政府购买智慧社区养老服务的风险及治理——基于智慧社区养老服务链的视角

张 博

一、 问题提出

随着我国人口老龄化程度持续加深，智慧社区养老服务需求呈现直线上升的趋势，智慧社区养老供需矛盾日益凸显，而且随着生活水平的提高，广大人民群众对于社区养老服务的需求日益个性化及多样化，因此，单纯依靠政府部门显然不能满足智慧社区养老服务需求，在这种情况下，政府购买智慧社会养老服务开始进入理论研究与实践应用层面。政府购买智慧社区养老服务，是指有关政府部门向能够提供智慧社区养老服务的企业或者研发组织机构购买用之于民的智慧社区养老服务。政府购买智慧社区养老服务这种新兴的、以先进信息技术为支撑的社区养老服务，能够弥补市场、社会公益组织在智慧社区养老服务方面的供给不足，可以满足人工智能时代社区老人多样化、个性化的智慧养老服务需求，进而提高社区养老服务质量和效率。2014年，全国老龄办及相关部门联合下发的《关于做好政府购买养老服务工作的通知》明确指出：“在购买社区养老服务方面，主要包括为老年人购买社区日间照料、老年康复文体活动等服务；在购买机构养老服务方面，主要为‘三无’(无劳动能力，无生活来源，无赡养人和扶养人或者其赡养人和扶养人确无赡养和扶养能力)老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人购买机构供养、护理服务。”(1)孙文灿：《推进政府购买养老服务 引导社会力量参与发展——解读〈关于做好政府购买养老服务工作的通知〉》，《社会福利》2014年第9期。这是国家对于购买养老服务内容的专门规定。最近几年来，各地政府在《关于做好政府购买养老服务工作的通知》指导下，致力于购买养老服务的实践探索。不可否认政府多年来在购买养老服务方面取得了不少成绩，然而在购买养老服务的过程中还存在着一些风险，因此，厘清这些风险并提出相应的对策和建议就很有必要。

通过对当前智慧社区养老服务相关文献的深入研究，笔者发现现有研究主要集中在三方面，一是机制、属性研究。在机制研究方面的主要观点有： “建立智慧社区养老服务的多元投入机制”(2)肖文涛、王赣闽：《推进城市养老服务供求平衡的政府行为研究——基于福州市鼓楼区政府购买社区居家养老服务的实践》，《中共福建省委党校学报》2019年第3期。，“挖掘源动力，促进多方联动机制形成”(3)张宇晴：《社区智慧养老服务的碎片化困境与整体性治理》，《法制与社会》2021年第7期。，“从监督主体、监督对象和监督内容三个方面对政府购买社区居家养老监督机制提出建议，以期促进养老服务的发展。”(4)米岚：《宁波市完善政府购买社区居家养老服务监督机制研究》，《中国初级卫生保健》2018年第10期。在属性研究方面的主要观点有：“政府购买养老服务的内容应限于公共服务和准公共服务属性”(5)王阳亮：《政府购买公共服务理论述评与反思》，《重庆理工大学学报(社会科学)》2017年第9期。。二是模式与实践研究。在模式研究方面的主要观点有：“通过论述政府购买养老服务这一制度的必要性与持续性,以及现阶段我国政府购买养老服务的模式选择。”(6)时华、余世喜：《政府购买社区养老服务:动因、模式及困境》，《中国劳动》，2015年第8期。在实践研究方面的主要观点有：“旨在提供便民利民的养老服务，但是由于政府在购买过程中主体角色的缺失、支持力度不足等原因,致使其无法满足多元化的养老需求,成为阻碍其进一步发展的瓶颈。”三是问题及对策研究方面。当前政府购买社区养老服务存在诸多问题，如缺乏制度保障、信息公开不够、服务项目上存在错配、购买程序不规范等，并针对这些问题提出了相应针对性政策。

通过梳理智慧社区养老服务相关文献，可以发现相关研究已经逐步深入，然而有关智慧社区养老服务风险的研究鲜有涉及，即使偶有涉及也是分布在问题与对策的讨论范围内，目前还没有专门、系统、整体地从智慧社区养老服务链视角来探究政府购买智慧社区养老服务的风险及治理。本研究将智慧社区养老服务链作为分析的框架，从智慧社区养老服务的需求、供给、治理这些服务链构成部分入手，深入探究政府购买智慧社区养老服务不同部分存在的风险及治理策略。

