我国农业用地制度的演进及现阶段的选择

王大凯

（河南师范大学，河南 新乡 453000）

自中华人民共和国成立以来，我国不断改革农业用地制度，每一次改革对于农业生产力的发展都有重大的影响。回顾和分析中华人民共和国成立以来农业用地制度的变革，有助于明晰农村土地制度变革过程中出现的问题，为未来农业用地制度改革和完善提供现实基础和理论依据［1］。

1 我国农业用地制度的演进过程

1.1 农民土地所有制、小农独立经营时期（1949—1952年）

中华人民共和国自成立之时，便开始了土地改革，之后便确立了土地私有制，即农民土地所有制。1950年颁布的《中华人民共和国土地改革法》中规定，由人民政府向农民颁发土地所有证，并承认土地所有者对土地的经营、买卖、出租等权利。土地改革完成后，全国无地或少地的农民共计获得约0.47亿hm2土地，每年为农民节省了超350亿kg的粮食地租。农民不仅拥有自主生产和经营的权利，而且享有将土地出租和转让的权利。

1.2 农地集体所有、集体经营时期（1953—1978年）

土地改革极大地激发了农民的生产积极性，在一定程度上促进了农业发展。但随着生产力的发展，小农经营的弊端逐渐显露出来：一是农户的生产资料有限，难以满足农业正常生产的需求，也难以扩大生产规模；其次，小农经营的分散性难以实现生产设施和生产资料的大规模投入，且抵御自然灾害的能力较差。因此，党中央积极引导农民走互助合作社的道路，并对广大农村的土地进行社会主义改造，经过互助组、初级农业合作社、高级农业合作社、人民公社等几个阶段，逐步确立起土地集体所有制以及土地集体经营制度。

1.3 农地集体所有、家庭承包经营时期（1978—2013年）

以公社为生产单位的大包干生产方式虽然在确立初期促进了农业发展，但是到了后期，这种粗放式经营方式伴随而来的是社员生产积极性较低、生产效率低下，造成了资源浪费和产出低下，农民的温饱问题并没有得到解决。1978年，安徽省凤阳县小岗村实行包产到户的生产方式，提高了农民的生产积极性，取得了良好的效果，并得到了中央的认可和推广。截至1983年，我国基本上建立了集体所有、家庭联产承包的农地产权制度，至此，农地经营从集体经营转变为分散经营。

这种分散经营的生产方式具有一定的时代特征：一是实现了集体土地所有权和生产经营权的分离，所有权还是归集体所有，而经营权归农户所有；二是确立了土地承包经营权，即土地承包权和土地生产经营权相结合，也就是由承包土地的农户来经营土地；三是土地经营的收益归承包土地的农户所有。随着我国税费的改革，先是在农业税中取消了集体征收的三提五统，随后在2004年又取消了农业税，农户土地的收益呈不断上升趋势。

1.4 农地集体所有、多元经营时期（2014年至今）

随着我国城镇化的不断推进和农业劳动力的转移，很多农户选择进城务工，从第一产业转移到了附加值较高的第二、第三产业，很多地区已经自发地进行土地经营权流转。随着2014年“三权”分置改革政策的提出，这种自下而上的改革方式正式被确立。“三权”分置是指将土地所有权、土地承包权和土地经营权分置。土地所有权还是归集体所有，土地承包权和土地生产经营权允许多元主体拥有。这一经营方式具有新的特征，即农户和非农户都可以通过签订土地承包合同的方式来承包土地；而农地经营权则可以流转，流入方可享有农地自主经营的权利和农地产出收益，并享受国家农业补贴，并且经营方在承包期内享有对农地的转让、转包、出租、互换、入股和抵押等权利。

2 现阶段“三权”分置政策的运行机理

2.1 “两权”分置模式面临农业现代化的挑战

随着我国经济的发展，家庭联产承包责任制已不能满足时代发展的需求，农业发展需要新动能。新时代农村发展离不开农业现代化，即发展现代农业。很显然，新时代对于乡村振兴和农业现代化提出了新的要求，而土地制度问题是农业现代化发展面临的第一个问题。因此，“三权”分置改革的核心是分离土地经营权，允许多种主体经营土地，提高土地流转效率。之前的家庭联产承包责任制将土地承包权和土地经营权捆绑在一起，这也就意味着很多农户在进城务工时处于兼业状态。进一步放开土地生产经营权，意味着要更深刻、更广泛地推动土地流转。首先是承包地流向村集体流转，实现土地整齐划一；其次是将土地经营权流向新型农业经营主体，激发土地生产活力。

2.2 农业现代化背景下土地资本积累的需要

目前，我国农村土地较为分散，呈碎片化分布。随着“三权”分置改革的实行，土地经营权可以流转向集体，从而可以通过土地整齐划一来增加土地资本积累，提高农业生产效率。对于过去的家庭联产承包责任制，家庭经营满足自身生活生产需要后，多余的农作物才能实现其经济价值。因此，以家庭为单位的农户为了节约成本会减少生产设施投入，导致难以积累土地资本。通过流转土地经营权，可以有效解决土地碎片化和地块固化问题，为农业规模化、设施化、现代化经营提供制度保障。

2.3 农业现代化背景下农业经营主体的选择

土地生产经营权得以流转，那么经营权流入的主体是什么，如何选好农业经营主体。在土地所有权和土地承包经营权分置阶段，为实现适度规模经营，承包地可以向种田能手或种田大户集中。随着土地资本的积累和农业机械化水平的提高，需要将土地向有实力的新型农业经营主体集中，而不是向低人力资本存量的种田大户集中［2］。有学者指出现代农业经营主体应该是有知识、有创新精神的农民，称职的科学家和技术人员，有远见的公共行政管理人员和企业家等［3］。这就对现代农业经营主体的素质提出了要求，即要有知识、懂技术、会管理，以管理企业的形式来管理农业。

3 现阶段“三权”分置改革的经验

3.1 确保流转模式的适用性

“三权”分置改革的重点在于农地经营权流转，在流转过程中流转模式的选择极为重要［4］。地方政府在流转模式的选择上担任着重要的角色，在模式选择上不能“一刀切”，各地区要根据自己的资源优势和实际情况来选择适合自己的流转模式。

3.2 切实保障农民权益

农地经营权流转是为了增加农户的收益，提高土地生产效率［5］。要将农户组织起来，改善农户话语权缺失、谈判能力弱的现状，从而降低农地经营权流转的风险，保障农户利益。另外，要通过建立基金的方式，如设立农地流转保证金和农地流转风险基金，减少因土地经营或土地管理效率低下给农户带来的损失。

3.3 构建完善的社会化服务体系

现代农业发展要想实现规模化和规范化，需要现代农业服务给予支撑。一方面，应创新农村金融服务体系，重点解决农业项目融资难的问题。因此，应加强农村信用社、农村商业银行在金融方面的支撑，完善对农业经营主体的借贷审批机制，并进一步扩大农业保险的覆盖范围。另一方面，应加强农业技术培训，培育一批懂技术、会经营、会管理的农业经营主体，以提高生产效率。