使社区运转起来：重塑后疫情时代的基层治理

王 勇

中国抗疫担当与表现堪为世界优等生，适时总结中国疫情应急管理的经验与优势实属必要。党的十九届四中全会阐述了中国国家治理的显著优势之一是“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事”，这在新冠疫情防控中同样展现得淋漓尽致。疫情暴发早期，为阻止其快速传播，中央政府设立了应对疫情工作领导小组，实现疫情防控统一指挥、各地应急资源统一调度、19省(市、区)对口支援湖北省16个地级市(州)；以湖北省和武汉市为疫情防控重点地区，派驻中央指导组靠前指挥；督促各地及时、准确、公开发布疫情，回应境内外关切，加强舆论引导，增强民众防病意识和社会信心。在中央政府集中领导与有力协调下，“办大事”的优越性得以最大限度地转化为“办急事”的管理机制”(1)高小平：《中国应急管理制度创新的方向、路径及其保障》，《广州大学学报》2020年第2期。，最终实现武汉乃至全国疫情逐渐平稳，而在疫情转入常态后，各地应急工作也形成了可学习、可推广的工作经验与机制，一旦发生疫情就迅即实施区域管控，加强发热门诊筛查，扩大核酸检测，从而在不长的时间内可以阻断疫情的发展，乃至扑灭疫情。疫情防控之所以有如此卓越表现，也须肯定一个重要的支撑因素：社区管理(2)所谓社区，意指在一定地域内发生社会活动和社会关系、有特定的生活方式并具有某种程度成员归属感的人群结成的相对独立的社会实体。社区的典型形式在农村为自然村，在城市为居民区(参见王振海等：《社区政治论》，太原：山西人民出版社，2003年，第3-4页)。在此意义上，本文所指社区管理亦为农村社区管理和城市社区管理的统称，而非仅仅指城市社区管理。。依托党建延伸到社会各个角落的社区管理体系，犹如四通八达的“毛细血管”，将中央或上级的防疫决策(好比“药方”)及时“送服”到“每一寸肌肤”(各个社区)，配合政府体系形成“全政府、全社会、全民力量”的疫情防控局面，从而确保了我国国家治理“办大事”的优势得以释放。2020年4月上旬，习近平总书记在给武汉东湖新城社区全体社区工作者的回信中就评价：“在这场前所未有的疫情防控斗争中，城乡广大社区工作者同参与社区防控的各方面人员一道，不惧风险、团结奋战，特别是社区广大党员、干部以身作则、冲锋在前，形成了联防联控、群防群控的强大力量，充分彰显了打赢疫情防控人民战争的伟力。”(3)《习近平回信勉励武汉东湖新城社区全体社区工作者》，《人民日报》2020年4月10日，01版。对于社区管理在新冠疫情防控中发挥的突出作用，以及同时遭遇的一些困境，本文从社区管理兼有的行政性与自治性两重属性出发详作探讨，据此提出后疫情时代为进一步激发社区管理活力从而重塑基层治理的对策主张。

一、 新冠疫情防控中的社区管理：功能及困境

传统计划体制下，行政权力经由单位管理和市政管理两种渠道配置社区治理资源、管理社区事务，社区组织体系对应形成单位制和街居制并存的两种组织结构与功能。1978年以来，市场化改革不断破除单位制，单位职工转身成为社区居民，各种居住事务也随之向社区转移，以往习惯由单位大包大揽的问题，诸如环境卫生、房屋维修、公共设施使用与维护、邻里关系与居住安全、文化与文明建设等，转而就需在社区空间内加以解决，因而就要求强化社区公共品供给能力与秩序维持能力。不仅如此，单位制解体释放出大量“原子化”居民，也必然衍生重获群体归属和组织认同的“再组织化”需求，而“社区共同体”建设则为满足这种需求提供了想象空间(4)梁贤艳、江立华：《自治单元下沉背景下的城市社区“微自治”研究——以J小区从“点断”到“全覆盖”自治的内生探索为例》，《社会》2017年第8期。。基于这两方面原因，街居制成为城市社区主要治理机制，社区管理相应成为城市行政管理的“末梢神经”，负有协助政府部门落实各项政策与团结居民维护社区稳定的义务；与此同时，经由1989年和2018年两次修订的《城市居民委员会组织法》，社区管理又获得一定的自治权利以强化社区秩序自我再生产能力，从而，社区管理笼统体现出行政性与自治性的矛盾结合。农村社区管理也大抵如此：税费改革以来，科层机制不断下行，推动农村社区管理既具有《村民委员会组织法》赋予的自治属性，又由行政体系植入行政属性。城乡社区管理这看似名实分离的两重属性，不免有所龉龃，某些场合有可能造成社区工作者角色冲突，但积极意义上，却可以有效连接起国家治理与社区治理。一方面，自治属性使得社区管理有自治义务为居民发声，整合居民利益诉求实现“下情上达”；另一方面，行政属性又使社区管理负有“上情下达”的行政义务，对于政府意志转化为社会行动起到“临门一脚”的作用。由此，社区虽小，社区管理层级虽低，然其在治理体系中的作用很大，是国家与社会、政府与民众、决策与执行的交汇点。由于这样的地位与特性，社区工作者在新冠疫情防控中，接受上级安排，发动居民自卫，较普遍担负了这几方面重要功能：

首先，开展防疫宣传动员工作，提高社区居民防范意识。各地政府部门防疫政策文本往往体现严谨性和原则性，扎根基层的社区工作者则使用“家常话”进行了话语再加工，使其通俗易懂，居民能够熟练掌握，从而配合政府部门进行了入脑入心的防疫政策动员。网上纷纷流传的一些基层社区疫情防控宣传标语，诸如“我们这没有雷神山，没有火神山，没有钟南山，只有抬上山！”“今天沾一口野味，明天(去)地府相会”“今年上门，明年上坟”“现在请吃的饭都是鸿门宴”“出来聚会的是无耻之辈，一起打麻将的是亡命之徒”等，让非常时期的社区居民既感严肃，又觉活泼；一些村支书“硬核”喊话也被网民疯传，有的耐心讲理、好言相劝，有的妙语连珠、诙谐有趣；更多的则是简单粗糙、不留情面，展现雷霆万钧的恢宏气势，直击村民心灵(5)崔玮：《重大疫情下村支书“硬核”喊话的逻辑——一个法社会学的考察》，《中国农村观察》2020年第3期。。凡此硬核标语以及支书喊话，既宣示了防疫工作的纪律性，又契合了基层话语规则，让民众容易理解和接受，正由于此，“居家不出、隔离病毒”“戴口罩、勤洗手”等政策倡导渐渐家喻户晓，为政府部门防疫部署的实施营造了有利的社会氛围与群众基础。

