急状态为由推卸责任，就容易导致过错认定困难。可见，为有效防范涉疫人员的个人信息遭到泄露，法律应当对重大疫情等突发事件的特殊情况予以特殊考虑，规定适用过错推定原则进行认定与追责。

最后，设定惩罚性侵权赔偿标准。相比现实生活中隐私权损害，涉疫人员的个人信息被散布于网络空间后，基于重大疫情的敏感性，传播的速度和广度往往呈指数级增长，引起社会公众围观并发表负面评论，甚至引发一些人通过电话、微信等方式实施侮辱谩骂，给涉疫人员的身心健康带来更大损害。因此，应当设定惩罚性的赔偿标准，提高违法披露涉疫人员个人信息行为的经济成本，以降低涉疫人员个人信息遭到非法披露的风险。

2． 强化行政诉讼对信息披露行为的规制。“个人信息是一项受法律保护的利益，它不仅需要得到其他民事主体的尊重，也需要国家公权力机构予以尊重。”(18)王利明：《论个人信息权的法律保护——以个人信息权与隐私权的界分为中心》，《现代法学》2013第4期。对此，我国《政府信息公开条例》第33条做了规定，即“公民、法人或其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议或者提起行政诉讼。”该条规定为公民隐私权遭受侵害做了一个关键性的救济制度安排，也开启了利害关系人对政府披露信息行为的监督程序。然而，无论是从规范法学的研究角度，还是从信息公开诉讼的实践来看，还存在着一些影响法律规范发挥实际效应的因素，需要进一步完善。

首先，明确政府部门侵犯公民隐私权的情形。从《政府信息公开条例》的上述规定来看，涉疫人员认为政府部门披露个人信息侵犯隐私权，可以提起行政诉讼，但如何认定侵犯隐私权，目前因法律对隐私权内涵外延的界定缺失，往往取决于受理法院的自由裁量，由此关系到对政府信息披露行为是否违法的认定，也决定着提起诉讼的涉疫人员能否获得行政赔偿、披露涉疫人员信息的政府能否受到司法审查的有效监督。因此，《个人信息保护法》尚未出台前，《政府信息公开条例》应当规定政府实施信息公开时禁止披露的公民个人信息范围，为法院适用法律提供明确标准，以强化行政诉讼监督的实际效果。

其次，扩大信息公开行政诉讼案件的受案范围。按照《政府信息公开条例》上述规定，只有政府信息公开工作中涉及的具体行政行为才具有可诉性。事实上，在信息公开过程中也牵涉个人信息的收集、保管和传递等，尽管它们不是具体行政行为，依法不能提起行政诉讼，但从实践来看，这些行政事实行为也存在损害涉疫人员隐私权的可能，如在公民个人信息的收集、保管和传递过程中因措施不当致使信息泄露。因此，基于“有权利必有救济”的基本原理，也应当将上述行政事实行为纳入行政诉讼的审查范围，以实现对涉疫人员信息披露正当性的更全面保障。

3.强化刑事诉讼对信息披露行为的规制。刑罚具有谦抑性，不能作为保护涉疫人员个人信息的首选工具，但仍然属于防范涉疫人员个人信息受到非法侵害的必要手段。我国《刑法修正案(九)》在完善《刑法修正案(七)》的基础上，确立了“侵犯公民个人信息罪”，随后最高人民法院、最高人民检察院联合发布了《关于办理侵犯公民个人信息刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称为《侵犯公民个人信息罪解释》)，为打击侵犯公民个人信息的犯罪活动奠定了法律基础。但是，由于民法、行政法等前置性法律中有关内容的缺失，致使在打击侵犯公民个人信息犯罪方面仍然不尽人意，还需要完善相关规定，才能实现刑事诉讼对信息披露行为的有效规制。

首先，进一步明确刑罚的适用前提之一“违反国家有关规定”。侵犯公民个人信息罪的认定，是向他人出售或提供公民个人信息的行为已经构成严重违法，运用行政处罚无法实现“过罚相当”，于是启用刑罚手段。可见，侵犯公民个人信息是否构成一般违法，刑法无需进行具体认定，只需指引所违之法并确定入罪标准。但是，《刑法修正案(九)》笼统规定为“违反国家有关规定”，则存在指向不明的问题，即使后来在《侵犯公民个人信息罪解释》中界定为“违反法律、行政法规、部门规章有关公民个人信息保护的规定”，但由于个人信息保护的各种规定零散分布，仍然给办案法院适用法律带来不确定性，也可能因不同法律法规间存在冲突造成“同案不同判”。因此，为解决这一问题，应尽快出台专门的《个人信息保护法》，对侵犯公民个人信息行为是否构成违法予以明确。

其次，增补重大疫情防控中披露个人信息属于“情节严重”的情形。如前所述，重大疫情暴发阶段披露涉疫人员个人信息的，基于时间的特殊性和信息的敏感度，对涉疫人员造成的损害远高于日常状态下发生的损害。因此，遵循“过罚相当”原则，应当设定低于《侵犯公民个人信息罪解释》的入罪标准来确定属于“情节严重”的情形，以发挥刑法对重大疫情防控中披露个人信息正当性的保障功能。

最后，区分非法获取、出售或者提供公民个人信息进行法定量刑。其中，“非法获取”是指《刑法修正案(九)》中所述的“窃取或者以其他方法非法获取”，“出售”是将“非法获取”或者公职人员通过工作关系“合法获取”的信息以交易方式提供给他人，“提供”与“出售”并列，则说明不是为了盈利交与他人。很显然，上述侵犯公民个人信息的三种方式，按照主观恶性和客观影响标准进行排序，依次应当为：出售﹥提供﹥非法获取。如果对三种情况采用同样的量罚标准，势必对“出售”“提供”导致公民个人信息泄露的行为无法进行有效打击，也有可能促使本来只是出于满足好奇心非法获取涉疫人员信息的人，基于所负责任相同的心理，进而将非法获取的信息予以出售或者提供给他人，由此造成涉疫人员信息遭受更大损害。可见，为了避免上述两种不良情形发生，应当区分非法获取、出售或者提供公民个人信息，以侵犯公民个人信息造成实际损害程度分别进行法定量刑。

四、 结语：努力实现安全保障与隐私保护的平衡

面向重大疫情，探究涉疫人员信息披露的正当与否不能仅从保障公共安全的视角切入，还应当清醒地认识到这一做法暗含的公民隐私保护理念。这是因为，没有对涉疫人员隐私权的充分保护，就不能有效争取到他们积极配合、共同抗疫，同样不能真正维护好公共安全法益。因此，在抗击重大疫情过程中，披露涉疫人员信息必须兼顾公共安全保障与公民隐私保护，秉承“公权力行使不得任意损害私权利”的公共治理理念，才能保障披露涉疫人员信息的举措具有正当性。法治具有规制公权力、保护私权利的内在价值追求，应当成为保障重大疫情下披露涉疫人员信息正当性的有效方式。为此，完善现有个人信息保护的相关法律法规，尽快出台专门的《个人信息保护法》，以明确个人信息的内涵、划定即使为维护公共利益需要不得克减的公民隐私界限、完善保护公民隐私权的救济渠道，应当成为后疫情时代必须认真对待的问题。