二、 新的政府购买智慧社区养老服务分析框架：智慧社区养老服务链

在1999年，由Edward G.et al. 率先提出服务链理论。其明确提出：“为了更好满足公众的服务需求，将政府机构、企业、社会组织、志愿组织等不同的服务生产主体连接起来，形成互助合作的链状关系，从而有效地提高服务供给效率和质量。”(7)Ken Ruggles，"Technology and the Service Supply Chain"，Supply Chain Management Review，2005,No.10.从以上论述中可以看出，服务链能够提高服务供给质量和效率。“政府购买服务是服务链形成的逻辑起点，服务链则是政府购买服务的载体，也是全新链状组织结构和合作治理的发生器。”(8)吴玉霞：《公共服务链: 一个政府购买服务的分析框架》，《经济社会体制比较》2014年第5期。在智慧社区养老需求日趋增多的今天，用服务链视角来分析政府购买智慧社区养老服务，有助于提高智慧社区养老服务质量与效率。

1. 政府购买智慧社区养老服务链的耦合网链构成

从系统论方面来说，政府购买智慧社区养老服务链的耦合网链是由主体与功能两部分共同构成的。依据参与角色，可将主体分为生产者、消费者、提供者。生产者是指能够提供智慧社区养老服务的组织或者机构。具体来说，机构不仅指政府机构，同时还包括私营机构；组织不仅包括社会组织、私人组织，而且还包括家庭组织。消费者是享受智慧社区养老服务的集体组织或者个人，具体来说包括受社区委托的政府组织或者享受养老服务的个人。提供者是受政府委托提供智慧社区养老服务的组织或者个人，在这里不仅仅是指提供者同时还是生产者。在智慧社区养老服务链上，生产者与消费者之间是一种对立统一、相互依存的关系，具体来说，智慧社区养老服务的生产者与消费者是统一在一定智慧社区养老服务供求关系之中的，没有生产者就不可能有消费者，同时没有消费者也就不需要生产者的存在，生产者与消费者相互依存。提供者与生产者之间是一种合作契约关系，通过协商签订劳动合同，约定双方各自的权利与义务。而功能耦合网链应包括智慧社区养老服务需求、智慧社区养老服务合同等诸多相关环节， “以政府购买服务为起点，在政府、承接服务的服务集成机构、各类服务生产机构与服务消费者之间形成的全新链状组织结构”(9)同②。。从功能耦合网链方面来看，智慧社区养老服务链由需求链、供给链、治理链这三个子系统网链组成，其中治理链在需求链与供给链之间起着沟通作用，是沟通需求链与供给链的桥梁。由主体耦合与功能耦合共同构成智慧社区养老服务链，智慧社区养老服务链的结构见图1。

2. 政府购买智慧社区养老服务需求链：哪些服务需要购买及哪些适合购买

其实政府购买智慧社区养老服务需求链，就是政府根据智慧社区养老服务的多重属性以及智慧社区养老服务对象的现实需求，再结合政府现实条件，决定将哪些智慧社区养老服务全部或者部分进行外包的过程，主要涉及购买什么、购买条件及购买对象三个问题。政府购买智慧社区养老服务的需求链，从根本上讲就是解决政府购买智慧社区养老服务范围的现实问题，由于政府购买哪些智慧社区养老服务受政府自身内部条件及外部相关因素影响，因此政府购买智慧社区养老服务的需求链，是由确定政府自身内部条件和外部相关影响因素这两部分构成。政府购买智慧社区养老服务自身内部条件的确定，根据政府公共服务属性应提供的智慧社区养老服务范围及政府当前及今后可以提供的服务范围、确定哪些是政府应提供但是做不到、哪些是政府能提供但是通过购买服务更为划算，也就是从政府购买智慧社区养老服务的应然与实然之间的差距入手、外界与之相关影响因素来确定哪些智慧社区养老服务需要政府外包或购买。智慧社区养老服务对象的需求尤其是现实需求、智慧社区养老服务多重属性等都是制约政府购买智慧社区养老服务相关的外部影响因素。智慧社区养老服务对象可以分为智慧社区养老服务机构、智慧社区养老服务个人，应对智慧社区养老服务机构或者个人进行精准深入的调查分析，进而实现对智慧社区养老服务对象的需求进行科学确定。以私人或组织为服务对象的智慧社区养老服务，同时具有私人属性、准公共属性、公共属性这三种属性，这三种属性在不同智慧社区养老服务机构或者个人身上有不同表现，这就需要政府在购买智慧社区养老服务时进行综合考虑。