其次，落实上级排查隔离任务，帮助做好病员分流工作。例如武汉市，2020年2月13日，新任市委书记履职第四天，全市再启为期三天的集中拉网式大排查。“一大早，全市各区所有社区都行动起来，以科学方法、严格标准、及时收治、有力组织开展‘拉网式排查’，‘不漏一户，不漏一人’。”(6)应后威：《直击社区拉网式大排查 白天上门晚上数灯 线上线下“查漏补缺”》，《长江日报》2020年2月18日，01版。Q区介绍其辖下“117个社区(村)以网格为单位，将普遍性居民自查和电话询查、特殊群体上门筛查、‘四类人员’重点盯查、瞒报漏报社会监督查、‘失联失访’民警跟踪查结合起来。坚持应报尽报不留死角，对排查信息做到全收集、全掌握，不放过任何一个疑似信息和人员，形成最全清单”(7)傅雪婴、彭冲：《五个百分之百做到了吗？拉网大排查3天 各区交答卷》，《长江日报》2020年2月20日，03版。。浙江省较早就发动下辖各地社区排查疫区来浙人员，形成“市—区—镇(街)—村(社区)”一体贯通的疫情监测防控格局，如温州市L区W街道A社区工作者为了落实好排查工作，一天至少接、打五六十个甚至上百个电话，确保排查到位，不漏一人；在辖区某大厦出现确诊病例后，迅速封楼，第一时间联系小区物业对楼道进行消杀、发布通告，同时与楼道住户取得联系，做通思想工作，并建立一户一档记录居民健康情况(8)陈晨、陈怡冶：《防疫第一线上的基层力量——社区工作者的24小时》，http://zj.people.com.cn/n2/2020/0213/c370990-33790973.html，2020年4月19日。。

再次，履行社区自我防护职能，管控病毒辖区传播风险。武汉市H社区的经验十分典型。该社区在2020年初武汉疫情十分严重的阶段，在自我防控方面，一是只保留一个出入口，严格禁止外来人员和车辆随意进入社区，对来往人员登记姓名房号和出入目的地，每天对社区住户进行体温测量；二是物业集中给业主圈存煤气卡，并把米面油和菜每日送到社区住户家门口，以及给社区住户发放口罩和消毒水等；三是每天必做两遍以上消杀工作，大到社区路面、楼栋间、电梯，小到门把手、电梯按键都是消杀的重点对象。正是由于社区工作者这些辛苦、细致的努力，偕同业主的理解和配合，H社区在彼时疫情笼罩下的武汉市奇迹般地保住了自己的一片净土，据报道，截至2020年2月9号，1 766位住户仅有一例感染，被网友赞为“武汉洪山最牛小区”(9)邓雅菲、陈紫嘉：《“武汉洪山区最牛小区”，怎么做到的？》， https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_6014381，2020年4月30日。。在一些防控形势严峻、条件相对简陋的乡村社区，“各地村委会、居委会等基层自治组织‘各显神通’，在紧张的防疫工作中做出了自己的贡献，也给公众带来了一丝轻松。这些办法虽然‘老土，甚至有些好笑，但却牢牢抓住了‘切断传染源’这个防疫工作的关键节点。”(10)任冠青：《喇叭横幅“硬核”劝返，基层组织也是重要防疫力量》，http://n.eastday.com/pnews/1580200035013177，2020年5月20日。

根据疫情实际情况，各地社区防控重点、手段、程度不一，但以上工作均有开展；疫情转入常态后，也继续或多或少、或轻或重地作出以上一些防控措施，这其中，尤其在疫情暴发初期，党员社区工作者往往义无反顾发挥了带头作用。疫情防控过程中，各地社区注意到充分利用新技术的便利。最便捷、有效的手段是对于过往行人查验健康码、行程卡；“无人机”被一些社区用于日常巡查与“喊话”；江西省南昌市N街道各社区卡口均安装高清摄像头，通过“一屏全控”系统，监控室可直接察看是否有人员聚集，同时借助城警联勤综治云平台，实现疫情风险的快速协同处理；社区进出登记采用扫描二维码、微信小程序等方式，避免了近距离接触所致交叉感染风险(11)易外庚、方芳、程秀敏：《重大疫情防控中社区治理有效性观察与思考》，《江西社会科学》2020年第3期。。各地社区医疗机构也发挥了重要作用，由其进行社区初筛，确诊再转诊，进而缓解了大医院压力，提升了收治效率。尤其在武汉，“社区—方舱—重症医院”分级诊疗体系形成后，明显扭转了疫情防控局势。

“社区组织如何与地方政府合作以共同应对COVID-19是疫情防控策略在地方一级是否有效的关键因素……社区组织在应对COVID-19各个阶段都起着重要作用：疫情防控全面化、抗疫情保运行平衡化、疫情防控常态化。”(12)Cheng Y，Yu J,Shen Y，Huang B,2020,“Coproducing Responses to COVID-19 with Community-Based Organizations: Lessons from Zhejiang Province, China”，Public Administration Review， doi:10.1111/puar.13244。尽管如此，社区管理身处公共资源“食物链”底端、公共事务“任务链”终端，行政性与自治性关系不明、协调不顺，也导致疫情防控中社区管理的诸多困境暴露无遗。

