“双一流”背景下大学内部治理改革的探索

刘 懋 李 静 黄诗韵 刘克林

（1.西南医科大学护理学院，四川 泸州 646000；2.西南医科大学发展规划处，四川 泸州 646000）

大学治理是大学各治理实体的权责划分及其在运作过程中相互关系的安排。依据治理主体、内容、方式等的不同又可分为内部治理与外部治理。外部治理是指大学与政府、区域经济、社会及其他外部利益相关者之间的关系。本文着重于“双一流”背景下大学内部治理方面，指规范地处理好学校内部各种权利和关系的运行，以及配套科学合理的制度体系及监督机制，形成具有整体性、前瞻性、平衡性的内部治理结构和体系，提升治理能力与水平，为学校事业高质量发展提供保障。

一、“双一流”建设与大学内部治理改革

党的十八大以来，中央提出了创新驱动发展及“四个全面”的战略布局等重大战略，对高等学校提出了更高的要求。“双一流”指一流大学和一流学科。2015 年10 月国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》。方案确定了建设一流师资队伍、培养拔尖创新人才、提升科学研究水平、传承创新优秀文化、着力推进成果转化等五项建设任务；明确了加强和改进党对高校的领导、完善内部治理结构、实现关键环节突破、构建社会参与机制、推进国际交流合作等五项改革任务。随后国家出台了一系列文件。2017 年1 月，教育部、财政部和国家发展改革委联合印发了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》，随后公布了“双一流”建设名单；2018 年8 月教育部、财政部、国家发展改革委印发《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》，对高校落实“双一流”建设总体方案和实施办法给予具体指导。

统筹推进“双一流”建设是新时代我国高等教育的一项战略性任务。“双一流”建设，不仅需要一流的师资队伍、一流的硬件设施，更需要一流的大学治理。提升大学治理能力是国家治理现代化的需要，更是“双一流”建设的现实要求。“双一流”建设与大学内部治理改革之间是相互促进、协调发展的。一方面“双一流”建设促进大学深化改革，进而推动大学治理能力提升，另一方面大学内部治理改革、治理能力提升又为推进“双一流”建设打下坚实的基础。

二、“双一流”背景下大学治理改革的困难与问题

一流大学必须有一流的内部治理体系与一流的治理能力，然而高校普遍存在着内部治理体系不完善与治理能力有待提升等现实问题，推进内部治理改革过程中遇到的主要问题是：

1.观念转变不够到位

《教育部关于2013 年深化教育领域综合改革的意见》提出：随着我国教育改革进入深水区、攻坚期，涉及面更广、关联度更高，破解深层次矛盾和问题难度更大；要用系统思维、全局意识和全球视野认识改革，用普遍联系观点设计改革，用统筹兼顾办法推进改革；牢固树立改革意识，提振教育改革信心，冲破思想观念束缚，突破利益固化藩篱，将改革贯穿教育工作始终，扎实把教育改革不断引向深入。

目前学校在内部治理改革上仍存在改革创新理念滞后、条块工作割裂、协同合作和创新不够、既得利益难以突破等问题。如在改革创新理念滞后方面，由于长期以来高校在管理理念上以“行政命令式”的思维为主，学校管理者和师生已习惯于传统的行政管理，表现在领导层把师生作为管理对象，广大师生按上级领导或部门的主观意志办事。“传统”到“现代”的高校治理理念尚未构建，共同治理学校的理念并没有在学校管理层和师生员工中很好地建立起来，不愿打破原有的定式思维和固化的办事流程，这对完善治理结构、推进治理能力提升形成一定的思想阻碍。

2.党政协调配合还不够

习近平同志指出：“办好我国高等教育，必须坚持党的领导，牢牢掌握党对高校工作的领导权，使高校成为坚持党的领导的坚强阵地。”党的领导是“双一流”建设的根本保障，因此，在推进“双一流”建设中，充分发挥校党委在学校工作中的领导和政治核心作用，保证党委正常的履职尽责刻不容缓。然而，在学校实际管理中，仍存在党委政治核心作用发挥不突出，党委和行政责权界限模糊，党委领导下的校长负责制落实不彻底，致使大学治理效能不高等问题。

3.学术权利和民主权利的运行机制不够健全

2014 年3 月教育部印发《高等学校学术委员会规程》，首次明确了学术委员会在学校学术组织体系中的最高学术机构定位，对高校学术委员会的组成、职责、运行制度等问题作了规定，促进学术权力与行政权力的相对分离、相互配合。根据这一要求，学校《大学章程》中也明确规定了学术委员会的职责及运行机制。但在实际运行中，仍存在学术制度与规则不健全、运行机制亟待完善、学术组织碎片化、组织架构不够完整、校院两级学术组织不健全、学术权利和行政权利边界不清、行政权力泛化且对学术权力形成挤压等问题。

师生员工参与学校民主管理和民主监督的权利是现代大学治理的重要标志。学校《大学章程》中规定：学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益；学校建立学生代表大会制度，学生代表大会、研究生代表大会是学生参与学校民主管理和民主监督的重要组织形式，按照各自章程依法行使职权、履行职责。但在实际运行中，校内民主管理缺乏有力保障，民主监督机制不够健全。如对教代会提案重视不够，提案办理不彻底；学生代表意见很少引起学校关注，无法做到深度参与学校管理。这些均导致校内多元化民主管理、民主监督作用发挥不好。