3. 政府购买智慧社区养老服务的供给链：购买谁的服务

从本质上来讲，供给链是对智慧社区养老服务整合的过程;从根本上说是解决购买谁的服务的现实问题。多中心理论认为：“生产是指物理过程，据此公益物品或者服务得以成为存在物，而提供则是消费者得到产品的过程。”(10)迈克尔·麦金尼斯：《多中心体制与地方公共经济》，上海：上海三联书店，2000年，第4页。由于社会公共服务是政府的职能之一，因此政府的主要职责在于提供而非生产智慧社区养老服务，政府是智慧养老服务提供者。在购买行为发生之后，政府和智慧社区养老服务承包商(即承包智慧社区养老服务的个人或组织)具体来说承担如下任务：一是政府生产并提供智慧养老服务，也就是部分或者全部智慧养老服务由政府生产并提供；二是承包商生产智慧养老服务，政府通过向承包商购买服务的方式提供服务，承包商才是真正的智慧社区养老服务生产者，而政府仅仅提供财力、物力及政策等方面的支持；三是混合生产，政府将部分适合外包的业务进行外包，政府与承包商都是部分智慧社区养老服务的生产者，政府与智慧社区养老服务承包商或者承包智慧社区养老服务的组织之间是公平契约合同交易的关系，承包商或者承包组织之间的关系是彼此相互竞争的关系，这两种关系是政府购买智慧社区养老服务的供给链必须处理的关系。政府与智慧社区养老服务承包商或者承包智慧社区养老服务的组织之间是公平契约合同交易的关系是供给链的核心，而如何才能够达到预期的理想效果，则是下文要重点论述的内容。

4. 政府购买智慧社区养老服务的治理链：怎样购买

政府购买智慧社区养老服务的治理链主要是调整智慧社区养老服务生产者之间关系以及调整生产者与提供者之间关系，从根本上说是解决如何购买的现实问题。在购买智慧社区养老服务时，作为交易的购买方，政府应按照公平原则进行市场交易，同时按照公平交易的市场法则选择外包单位、选择契约合同购买。一方面需要政府公开透明地选择购买对象的外包单位，确保外包单位生产养老服务的各项标准都与政府购买智慧社区养老服务的标准相一致，例如在服务质量、执业信誉方面等；另一方面应依据养老服务交易实践的现实需要不断地完善相应的智慧社区养老服务合同管理制度，主要包括“服务水平协议、绩效管理系统、日常事务管理；处理可能的争议及其影响”(11)贾云洁：《澳大利亚政府审计外包及其对我国的启示》，《审计研究》2014年第6期。。从本质上来讲，治理就是一种契约合同的管理，治理链恰好就是契约合同管理的一个周期，包括了计划、组织、实施、检查这样一个完整的周期。其实这也同时说明管理合同就可以实现治理链。

三、 政府购买智慧社区养老服务过程中所面临的现实风险

当前政府购买智慧社区养老服务的风险存在于整条服务链，具体来讲，智慧社区养老服务的需求链、供给链、治理链三个构成部分都存在着信息不对称、选择失误、利益寻租风险。虽然各构成部分都存在这些风险，然而由于各构成部分的侧重点有所不同，因此不同环节存在的具体风险也存在差异(见图1)。下面就结合各环节差异，来专门论述不同构成部分所侧重的风险。

1. 政府购买智慧社区养老服务治理链的风险之一：信息不对称

信息不对称风险存在于政府购买智慧社区养老服务的整个全程，并非仅仅存在于智慧社区养老服务需求链，但是由于需求链在整条服务链中的重要地位，即需求链处于起步或者说前期准备阶段，对于整个智慧社区养老服务链来说至关重要，需求链的信息对称情况如何不仅仅影响着哪些服务需要购买或者适合购买，而且还对后面供给链中的购买谁的服务、治理链中的怎样购买等都存在着至关重要的影响，因此信息不对称是该阶段存在的主要风险。在现实需求链中，信息不对称主要表现在以下两方面：一是购买养老服务范围的界定方面，相比较而言，我国政府购买服务较晚于世界上其他经济发达国家，当前虽然各地已经纷纷兴起政府购买养老服务，但是在相关配套制度方面还不健全，没有专门的法规制度做保障，因而哪些智慧社区养老服务应由政府负责、哪些需要政府购买或者需要政府优先购买等难以清楚界定，就连现在仅有的一点相关政策在其设计与实施方面还存在笼统、片面和“一刀切”的现实问题；二是购买养老服务现实情况方面，例如 “全国老龄办发布的《中国城乡老年人生活状况调查报告(2020)》数据显示，上门看病、康复护理等医疗护理方面的服务，始终排在老年人希望得到的养老服务项目的前列。”(12)党俊武：《老龄蓝皮书: 中国城乡老年人生活状况调查报告(2020)》，北京：社会科学文献出版社,2021年，第31页。但是实践中各地政府购买智慧社区养老服务主要集中在餐饮、家政等智慧社区养老服务方面，这是由于政府没有精准深入调查智慧社区养老服务的现实需求，政府获取的需要购买哪些服务的信息与真实客观服务需求信息之间存在差距，出现政府购买智慧社区养老服务项目与真实智慧社区养老服务需求之间信息的不对称。