其一，防控工作风险大，但缺乏有效的防护设备。入户排查、安排隔离、小区防护等工作均压给社区工作者逐一落实，一度汹涌险恶的疫情面前，社区被视为第一道“防波堤”，是阻隔病毒肆虐的“高地”和“据点”，然而，坚守“据点”的社区人员有效防护设备较长时间内却十分缺乏。2020年2月1日，武昌放鹰社区书记网上一封求救信叙述：“我这几天每天都在没防护措施的情况下和确诊病人一起，昨晚还扶一个高度疑似老人下楼去医院……社区工作者已经被推到风口浪尖，我们几个同事因为接触病人都在社区睡觉不敢回家；生怕成为带菌者传给家人，请一定保证社区工作者的人身安全。”(13)中国新闻周刊：《武汉基层社区：如何解决疫情防控第一线的困局？》，https://kuaibao.qq.com/s/20200203A0CFVK00，2020年5月29日。这一情况并非个案，虽然后来随着各地支援和医护设备生产能力的持续扩大，武汉总体情形好转，但在不少次重点疫区、广大农村社区一段时间内防护设备仍属奇缺，社区既缺少供应渠道，也缺乏财力购买，工作人员近乎“赤膊上阵”开展防疫工作。考虑到自身安全，以及防范交互感染，一些社区工作者不得不采取打电话形式摸排登记建档，调查有无发热重点人员，但由于居民对于被隔离和收院医治不免存在担忧和逃避心理，电话调查有时就难以获得居民真实、完整的反馈信息，从而为疫情的继续蔓延又留下口子。

其二，防控工作头绪多，但缺乏充足的工作人员。比如根据2016年印发的《武昌区社区工作者管理办法(试行)》(武昌政办〔2016〕46号)规定，“原则上按照社区每240户配备1名的标准，配备社区工作者”，仅以1户3人推算，意味着武昌区1名社区工作者要负责720名居民；武汉市各区乃至其他城市情况也大抵与此相当，由于城市中另有大量暂住、流动人口寄居于各个社区，有的社区一个“网格员”负责的居民可以达到1 000人。新冠疫情防控期间，任何居民发烧，都要第一时间联系社区工作者，必要时后者需陪同前往定点医疗机构；密切接触人员，社区工作者要安排隔离并安排食宿事宜；被隔离楼栋或小区居民买菜、送菜需要社区工作者代劳，每日挨户调查登记、检测体温、卡口蹲点均需社区工作者顶上……。社区工作者连轴转、满负荷，却并不具备专业防疫知识，也大多未受过专业培训，完成“四集中”(集中患者、集中专家、集中资源、集中救治)和“应收尽收、应治尽治”任务就难免出现一些偏差。不仅如此，疫情时期某些职能部门的形式主义作风也开始大行其道，要求社区工作者填写各式各样的疫情数据报表，一些内容甚至要反复填写。社区工作者一人当数人用，仍然不够用。随着疫情防控转入常态，原先与社区工作者共同蹲守卡口的志愿者纷纷复工、复商、复学，以致一些卡口一段时期内仍需设置但却出现无人值守的情况，社区防疫人手不足的问题继续待解。

其三，防控工作难度高，但缺乏必要的权力支持。社区管理的优势在于融合自治、行政二元性质，问题却也往往在于此，一方面，社区虽逐渐纳入行政化管理，却非真正意义上的行政层级，社区工作者并不具有执法主体资格，仅由上级行政机关委托代行某些特定的行政权力。而在疫情防控和处理过程中，难题由此产生。社区工作者的“硬核”管理并不可能被所有人理解，遭遇居民抵制甚至被打骂的现象屡见于报道；另一方面，社区虽具有法理上的自治地位，但自治性权力毕竟属于软性权力，并且现实中又经常遭受社区行政性羁绊。武汉市J区下辖B社区的案例就耐人寻味。据微信公号“中央政法委长安剑”数据显示，截至2020年2月8日24时，B社区确诊病例87例，疑似患者数113人。B社区疫情如此严重，舆论普遍认为与其在1月18日执意举办计有4万多居民参加的一年一度的“万家宴”活动有着密切关系。然而事后追溯，这一活动是否如期举行或许并非B社区居民意愿所能左右，由于其已经构成地方文化品牌，尽管有社区工作者曾提示应予取消，活动却仍然如期举行(14)《“封城”二十日里的武汉百步亭：一线社区工作者口述》，https://www.thepaper.cn/newDetail_forward_5922202,2020年8月20日。。社区自治性为行政性所掣肘同样影响到社区对于疫情的应急响应，媒体询问武汉某社区工作者“从2019年12月出现疫情到‘封城’之前提醒过居民吗？”该社区工作者回答：“我们基本都是接街道通知，按街道通知办，谁也不会提前做，都怕做错啊！”(15)陈红霞：《疫情中的武汉社区工作者：怕感染、怕居民骂、怕问责、怕填表，但我们不想做逃兵》，http://www.myzaker.com/article/5e3ea5718e9f096dd66a5055/，2020年6月3日。

二、 两重面相下的社区管理：疫情防控功能与困境溯因

中国封建时代国家治理大多时期延续“皇权不下乡”的传统，国家权力轻易不踏入社会，转而奉行黄宗智所谓“集权的简约治理”，亦即地方行政采取非正式的行政方法，依赖由社区自身提名的准官员进行县以下的治理，这些准官员任职不拿薪酬，工作中也极少产生正式文书，此种治理有利于降低统治成本与缓冲社会矛盾(16)黄宗智：《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，《开放时代》2008年第2期。。晚清以来，为加强社会整合以推进国家政权建设，国家权力开始一反常态深入社会，正式行政试图替代非正式行政。直至新中国成立后，随着“单位制”与人民公社体制确立，这一目标似乎已实现，却又转向全能政府模式，相应形成行政性的城市社区体制以及农村生产队体制，二者成为计划体制和城乡二元化体制的重要基础。

