重大动物疫病防控体系建设新发展阶段的国际比较研究

马友福，王 犇，史晓峰，张立新，朱雅宁，王金颖，李明轩

（天津市动物疫病预防控制中心，天津 300402）

1 前言

深入推进重大动物疫病防控体系建设工作，是农业系统贯彻习近平总书记中央农村工作会议重要讲话精神的必然要求，是动疫系统总结“十三五”、研究“十四五”新形势新要求的战略任务，是进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的重要体现。要按照“防疫优先、保供为要”的总体要求，推进重大动物疫病分区防控，守住不发生区域性重大动物疫情底线，借鉴国内外经验，统筹推进重大动物疫病防控体系建设，促进畜牧业高质量发展，维护公共卫生安全。

2 重大动物疫病防控体系建设在中国的新发展阶段

2019年以来，全国非洲猪瘟疫情强度逐步降低，高致病性禽流感、口蹄疫等重大动物疫情态势平稳，但形势依然复杂严峻，防控工作任重道远。

重大动物疫病防控体系建设进入新发展阶段，一方面，各地推动精细化区域化管理，从严落实疫情报告制度，通过强化基础免疫、监测预警、应急准备和检疫监督，加速推进非洲猪瘟、高致病性禽流感等动物疫病防控体系建设。另一方面，中央通过立法工作不断完善动物疫病防控体系的顶层设计。十三届全国人大常委会第二十二次会议会议和第二十五次会议分别表决通过了《生物安全法》和新修订的《动物防疫法》。二者将于今年4月和5月开始施行，这标志着重大动物疫病防控体系的又一次重大升级。生物安全与动物防疫与人民群众的生命健康安全息息相关，动物疫病与人的传染病密切关联，70%的动物疫病可传染人类，75%人类新发传染病来源于动物。这一系列立法工作和制度建设，生动诠释了生物安全、公共卫生安全、生态环境安全等新发展理念，为重大动物疫病防控体系新发展格局构建了坚实基础。

3 重大动物疫病防控体系建设在美国的发展经验

美国自1929年来一直没有发生过口蹄疫，其核心经验是围绕疫情预警、应急预案、动物疫情物资储备库、动物疫病疫苗库等各环节部署重大动物疫病防控体系建设工程。具体而言：第一，建设重大动疫疫情预警系统。核心在于疑似病例快速独立上报、动物疫病专家库、感染样本快速取样、实验室快速诊断。当收到执业兽医对可疑动物疫病的报告后，美国农业部卫生检疫局各驻地办公室，基于全美数百个动物疫病专家库，派遣专家迅速抵达疫情现场。诊断专家负责从受感染的动物中采集疫病样品，对动物初步临床检疫，随后样品被立即转送到国家兽医实验室或外来动物疫病诊断实验室进行分析。实验室在24小时内即可给出初步诊断结果。第二，完善中央地方两级预案。地方预案结合本地重大动物疫病疫情基础情况实现一地一策。应急方案的核心是根除扑灭疫情。应急预案必须包含疫情证实、行政机构迅速行动、感染动物溯源、检疫销杀环节，且对动物安乐死亡的实施方案和动物尸体的处理方案进行预演。必须按照公平市场价格对饲养者付给赔偿金。第三，建设国家动物疫情物资储备库、国家动物疫病疫苗库。国家兽药储备库是美国兽医应急物品及设备的储藏库，用以补充州和地方在抗击危险性动物疫病时的资源。储备库的存储设定目标是能够在24小时内部署到位“充足的动物疫苗、抗病毒药或兽医治疗用品等，应对影响人类健康和经济的最危险的动物传染病”。

4 重大动物疫病防控体系建设在欧洲国家的发展经验

欧洲国家处理非洲猪瘟的经验和教训非常值得中国参考。需要注意的有两个重点方面：第一，目前我们缺少对欧洲国家再次爆发非洲猪瘟教训的系统分析和总结。欧洲国家曾经在上个世纪遭遇过非洲猪瘟，并在花费巨大代价后在1990年代根除了非洲猪瘟，比如，非洲猪瘟1993年在葡萄牙、1995年在西班牙相继绝迹。但是，2012-2017年非洲猪瘟疫情卷土重来，重创欧洲相关国家的养殖业。比如，俄罗斯扑杀了超过200万头猪，占总存量的8.3%。在爱沙尼亚，有22000头猪被宰杀，猪肉价格暴跌，超过三分之一的养猪场停业，几乎所有农场放弃养猪。作为镜鉴，我们应该思考的是如何适应这一现实，不再把非洲猪瘟疫情当成不可测的“临时疫情”，不再搞严防死守式的全社会动员运动，而是逐步迈向科学化常态化的防控处置。客观来说，我国某些地区特别是非农业重点地区的猪瘟防控工作不时存在防控懈怠，有些认为猪瘟防控是农业大省、农业市县的问题，距离本地很远。而回顾欧洲我们会发现，这方面在欧洲的教训是历历在目。欧洲曾经彻底根治的非洲猪瘟之所以卷土重来，就是因为非重点农业地区格鲁吉亚防控懈怠。2007年，东南非洲船只驶入欧洲边陲小国格鲁吉亚，而格鲁吉亚没有对食物残渣进行检验检疫和严格处理。由于格鲁吉亚保留着食物泔水作为猪饲料的小农经济模式，所以非洲猪瘟在格鲁吉亚散播开来，从而在欧洲再次落地生根。