2. 政府购买智慧社区养老服务治理链的风险之二：选择失误

选择失误是政府购买智慧社区养老服务治理链存在的主要风险，然而需指出的是，选择失误的风险存在于政府购买智慧社区养老服务的整个过程，并非供给链所特有，只是因为前面提到供给链主要解决的是购买谁的服务的选择问题，这就从根本上决定了选择失误很可能是政府购买智慧社区养老服务供给链存在的主要风险。选择失误经常是由于一些地方政府在选择购买服务时不遵循市场公平竞争的原则，而是直接委托一些机构提供智慧社区养老服务。不遵循公平竞争原则，就难以衡量这些机构能否满足政府购买智慧社区养老服务的需求，因此很容易出现选择失误。另外还由于一些提供智慧社区养老服务的机构在竞争过程中故意作假，为了中标而隐瞒真实数据提供虚假信息，这些都有可能使政府在选择购买谁的服务过程中错误选中一些服务质量不达标、实力较弱的智慧社区养老服务提供方。除此之外，选择失误还与具体负责选择养老服务承包商的人员自身思想道德、鉴别认识能力、操作能力等方面具有密切的关系。总而言之，是由政府自身、承接服务机构及具体负责选择养老服务承包商的人员自身因素等一起造成政府购买智慧社区养老服务供给链选择失误的风险。

3. 政府购买智慧社区养老服务治理链的风险之三：利益寻租

利益寻租是当前政府购买智慧社区养老服务治理链存在的主要风险。同样地，利益寻租并非治理链环节所独有，而是在整个智慧社区养老服务链都不同程度地存在。由于治理链主要面临的是怎样购买的现实问题，在规范和调整智慧社区养老服务生产者之间关系以及生产者与提供者之间关系的过程中很容易出现利益寻租风险。政府利用市场机制购买智慧社区养老服务的过程中会客观地形成承包商即这些服务生产者之间的竞争，“竞争却不能总是告诉政府应该买什么，也无法防止利益冲突问题，不能告诉政府到底买到什么样的东西”(13)唐纳德·凯特尔：《权力共享:公共治理与私人市场》，北京：北京大学出版社，2009年，第137页。。换句话说，智慧社区养老服务承包商主要追求的是个体私人的经济利益，而政府追求的显然是公共利益，二者明显不同而且在一定程度上来说是相悖的，如果二者一旦在实际过程中发生目标冲突，就极有可能在治理链诱发利益寻租风险。利益寻租风险是由政府与承包商之间利益冲突引起的，因此利益寻租也因政府与承包商而表现为两种不同的形式。从政府方面来说，政府机关个别人员极有可能经受不住承包商糖衣炮弹的诱惑，铤而走险违法乱纪、收受承包商贿赂，也就是说政府机关有可能出现腐败风险；从承包商来说，生产的智慧社区养老服务具有特殊针对性，政府购买的范围涉及智慧社区养老服务方方面面，有生存所需的餐饮、医疗、卫生等物质养老服务方面，而且还包括精神慰藉、文化教育等精神养老服务方面，涉及范围非常广，而这恰好也为承包商提供了更多的利益寻租的机会，也就是说当政府与社会承包之间利益目标出现冲突时，很容易出现政府与承包商的利益寻租。