改革开放后，人民公社制、单位制相继解体，经济建设成为政府中心工作，各级官员渐至形成鲜明、强烈的发展主义理念，国家并不轻易从社会、社区回撤，这也是国家政权建设进行结构集中的内在要求，因此就造成“行政权力几乎扩大到基层所有公共领域”(17)周庆智：《在政府与社会之间：基层治理诸问题研究》，北京：中国社会科学出版社，2015年，第13页。。与此同时，经济体制改革倒逼政治体制改革，政社分开进入改革议程，村(居)民自治相继获得法律支持，从而城乡社区管理模式趋近，走向既异于传统乡村治理、也不同于改革前的行政性社区或生产队，而是如上文所析的兼有自治性与行政性的社区“选择性行政化”模式，农村地区表现为“附属行政化”村民自治，有学者直白地形容为“村民自治变成了农民民主选举一个班子为政府工作，而费用由村民买单”(18)彭大鹏：《警惕村民自治“行政化”》，《南方日报》2009年12月6日，A07版。；城市地区则表现为“社区服务”模式，主要特征是，城市社区通过激发“居民间的互助精神，以灵活多样的社会化服务形式，为社会居民特别是有困难的人提供各类社会福利与社会服务”，“社区服务是民政部门承担社会保障任务的一项重要工作”(19)刘杰：《从行政主导到福利治理：社区服务的范式演变及其未来走向》，《新视野》2016年第5期。。

自20世纪90年代以来，社区管理的选择性行政化模式因其有助于平衡各方利益，故并没有、也不可能有根本改变。首先，对于政府而言，选择性行政化模式某些方面可以复现传统社会“官民共治”的好处。由于社区并非正式的官僚制机构，社区工作者也非完全正式的公务人员，因此，由社区管理承受一定的行政义务，并且强化社区自我服务与整合，可以降低正式行政的运行成本，又能缓冲权力与权利的矛盾和冲突。其次，对于个体而言，利于维护业主权益。单位制解体后，具备自治性一面的社区不仅可以充当居民向政府部门表达利益诉求的组织通道，而且有利于维护业主权益。这是因为市场化条件下社区业主商品房物权体现“对世性”，除物权人以外的任何人都对权利负有不可侵害和妨害的义务，因此传统的行政性社区模式已完全不能适应业主物权维护的需要，转而应在行政力量支持下，在业主、开发商、物业三方矛盾纠葛中，通过业主自治维护房屋物权。再次，对于执政党而言，能够促进社会治理。党的十八大以来，社会治理上升为执政主题，推动社区治理回应社区居民需求、加强社区服务是其重要政策内容，要求政府职能部门强化社区管理在政府与社区之间的联系和中介作用，更好地回应社情民意；同时，基于执政安全考虑，维护社会稳定也是政府主导下的社会治理极为看重的方面，因而基层政府不断强化网格化管理，社区管理融合自治性与行政性，顺应了社会治理这些方面的要求。

但近年来社区管理选择性行政化模式也出现一些重要变化，主要是行政化色彩更加浓厚，造成社区职能法定化、社区成员公职化、工作方式机关化、运行机制官僚化、权力行使集中化等前所未有的情况(20)陈鹏：《社区去行政化：主要模式及其运作逻辑——基于全国的经验观察与分析》，《学习与实践》2018年第2期。。以温州市H区G社区为例，截至2020年7月，常住人口1 458户/7 280人，2015年社区党支部成立、居民委员会产生，开始履行社区管理职责。目前“两委”成员以及社工共8人，其录用均由上级调派或规范管理，8人中为小区居民的仅有2人。人头开支与事业经费依赖上级财政补贴，并接受上级审计，工作任务也多为街道交付，接受街道党工委考核。G社区的这一情况并非个例，各地均很普遍，究其原因，第一，归根结底，行政性而非自治性才是中国城乡社区管理的基本底色。中国社区建设系由官方发起，也离不开国家力量的外部驱动，不仅社区的自主性发展得益于国家治理模式的转型，社区建设的进展也有赖于国家力量的充分支持。唯其如此，社区建设政策设计也必然深刻体现治理转型与社区整合的“国家意图”(21)吴晓林：《治理转型和社区自治应有机衔接》，《人民日报》2011年11月16日，17版。。恰从国家对于基层治理的目标定位来看，近年来已从单一的经济增长向党建、安全、环保、文明创建、社区建设等多元治理目标转变，为落实这些目标，纵向府际关系中的行政压力和控制空前加强，并且直抵基层社区(22)彭勃、赵吉：《折叠型治理及其展开：基层形式主义的生成逻辑》，《探索与争鸣》2019年第11期。。第二，社区自治存在功能缺陷，需要行政力量提供保障。一方面，社区居民所需的社会交往的亲密情感满足和社会资本支持，并不主要从社区获得，而是通过超社区的亲缘、业缘和趣缘群体实现，如此使得社区难于“共同体化”，完全抛开行政力量的外部干预，社区自治就难以深入开展(23)王德福：《社区治理现代化：功能定位、动力机制与实现路径》，《学习与实践》2019年第7期。；另一方面，社区管理从居民自治的法理属性出发，当然也会采取一些自治性的公益动作，例如利用居民闲暇时间组织文体福利活动、知识讲座等，但由于自身收入途径有限，转而必然对于来自基层政府的财力和人力支持产生极大的依赖。第三，社区管理法律规范体系尚不健全，需要行政力量介入。相较于社区治理的复杂实践，相关法律体系建设却十分滞后，导致社区管理的运行缺乏明确法律依据或保障。譬如以《物业管理条例》为例，大部分条款不够细化，易造成物业公司违规成本较低、社区居民维权困难、物业公司对违规业主惩戒困难等问题；与此同时，社区居民存在较强的流动性以及就职单位的多样性，因此较难通过资格剥夺、待遇升降、舆论机制节制居民行为，这些因素也造成社区管理往往引入行政力量发挥调处与监督作用。