4.院系自主管理权不足

二级院系是大学履行职能的具体实施单位，对推动高校治理现代化、提升办学活力发挥着重要作用。高校在治理结构改革中普遍推行校院两级管理改革，其核心是权力和资源的重新分配，但在学校现实治理中，普遍存在学校管理权力过高，院系自主管理权力不足。重大财权、人事权、评审权等集中在学校层面，而学校在全局谋划、指导监督、协调服务等功能发挥不够，一定程度架空了院系办学的主体作用，影响了院系办学实体地位，造成办事效率不高，办学活力不够，内部治理不畅等问题。

5.制度保障不够完善

教育治理能力现代化是指在教育治理体系框架下，增强按照各项制度治教的本领，把制度优势转化为高效管理教育的能力和水平。管理制度是否制度化、规范化、程序化是实现教育治理现代化的前提。在实际高校内部治理中，高校的内部制度体系或多或少存在不同利益主体间制度冲突，制度之间衔接不当，制度的合规性认定模糊，制度执行缺乏有效监督等问题，一定程度影响大学治理能力与治理水平。

三、西南医科大学内部治理改革的探索

西南医科大学是四川省省属高校，2016 年被列入四川省“双一流”建设高校，临床医学和药学是省级一流建设学科。学校以“双一流”建设为统领，以内部治理改革为抓手，以完善治理结构和提升大学治理能力为目标，以《大学章程》为实施管理和履行公共职能的基本准则和依据，在2016 年校内机构改革中就按照“做强做优院系所，调整优化机关后”的改革思路，通过调整机构设置和完善干部配备，初步形成校院两级管理组织架构，为大学内部治理改革奠定了基础。我们的主要做法有：

1.坚持和完善党委领导下的校长负责制

深入贯彻学校《关于坚持和完善党委领导下的校长负责制实施细则》，坚持党委领导、校长负责、教授治学、民主管理的运行机制，党委把方向、管大局、作决策、保落实，支持校长依法独立行使职权。进一步健全学校党委常委会、校长办公会、党政联席会等议事规则，明确议事范围、界限、程序，建立健全决策机制和协调运行机制，坚持科学决策、民主决策、依法决策，形成较为完善的学校决策制度体系。

2.完善内部治理结构和制度

《西南医科大学章程》是学校更名后修订于2017 年10 月经四川省教育厅核准的。我们认为，学校内部治理能力提升要以治理结构和制度为先导，我们按照《大学章程》规定及学校实际发展情况，以健全完备、科学的制度作为引领，建立或完善包括综合管理、人才培养、人事管理、资产管理、后勤管理、安全稳定等92 项重要的内部治理制度，理顺各类管理机构的结构层级，规范权力运作，注重管理实效，以保障各类制度之间的边界性和衔接性，为构建完善的内部治理结构进而提升治理能力提供动力、支撑和保障。

3.规范行政权力和学术权利边界与运行

学校《章程》规定：“学校设立学术委员会，健全以学术委员会为核心的学术管理体系与组织架构；学术委员会作为校内最高学术机构，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权”。

为进一步发挥出学术委员会在学术事务中的重要作用，学校在理清学术委员会组织架构、完善学术委员会制度体系及运行机制、划分行政权力与学术权利界限等方面开展深入调查研究，进行系统的改革设计，先将学术权利运行的结构和机制建立起来，逐步解决实际运行中的有关问题，收到较好效果。

4.健全完善校院两级管理体制机制

校院两级管理体制改革是建立现代大学制度、完善内部治理结构的重要突破口。我们集中在两方面下功夫：一是进一步划分学校及院系的权责利，使院系在人才引进、职称聘任、财务管理、专业建设、学科发展等方面获得更多的自主权，充分发挥院系办学主体作用。二是进一步理顺院系自身治理体系，在此基础上，规范院系权力的运行机制，包括二级院系党政联席会等决策运行机制、学术权利与行政权利的界定与运行、教职工参与管理监督的范围与程度、管理队伍的建设与约束等，在学校分权和管理重心下移后，确保二级院系办学积极性,有效履行自身的管理权责。

5.加强对制度制定和执行的监督机制

制度体系是权利运行的根本，对制度制定和制度执行的监督则是权利运行的保障。我们的做法：一是加强对制度制定的统筹性和前瞻性审查，重点审查是否符合上级相关要求、《大学章程》规定、学校实际情况等，做好与已出台制度的延续性和区别性等，避免因事而制、临时而制。二是加强对制度执行的监督，建立相应的监督管理机制和监督体系，充实监管人员队伍等，切实加强对制度执行以及是否执行到位的监督，有效发挥制度在学校事业发展中的保障作用。

总之，高校内部治理改革是一项庞大的系统工程，涉及到行政权、学术权、民主管理权等横向权利，也关乎决策权、管理权、执行权、监督权等纵向权利，在“双一流”背景下，学校内部治理改革既要实现各种权力与利益的平衡，又要实现各种权利的规范运行，必须用长远、整体的眼光看问题，用综合、系统的思维方式开展改革，必须系统谋划、统筹推进、重点突破、精准发力，才能推动学校事业高质量发展。