第二，我国目前分区防疫、对生猪运输环节严防死守的政策主要参考的就是欧洲的防控经验，但是，目前国内比较少思考的是这套引进的制度在中国国情下有没有什么漏洞。借鉴欧洲经验，我国目前陆续建立了运输人员管理、运输车辆许可、运输启运审批、运输途中监控、运输落地报备、运输车辆清洗消毒及特殊动物禁运制度，特别围绕调运前检疫和移动监管体系，加强生猪运输车辆管理、加大违法调运打击力度。生猪运输环节监管体系已经建立起来了，但是，我们对这个体系的漏洞是缺乏系统思考和具体分析。从全产业环节来看，我们对生猪构建了严防死守的防控体系，但是相对而言，猪肉制成品监管，特别是跨境电商、跨地区肉制品销售，是当前体系的相对薄弱环节。而这正是欧洲疫情防控失败的巨大教训。虽然格鲁吉亚在疫情发生后紧急扑杀了8万多头生猪，但是，格鲁吉亚没有对猪肉制品进行严格管理，部分猪肉被做成了猪肉罐头，并被陆续销往乌克兰、白俄罗斯和俄罗斯。这些国家食品检验检疫和追溯管理能力松懈落后，所以这些罐头竟然畅行无阻，成为部队的军需食品。这些军需食品随后在地区冲突时被大量发放到了前线各个地区，随后又成为本地小农经济养殖户的泔水饲料。而由于当地检疫能力低下，这样散发的小规模疫情被长期忽视和隐瞒，直到2012年到2013年，乌克兰和白俄罗斯全境范围内爆发了大规模的非洲猪瘟疫情。2014年，波兰、拉脱维亚、爱沙尼亚、立陶宛爆发疫情。2017，捷克、罗马尼亚发生疫情。在2012-2017年欧洲的非洲猪瘟疫情中，在西欧影响相对有限而在东欧重创多国的重要原因是，西欧地区的规模化商业养殖业能严格禁止泔水喂猪，而东欧的小农经济养殖业在实践中做不到禁止泔水。对于我国来说，地区之间发展差距显著，在经济欠发达地区禁止泔水喂猪近乎天方夜谭，这样如何尽快立足国情制定符合各地实际的政策显得尤为重要。

5 重大动物疫病防控体系建设在巴西的发展经验

巴西从1978年暴发非洲猪瘟疫情到1984年获得无疫认证，根除非洲猪瘟。相较西班牙历经10年时间方才控制疫情，巴西的非洲猪瘟防控和根除计划可以说是有效的。背后原因主要有以下三点：一是政府反映迅速。在首例疫情经实验室确认15天后，巴西政府就开启了紧急预案，限制生猪调运及扑杀带病生猪，将疫情扩散范围控制在中南部。二是政府对于非洲猪瘟防控财政投入较大。充足的财政支持保证巴西专业的技术人员得到非洲猪瘟疫情防控的有效培训；同时对养殖户被屠宰的生猪给予补偿也使得农场主愿意主动上报疫情。三是疫情的宣传和信息交流充分。农户知道补偿是直接发放到户，没有中间环节，上报疫情积极性较高。在主要疫情区，75%疫点在首例发病后10天即上报，82%疫点在14天内即上报。及时的通报疫情有效防控了非洲猪瘟疾病的进一步扩散。

6 重大动物疫病防控体系建设在澳大利亚的发展经验

澳大利亚紧急动物疫病法律体系分为国家法律法规和地区法规政策两个层次。这为重大疫病扑灭措施提供足够的权力保障和财政保障。扑灭疫病所需资金由国家与州共同分担，用于三个方面：一是补偿对疫病控制做出牺牲的农场主所遭受的损失，这对于提高农场主疫情上报积极性、实现扑杀政策的有效实施起重要作用；二是紧急动物疫病控制机构的运转；三是非发病时期提高某类疫病快速诊断能力的研究费用。畜牧业发达的澳大利亚设有动物疫情防控紧急机构，但其是临时机构，发生紧急疫情时，政府依照应急预案召集成立。紧急疫病被控制、消灭后该组织自动解散，从而节约财政编制和预算。应急行动组织是整个应急管理中的核心部分，该组织的有效运作是扑灭紧急疫病的关键。

7 重大动物疫病防控体系建设的政策建议和总结

习近平总书记强调，“进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，是由我国经济社会发展的理论逻辑、历史逻辑、现实逻辑决定的”。这一重大战略判断，为重大动物疫病防控体系建设在新发展阶段指明了行动方向。结合国内实际，借鉴国际经验，我们要进一步加强党的领导，在四个主要方面进一步完善动物疫情防控体系的建设工作：第一，加强基层动疫体系建设。落实本地防疫属地管理责任，完善部门联防联控机制，提高财政资金使用的效率，探索强制免疫、无害化处理补助政策的落实机制，既要引导和维护群众上报疫情的积极性，也要加强对上报信息的核实核查力度，防止财政补助政策管理漏洞。第二，加强信息化体系建设。继续完善畜牧业综合信息平台，逐步实现数据直采直报，质量安全监管全程可追溯，从养殖到屠宰全链条兽医卫生可追溯体系，为疫情预警预报提供有力数据支撑。第三，加强预警监测体系建设。完善疫情监测和报告制度，定期组织风险分析讨论，评估疫情风险和流行态势，提升监测预警的准确性。第四，加强应急体系建设。加强应急物资储备，加快无害化处理体系建设，不断加强应急业务培训，有针对性地开展重大动物疫情应急演练，提高应急响应效率。