社区管理行政性趋强，从而赋予其诸多行政义务，包括履行上述各项防疫功能：进行防控宣传、蹲守卡口值勤、排查居民情况、做好隔离工作等，同时也为此提供了行政权力或背景支持。社区工作者值守的卡口，可以视为疫情防控过程中行政权力的基础设施。通过卡口这一物理装置，镇街干部、社区工作者、卫生人员、警察等不同类别和层级的治理力量得以重新组装，使得卡口成为扼守一方的权力“据点”，因此，卡口越多，也就意味着管控力度越高，利于短期的应急性防疫(24)吕德文：《农村疫情防控及其社会机制——以“隔离”为中心的讨论》，《开放时代》2020年第3期。。由于社区管理不断迈入行政体系，疫情防控中基层政府对于社区工作者的激励与监督也往往采取行政方式，例如截至2020年2月13日，温州各级政府疫情火线共提拔100人、嘉奖119人、表扬414人；对战“疫”中不担当、不作为的党员干部，共处理88起、151人，这些涉及奖惩的人员，很多为社区工作者(25)尤建明等：《温州“疫”线提拔100人，免职10人，传达了这样的强烈信号！》，http://wz.zjol.com.cn/jrwz/202002/t20200215_11672322.shtml，2020年6月15日。；温州市H区还将一批在防疫中表现突出的社区工作者由临聘性质转为正式合同工，助其进一步踏入行政体制。疫情之下各地强化社区管理行政性防控的另一重要举措是，党政干部下沉社区，与社区工作者携手防疫。比如武汉市共发动党政机关、企事业单位4.45万多名党员干部职工充实社区，与街道干部一起全天候全参与排查，确保每个确诊重症病人、疑似重症病人及轻症病人、疑似病人全部都能得到安置(26)成熔兴：《武汉4.45万党员干部下沉防控一线》，《湖北日报》2020年2月28日，04版。。

社区管理对于各项防疫功能的担当，当然不全由自身被逐渐植入的强行政性所驱使，也源于与居民的自治性联系，进而社区管理在三个组织层级上，发动和服务居民，担负了防疫的自治性义务。一是居民委员会层面。例如，天津市D区F社区居委会人员全员上岗，加强防疫宣传，排查来津、返津人员，为社区进出人员测量体温、指挥社区消杀等(27)天津妇联：《防疫战场 巾帼文明岗——社区居委会在行动！》，http://www.tjbh.gov.cn/jz/contents/4650/421832.html，2020年6月21日。。二是业主委员会层面。例如，岳阳市Y区L小区业委会为楼道消毒，在小区门口设置防疫志愿服务岗，建立值班制度，对进入小区的车辆及人员严格把控，坚持每天量体温并逐一进行登记，同时发放防疫宣传单及防护物资(28)陈江玲：《小区成立业委会 自治防疫作用大》，http://www.yueyang.gov.cn/yylq/21487/21488/21744/content_1656040.html，2020年6月28日。。三是社区社会组织层面。例如，泰兴市农村社区“红白理事会”“乡贤参事会”“互帮互助会”“联防联治会”“禁毒禁赌会”“道德评议会”分头组织农村居民支持防疫、投入防疫，实现疫情群防群控(29)徐倩：《姚王镇“六会”自治组织：筑牢疫情防控的“铜墙铁壁”》，http://jsnews.jschina.com.cn/tz/a/202002/t20200224_2486720.shtml，2020年7月1日。。

但社区管理疫情防控工作毕竟面临诸多限制或困境，而这仍可以经由对于社区管理行政性与自治性的现实考量获得解释：

一方面，社区管理仍属选择性或有限的行政化。尽管近年来社区管理行政性骤然加深，但宪法法律上，社区并非真正意义上的行政层级。即便随着各级政府“放管服”工作的推进，一些行政管理职能不断向社区转移，社区所能代为行使的行政性权力仍属有限，仅承担社区服务与居民办事功能，并无“统筹协调资源”或“独自处置问题”的权力。进言之，下达社区的权责利、人财事并不对称，职事大量下放，职权、人事与财权下放却并未同步，进而造成社区工作负担与责任超载。以合肥市某社区为例，粗略统计共有62块工作站(中心、室)牌子挂在该社居委大门和办公室门外，但社区只有17名工作人员，10间办公室，平均每个人头上顶着近4块牌子(30)李浩：《给牌匾“瘦身” 让基层减负增效》，《安徽日报》2019年5月7日，09版。，每一块牌子意味着对应上级一个部门与事项，由此造成社区工作者整日忙于填表撰写材料、盖章出具证明、应对评比考核，经常感慨：“考核检查多，材料会议多，指派任务多；支配时间少，走街串户少，为民服务少。”这一情况在疫情防控中同样体现得极为明显，社区工作者被寄予重要防疫责任，相应的人员、物资、待遇、权力条件等却难以保证，造成“一些社区的应急制度仅仅是为了应付上级检查而草草设置，或从其他社区成型的方案中拼凑而成，社区应急制度难以细化、落实”；“在问责和执行力的双重压力下，一些社区的应急制度出现执行不到位，导致应急决策难以有效贯彻执行，有的地方出现我行我素或各自为政的现象，无视国家的统一部署和调控”(31)颜德如：《构建韧性的社区应急治理体制》，《行政论坛》2020年第3期。。

社会管理有限行政化使得社区工作者与行政人员在编制身份和待遇水平上相关甚远，其所从事的居民工作却又极其琐碎，现实意义上缺乏成就感、地位感和尊严感，因而优秀人才往往不愿投身社区管理，从而影响了社区整体服务水平的提高。不仅乡村社区如此，城市社区亦然，从业人员以中老年人、低学历者、离退休兼职人员、待业青年居多。从这方面也可以理解防疫工作中一些社区工作者为何工作不精细、不专业，虎头蛇尾、敷衍了事。“社区干部、社区工作者在公共卫生事件面前缺少必要的预防意识、防控技能和科学机动的防控策略，往往采用最简单粗暴的应急管理方式执行上级部门的命令，被动等待政府部门的进一步指示和决策，宁愿过分保守也不愿应势而动。”(32)曹海军、梁赛：《社区公共卫生应急管理的“精控”之道——现实困境、逻辑理路和治理策略》，《理论探讨》2020年第3期。社区工作者对于法律的认知和守法意识有限，但其行为却具有权力意味，体现特殊时期的命令刚性，所以一些防控措施甚或逾越法律和政策边界，构成侵权。