四、 政府购买智慧社区养老服务过程中所应采取的现实举措

当前为了能够在政府购买智慧社区养老服务的过程中有效避免信息不对称、选择失误、利益寻租这三种风险，在服务链的主要环节应采取以下具体治理举措：

1. 在需求链部分，精准深入分析、科学合理确定智慧社区养老服务需求

由于需求链处于整条智慧社区养老服务链的起始环节，因此精准深入分析、科学合理确定智慧社区养老服务需求，不仅能够对需求链环节产生影响，更为重要的是影响着整条智慧社区养老服务链。精准深入分析、科学合理确定老人个性化的智慧社区养老需求才是政府确定购买哪些服务的根本依据。其实当前我国智慧社区养老发展过程中之所以存在信息不对称的现实问题，可以归结为政府在购买服务之前没有真正做到精准深入分析，科学合理确定老人的智慧养老服务需求，因此政府购买智慧社区养老服务之前应进行精准深入分析、科学合理确定智慧社区养老服务需求。针对老年人丰富多样的个性化养老需求，政府部门不应局限于一种调查方式，而应该依据现实对象的差异，选择恰当合适的方式，然后在此基础之上采用系统科学的方法，对调查了解的信息、数据进行客观深入的分析，然后确定政府需购买的智慧社区养老服务需求，最后确定政府需要购买哪些智慧社区养老服务、哪些智慧社区养老服务适合政府购买。需要强调指出的一点就是，现实中精准深入分析、科学合理确定智慧社区养老服务需求的过程是非常复杂的，不可能这样三言两语就能够解释清楚，但还是需要政府因地制宜进行精准深入调查分析。只要具有这些优良的工作作风，就一定能达到预期目的，即科学合理地确定智慧社区养老服务需求，最终发挥需求链在整个智慧社区养老服务链中的作用。

2. 在供给链部分，构建良性市场竞争机制，完善供应管理制度

为了避免政府在购买智慧社区养老服务过程中出现选择失误的风险，就应该在供给链部分构建良性市场竞争机制、完善供应管理制度。构建良性市场竞争机制其实就是构建智慧社区养老服务承包商之间的良性竞争机制，根据实际需要构建良性竞争市场的准入机制、过程机制。具体来说，构建准入机制大体需要这样的过程：先经过实地调查了解服务对象需求及智慧社区养老服务机构各方面的整体情况，然后聘请有关专家学者及工作实践一线的资深人士共同探讨制定各项准入指标，最后依据这些指标构建实际的购买智慧社区养老服务机制。构建过程机制就是对具体选择中投标、定价、监管评估等过程环节构建机制，构建的流程与准入机制类似，需要指出的是，这里的构建准入机制与过程机制，只是指政府购买智慧社区一般养老服务时的准入机制、过程机制。对那些承包商数量偏少的服务，就应因地制宜采取相应的保护机制，可以通过定向委托或者保护定价等方式进行相应的调整。无论是采取何种方式，都需要政府不断地依据发展的现实需要，完善相应的供应管理制度，而始终遵循客观、公正、科学的原则在这里是最为要紧的，唯有如此，才能够构建良性的市场竞争机制、完善供应管理制度。

3. 在治理链部分，完善购买智慧社区养老服务合同制度，明确各自权利与义务，改进规范治理指标体系

在购买智慧社区养老服务的过程中，政府作为购买者与服务承包商或生产者之间的关系从本质上说是契约合同关系。为了避免治理链出现利益寻租风险，应完善购买智慧社区养老服务合同制度，明确各自权利与义务、改进规范治理指标体系。完善购买智慧社区养老服务合同制度，就是在实践中不断完善购买智慧社区养老服务合同制度的目的、形式、内容、程序等方面的制度。明确各自权利与义务是指明确政府作为购买方与服务承包商或生产方之间的权利与义务，具体来说可以通过契约合同的形式明确智慧社区养老服务购买者与生产者在购买服务中各自的权利，同时又要依据实际约定各自的义务，政府相应的社保部门对智慧社区养老服务项目的服务时限、内容、标准、范围及成本等方面负责厘定，行使监督与管理职责；生产者的职责就是按约定履行有关服务质量、服务期限、服务范围等方面的责任义务。改进规范治理指标体系需要依据实际需要不断调整改进对服务承包商履约责任方面的指标体系，特别是对其提供服务的质量与结果方面的指标体系，此外还应对购买者政府的行为进行规范治理，“风险防范、化解能力是政府购买服务合同管理的核心能力。”(14)兰旭凌：《政府购买公共服务的风险评价:一个实证模型》，《江淮论坛》2018年第3期。因此，应对政府管理能力、风险防范与化解能力方面的指标进行改进，当然需要强调的一点就是这里的指标并非量化指标，而是量化指标与定性指标相结合，对于能够进行量化考核的量化指标与不适宜采用量化考核的定性指标有机结合，这样才能够取得事半功倍的治理效果。

五、小 结

在智慧社区养老服务需求日益增长的今天，政府购买智慧社区养老服务是当前破解智慧社区养老服务供应不足的有效且可行的举措，政府购买智慧社区养老服务框架包括需求链、供给链、治理链三部分，三部分共同构成完整的智慧社区养老服务链，各构成部分主要存在信息不对称、选择失误、利益寻租这三种风险，为了避免或者遏制这些风险，需要将需求链、供给链、治理链三者进行无缝衔接，构建政府购买者与服务承包商或生产者之间新型服务合作模式——政府购买智慧社区养老服务链。