另一方面，社会管理又只体现较弱的自治性。正由于社区管理一步步行政化，自我管理、自我服务、自我教育的宗旨得不到充分体现，自治性呈现较弱状态。不少文献分析新冠疫情防控看法一致，认为政府对社会力量，特别是社区力量，如社区组织、物业管理组织、业委会和志愿者组织等的培育、引导、锻炼、扶持不够，以至于疫情防控很长时间内基本依赖政府部门和医疗卫生单位(33)卿菁：《特大城市疫情防控机制：经验、困境与重塑——以武汉市新冠肺炎疫情防控为例》，《湖北大学学报》2020年第3期。；社区疫情防控彰显层层落实、包保责任的行政单轨治理模式(34)马良灿：《重大疫情下的乡村治理困境与路径优化》，《社会科学辑刊》2020年第1期。，“以结果为导向、以责任追究为保障的推进模式，固化了基层干部对行政资源的过度依赖，挤压社会力量、志愿者参与疫情治理的空间，不利于疫情防控的协同治理推进”(35)董幼鸿：《精细化治理与特大城市社区疫情防控机制建设——以上海基层社区疫情防控为例》，《社会科学辑刊》2020年第3期。。总体来看，新冠疫情防控工作中，社区居民和志愿力量参与防控的主动性和积极性并没有被完全调动起来，较普遍显现被动、消极，在防控过程中所处地位仍有待提高。自治性暗淡、行政性过强，也往往造成社区防疫管理缺乏来自居民的充分理解。虽然一些地方，由于社区工作者不顾自身安危，辛苦投入防疫，这一情况应有助于密切与居民的信任关系，但不少居民心目中往往还是认为，社区工作者是代表政府的，其所执行的也是政府部门的单方面命令，与居民利益和主张并无紧密联系，由此进一步削弱了其对于防疫工作的主动性参与，不利于社区人员防疫工作的深入开展和获得支持，居民与社区工作者在防疫的一些具体安排上互存芥蒂，乃至频现冲突。

三、 重塑基层治理：使社区运转起来

新冠疫情防控让社区管理的功能和困境一起呈现，实际上，类似情况常态时期也同样存在。以此来思考，后疫情时代社区管理的出路何在？本文以为，这仍需从处理好社区管理行政性与自治性两重属性的关系出发，重塑基层治理，理顺社区管理权责关系，提升社区管理能力。

对此，已有文献大体呈现两种观点倾向：其一是社区自治本体论。强调社区是社会的单元和细胞，社区自治是促进基层管理体制创新和完善社会主义基层民主的必经之路(36)卢学晖：《城市社区精英主导自治模式：历史逻辑与作用机制》，《中国行政管理》2015年第8期。，其补充了代议制民主的缺口，奠定了民主发展的基础(37)娄成武、谷民崇：《城市社区自治：我国政治民主化发展的必然路径》，《理论探讨》2014年第3期。。但在现行“强国家、弱社会”治理格局下，社区承担了大量的行政职能，严重影响了本身自治功能的实现。鉴于此，推动社区“去行政化”、回归自治应是社区管理改革的根本方向所在，加强社区自治不但有利于增强社区居民民主意识，拓展监督社区公共权力的能力和途径，也有利于促进政府治理现代化，构造国家基础性权力(38)向德平：《社区组织行政化：表现、原因及对策分析》，《学海》2006年第3期。。其二是社区自治-行政调和论。持这一观点的学者注意到，社区自治本体论当前并不具备充分的兑现条件。一方面，社区行政化现象与趋势几乎不可逆转，究其原因，《居民委员会组织法》法律规定模糊，该法既明确了社区居民委员会的自治地位，却又规定“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助”，可以“设立、撤销、调整”居民委员会及其规模；居民委员会则应“协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作”。现实中这些规定为基层政府将其工作任务下派居委会、加强对于居委会的干预提供了法律空间。另一方面，如前已析，现阶段居民自治又难以离开行政权力背景支持。鼓吹社区自治的学者经常困惑的是，现实中各地社区居民自我管理、自我服务的意识和能力普遍较弱，鲜少实质性的社区参与，大多居民仍习惯于由居委会或基层政府经由行政途径解决社区公共问题，包括新冠疫情防控。原因在于：一是传统单位制管理变相存活于社区管理之中，居民一时间仍较不习惯相互商量、协力解决问题，而是希望凡事由居委会或基层政府出面解决；二是社区管理也有赖于行政力量支持形成依附性自治，解决自身经常面临的资金不足、民意分散、权威不牢、治理不力等难题。也有学者论及居民社会资本对于社区自治运行的先决意义，但社会资本的发育并不可能一蹴而就。在此情形下，为避免社区自治陷入崩溃，或者形成一种劣质自治，政府为社区管理提供“后台支持”与运行规范，不仅必然，也属必要。当然，行政力量介入过度也非政府的理性选择，不利于降低行政成本，也不利于社区和居民的自主成长。是故，不少学者更赞同，应在社区管理的自治性与行政性之间设法取得平衡，不应执念于其中一者。

由此思考近十余年一些地方出现的社区管理体制改革尝试，例如深圳盐田首倡“议行分设、居站分离”，南京市一些区街将社区工作站建在街道一级，街道回收社区居委会行政职能，或者引入社工组织外包社区公共服务，这些做法体现创新勇气和智慧，表达了改革者剥离居委会行政属性，促其向自治组织回归的良苦用心，但结果却造成居委会无所事事、无所作为，针对居民意见较多的物业管理、违章建筑和社区治安等问题，居委会无力协调其他社区组织或政府职能部门解决，进而就使其难获居民信任，陷入合法性危机(39)张雪霖、王德福：《社区居委会去行政化改革的悖论及其原因探析》，《北京行政学院学报》2016年第1期。。这些社区去行政化改革举措也招致另一些负面效应：“居站分离”模式下，街道将社区工作站实际上转变为下属机构，增加了行政层级和成本；街道工作站模式下，工作站成为“缩小的街道”，大量居民事务上收处理，使其不堪重负，居民街道、居委会两头跑，徒增了办事成本。社区服务外包模式下，居民办事既要找居委会，又要找社会组织，同样会增加成本(40)陈鹏：《社区去行政化：主要模式及其运作逻辑——基于全国的经验观察与分析》，《学习与实践》2018年第2期。。

根本而论，这些改革措施，试图割裂社区自治性与行政性二者辩证关系，往往使得改革“叫好不叫座”，缺乏应有的现实条件与创新收益。本文则主张坚持实事求是的原则，纵横两方面重塑基层治理，不是一味让行政性从基层回撤，而是下移配合社区自治，回应居民公共服务需求，也不是仅从制度层面抽象理解和引入社区自治，而是设法提升其自治与管理运营能力。据此，实现社区管理中行政因素与自治因素相互支持、相互弥补，产出让居民有获得感的社区管理。

一方面，纵向上，进一步下沉行政资源，构造互益型政社关系。社区行政化总体表现为两个基本维度：一是行政资源下达社区；二是公共事务下达社区。目前社区行政化多着力于后者，体现于前者不足，常态时期影响社区管理能力的发挥，疫情时期影响社区应急能力的释放。为此，后疫情时代应设法减少街镇一级对于行政能量的截留，推动行政资源进一步下沉社区。城市地区可以考虑撤销街道建制与办事机构，所承载的经济职能、行政管理与执法事项上收，居民服务职能以及工作人员进入社区服务中心，社区服务中心获得正式的体制身份。已有不少文献对于撤销街道达成共识，认为街道仅为派出机构，而且缺乏法律依据，不具有法定行政权力，因而开展工作需要多方协调，较难取得部门支持；为完成浩繁行政任务，又经常充当“二传手”，交给社区落实。一旦取消街道，不仅畅通了县级政府与社区的直接联系，减少了中间运行成本，行政力量和资源直接下沉社区，也更加有利于社区开展应急管理和社区服务。实践中，南京、贵阳、铜陵等地也早有撤销街道的尝试，形成“市—区—社区”三级管理模式，理顺了基层行政关系，提升了社区服务能力。有学者不免担心街道撤销后县级政府对于社区的管理超出管理幅度，职能部门则会忧虑原先由街道承担的经济指标无法落实，对此，一方面要继续推动县级政府扭转单纯发展观，强化公共服务职能，由此，基层治理也应侧重为社区管理提供政策支持、服务支持与经费支持，不宜对于社区管理“统得过多，管得过死”；另一方面，为便利县级政府管理，可将社区规模在现有基础上适度扩大。至于农村地区，是否也可以取消乡镇政府？理论界也不乏赞同意见，比如徐勇就曾主张将乡镇政府改为派出机构，当然其立足点并非是为了将行政资源下沉社区，而是基于乡镇缺乏独立财政、行政行为体现直接性、受传统乡村治理启发等原因(41)徐勇：《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》，《江苏社会科学》2002年第2期。。回到本文研究背景和主题下，乡镇政府同样可以考虑撤销，因其与街道的行政特性以及对于社区管理造成的掣肘大致相似。但由于一些农业地区地理范围较大、管理对象分散，此种做法不宜“一刀切”，不过乡镇权力、人员、资源向社区仍须应放则放。撤销街镇层级，公共事务和行政资源沉入社区，社区服务中心接续原属街镇的社会服务职能，居(村)委会则专心于居民自治事务的处理。仅仅这样做或许并不能真正调和社区行政性与自治性的矛盾，甚至这一矛盾会传导于社区服务中心和居(村)委会之间，还需创新行政因素介入社区的方式。其一，强化基层公共管理者法律意识和行为习惯。居(村)委会依照现行《城市居民委员会法》《村民委员会组织法》相关规定管理社区公共事务，行使自治权利。政府部门以及社区服务中心应予以尊重，并按法律规定给予资金、场所等方面的支持。其二，政府部门确需居委会协助完成的公共事务，可以引入互益性管理。民政部、中央组织部曾于2015年印发《关于进一步开展社区减负工作的通知》，要求制定社区工作事项清单，实行社区工作准入制度，以此求解社区承担行政事务过多、过重的问题，但实践中基层政府往往绕开清单，通过领导批示、打招呼等迂回方式，继续将清单外行政事务派发社区。对此，应转变思路，构造行政-自治互益型政社关系：常态时期，以社区工作清单为基础，参照政府向社会组织购买服务的做法，与居(村)委员会订立行政协议，后者有义务协助政府部门落实清单事项，作为对等权利，政府部门赋予居(村)委员会代理人资格与权威，并根据其落实清单的考核结果拨付相应的工作经费与业绩奖励；非常态时期，例如疫情防控时期，居(村)委员会必须服从政府部门的防疫指挥，但政府部门有义务为其提供必备的工作条件，综合评价其工作成效拨付事业经费、调整相关人员待遇等。为增强社区工作者动员居民的能力，另可从外部输入“自治基金”，增进社区的分配性利益，调动居民参与的积极性，进而实现“以资源撬动自治”。比如南京市就曾为每个社区输入20万“为民服务专项资金”，指定用于社区公共品供给，由居民自主决定使用方案，一定程度上增进了居民参与社区事务的热情与能力。其三，鼓励通过规范、正式的程序，实现居委会人员与社区服务中心人员交叉任职，强化居委会与社区服务中心分工合作的干部基础。

另一方面，横向上，多维度激活社区资源，增进自为型自治能力。各地旨在理顺社区行政性与自治性关系的改革创新行为，重视基层治理体制与职能的调整，通过转换介入社区的行政力量的力度和方式，为社区自治让渡一定的自主运行空间，但改善基层社区治理能力的相关努力则较为不够。不利影响是：一方面，纵向基层治理体制改革最需要也恰恰很难做到的是基层政府“自我革命”，回撤权力，克制利益，担负责任，因此这些改革举措要么难有大的突破，甚至“换汤不换药”，要么执行过程中充满妥协，甚或“面目全非”；另一方面，对于社区而言，因此这些改革归根结底属于外驱式改革，内驱力难以唤醒，不仅缺失社区工作者和居民的理解与支持，由于不同程度上打破了社区管理对于行政力量的体制依赖，也会一时间造成社区工作者的不安与无助。因此，配合纵向基层治理体制变革，横向上还须设法激活社区自我管理的机制与动力。

第一，民主赋能社区，拓展社区自治进路与成效。社区自治与民主管理当前已有充分的法律依据，关键是如何在操作层面用足这些法律依据，进而实现以民主赋能社区，激活社区管理。对此，一是要推进社区直选，以及实行社区后备干部培养制度，从而选出真正符合民意、有办事能力的社区干部。鼓励候选人与居民接触、发表竞选演说，严厉打击“贿选”行为，积极、规范实施居委会成员直选；在社区党委领导下，挑选年轻有为、人品正直的青年居民，任职社区一般管理人员，培养入党并逐步委以重要工作，锻炼业务能力，筑牢群众意识和工作基础，社区改选时，推荐其竞选居(村)委会主任等重要职务，并注意到多渠道提升其政治和经济待遇。二是要发展社区协商民主，实现各方角色互换与利益妥协，改进社区决策品质。社区党组织搭建平台，纳入居委会、业委会、物业“三驾马车”人员代表，社区蹲点干部与网格管理人员、社区贤达和社会组织人员，成立社区居民议事会，明确议事范围和规则，就社区管理重大事项展开协商，进行平等、充分的观点交换，进而发现彼此利益的“最大公约数”，作出凝聚各方人心的决策。三是要分层次、“接地气”推进社区自治。居(村)委会层次，积极调动居民参与社区事务的积极性，侧重做好美好和谐社区建设的“软件”工作；业委会层次，代表业主行使物业所有权职能，督促物业做好社区各项“硬件”工作；社区社会组织层次，在社区居(村)委会和业委会支持下踊跃开展各项活动，满足社区居民不同需求。为使得社区自治“接地气”，积极鼓励“微自治”，实现社区自治范围向居民小组、楼栋院落、生活叙事下移，使得社区自治与人群交往密度、主体相关程度匹配，自治内容更为具体、自治手段趋于精细。四是要健全社区自治监督机制。依托信息技术完善社区政务、居(村)务、财务、物业信息公开制度，将社区行政权力晒于阳光下，接受居民“说长道短”“挑三拣四”；有条件的社区，还可以设置纪检监察、信访机构，接受居民信访、举报，强化问责。

第二，管理增能社区，优化社区管理运行与绩效。一是推进“大社区”建设。解决现有社区设置碎片化、管理分散化的难题，实现社区管理资源共享化、集约化，提高社区管理能力与收益。二是鼓励社区党组织书记、居(村)委会主任“一肩挑”。“一肩挑”做法实现了“自上而下”和“自下而上”两方面赋权，利于强化社区领导人员工作权威，并且化解“两委”矛盾，形成管理合力。三是培训提高社区工作者项目策划能力。积极争取政府、企业等外部资金支持，实现居民、社区、政策与形势发展的同步满足，“造血”社区管理。四是动员志愿者合作生产社区公共物品。社区管理人手不足，可以通过动员社区志愿者参与社区事务作出弥补。尤其城市社区，居民单位与职业的多样性既妨碍了社区共同体意识的形成，却又为改善社区管理提供了机会。由于社区事务愈多体现专业性，往往超出社区工作者能力限制，居民中的各类专业人士恰可以以己所长，提供帮助。应通过物质补助与授予荣誉等，有效激发其参与社区事务的意愿和动力。五是反对文牍主义。社区管理中的文牍主义现象既源自社区外部行政考核任务和压力过大，尤其疫情期间，社区无力一一落实，就会采取形式主义行为消极应付；也源自居民评价和监督的缺位。对此，如学者主张，基层政府可引入战略性评估替代策略性评估，以综合治理绩效替代单一指标评估，同时推动“以上考下”与“以下考上”相结合评价社区工作(42)彭勃、赵吉：《折叠型治理及其展开：基层形式主义的生成逻辑》，《探索与争鸣》2019年第11期。。六是打造党组织领导下的“三治合一”社区治理体系。社区与传统单位存在根本区别，单位成员利益、观点与行动高度一致，社区则体现居民来源、观念与主张的异质性，以及社区内多元组织间利益的冲突性，必须发挥社区党组织政治与组织功能，沟通政府与社区，聚合社区各方主体，桥接“自治、法治、德治”，形成社区治理合力，增殖社区管理效益。七是加强社区管理智能化建设。打造“社区云”智能平台，整合社区内外各种治理资源，精准收集居民服务需求，精细提供社区服务产品。新冠疫情期间，各地社区纷纷借助社交软件、微信群等“无接触”方式发布防疫通知、普及科学知识、开展线上交流等，形成“指尖移动社区”，常态条件下，应进一步总结经验，从线上反馈到线下解决，形成社区问题和纠纷解决的良性闭环。

四、 结 语

综上所述，社区管理的中心命题便是以合作主义理念处理好行政性与自治性的关系，实现二者间自洽性平衡：一方面，行政力量应不断强化公益性、服务性特征内嵌于社区，发挥对于社区管理的引领、保障与兜底的功能；另一方面，又要促进社区自治精神回归，通过改进社区规划，建立便捷安全的邻里空间，促进居民亲密友爱、守望互助(43)张京祥：《以共同缔造重启社区自组织功能——应对2020新型冠状病毒肺炎突发事件笔谈会》，《城市规划》2020年第2期。，实现社区问题乃至疫情防控的在地解决。基于这一向度，考量新冠疫情防控中社区管理发挥的功能与显露的窘境，本文主张后疫情时代跟进以社区为本位的基层治理重塑。纵向上，推动行政资源尽可能下沉，让社区管理有人员、有钱物、有权能；横向上，设法改进社区自治成效与管理绩效。通过这两方面的努力，增进社区常态时期回应和服务居民的能力、非常态时期应急管理与疫情防控的能力，打造“韧性社区”。