老旧小区改造全过程管理思考

易欣华

[摘 要]最近几年，住房建设开始由拆旧建新方式逐渐转型为国家大力推进的城镇老旧小区改造，在不断满足人民对美好生活环境向往的同时，为广大人民群众降低了住房改善成本，也为传统建筑行业企业转型发展提供了很好的契机，这在城市发展进入城市更新的重要时期显得尤为重要。文章介绍了推进老旧小区改造的多重背景和意义，在解析老旧小区改造内容和项目特点的基础上，对老旧小区改造带来的潜在机遇和存在的问题进行了深入探讨，希望能对从事老旧小区改造工作的企业和人员有所启发。

[关键词]老旧小区改造;内容;政策;管理模式;管理经验

中图分类号：F293.33           文献标识码：A           文章编号：1674-1722（2021）20-0001-03

随着城镇化进程的加快，城市面积不断扩大，新建的高楼大厦不断增多，为人们的生活提供了很大的便利。但是过去建设的居民区域则表现出一些不合时宜的问题，影响到很多居民的生活，尤其是基础设施建设老化、不到位等，对于老年群体带来一些不便之处。2015年，国资委启动“三供一业”分离移交工作，中国石化集团公司下发了《中国石化职工家属区“四供一业”分离移交工作方案》，明确2018年基本完成中国石化企业职工家属区“四供一业”分离移交工作。对传统家属小区的水电气、物业等基础设施进行提质改造后移交地方管理。央企实施的小区物业移交改造工作和国务院在2020年7月份提出的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（以下简称《意见》）文件精神是十分一致的，就是要大力改造提升城镇老旧小区，改善居民居住条件，今后一段时间国家和地方政府将持续积极推进老旧小区的改造工作[1]。

一、老旧小区改造的内容及特点

（一）内容

按照《意见》的规定，将改造内容分为基础类、完善类和提升类三大类：基础类涉及满足居民基本生活需求以及安全考虑的一些内容，主要是改造提升小区内部的基础配套设施，以及对建筑物的屋面、外墙等公共基础设施进行维修。完善类涉及为居民生活提供便利和改善生活质量的一些内容，比如小区内的绿化、环境和配套设施改造、节能建设、加装电梯等。提升类涉及丰富小区内的生活供给、提升生活质量，在小区和周边区域的实际条件基础上，丰富区域内尚没有的内容，比如医疗、教育、养老、家政保洁等方面，基本都是公共服务设施。但是具体的每个地区，可能存在一些差异，所以实际上需要结合每个地区的情況进行安排。笔者当地住建部门早在2017年就出台了中央和省属企业小区“三供一业”物业分离移交改造参考技术标准指导意见，各小区改造按照不低于城市基础设施的平均水平进行老旧小区改造，按照改造提质、改善环境，业主接受的原则实施，笔者所在小区主要对第一类和第二类设施进行改造，改造完成后基础设施大幅度提升、居民生活环境明显改善，社会效益突出。

（二）特点

首先是老旧小区改造整体规模并不大，但涉及内容十分复杂，一般来说，改造的老旧小区投资额度在数千万元以内，整体来说规模都比较小;很多工程是将改造和提升同步进行，所以涉及的内容十分丰富，存在很大的差异性，需要科学进行规划和设计;项目资金来源的不稳定性，当前主要是依靠国家的财政资金支持，而这部分资金比较有限，小区是否可以申请到足额的财政资金对于项目进程有直接影响;需要根据具体情况分批分阶段推进实施，也无法保证一次性解决小区的所有问题，很多老旧小区没有充足的改造空间，需要设计人员科学设计，因地制宜逐步进行改造;最后是不确定因素多，对于协调工作的要求高，改造影响到小区居民每个人的具体利益，如果差异性大、居民的意见不统一，将影响到改造工作整体规划进程。改造项目事先需要收集居民的意见和意愿，也涉及社区和资源共享，需要与社区、街道、住建、发改、财政、规划、城市管理、行政审批服务等联系，非常复杂，需要与各参与主体做好协调工作[3]。

二、老旧小区改造的相关政策

《意见》中有详细规定的老旧小区改造的任务、内容，要求因地制宜地确定内容清单和标准，编制改造计划;建立专门的工作机制，各个部门之间联合协作，利用“互联网+共建共治共享”等线上线下手段，开展多种形式的基层协商，主动了解居民诉求;还要建立改造资金政府与居民、社会力量合理共担机制，遵循“谁受益、谁出资”的原则，鼓励居民自己出资参与，减轻政府的财政资金负担;同时也提出要精简改造工程审批程序，打造快速审批流程，积极推行网上审批程序。除了国家政府提出的统一指导意见之外，各个地区也有自己提出的改造政策，需要在上述意见的基础上，遵循每个地区的要求进行改造[3]。

三、老旧小区改造全过程管理模式

（一）基本理论

全过程管理是考虑某个项目的生命周期进行的管理理念，覆盖项目全过程。应用该思想可以实现对项目中各因素的统一协调和集中管理，对于提升项目建设和应用水平有积极意义。在老旧小区改造项目过程中，因为水、电、气、暖等承担小区的重要生活功能，更需要同步纳入做好科学规划和管理。因此将全过程管理理念应用到老旧小区改造项目中，具有多重意义[4]。

（二）项目管理服务形式

1.推行大项目制（EPC总承包）。由项目出资人牵头组建大项目部，将老旧小区设计、施工发包给一家实力较强总承包商，出资人聘请监理对设计、施工全程监督，项目部专职对所在小区改造标准、改造内容、施工进度、投资概算和安全监督等工作进行全过程项目管理。

2.确定改造技术标准指导文件。确定以“维修为主、改造为辅、技术合理、经济合算、运行可靠”且不低于当地小区基础设施的平均水平为标准，兼顾改造提质，改善生活环境，业主能够接受的原则。建议当地住建部门出台类似指导意见，将小区围墙道路、排水设施、道路及停车设施、门禁安防设施、文体健身设施、公共照明灯、电梯加装等列入推进改造目录，并提出相应技术标准。项目应根据改造小区规模大小和内容标准测算资金需求，根据以往小区实际改造经验分析，按照小区每套房/1～2w元标准改造较为合适，既能明显提升小区基础设施，同时兼顾了改造资金压力。

3.建立老旧小区改造监督推进小组。要按照国家对老旧小区改造指导意见，及时推进已批复的老旧小区改造项目，就必须落实好政府的监督协调工作机制，解决重项目批复轻项目建设的顽疾，加强事前和事中监督，避免成为老百姓诟病的项目。政府财政、发改、住建、规划等职能部门联合小区业委会组建老旧小区改造巡查监督小组，作为项目监督人履行质量和安全监督职能，充分发挥政府部门的监督推进作用，听取小区群众意见，做好外部协调工作，履行小区改造监管和推进工作责任。

4.建立工作联动机制。小区改造可能涉及污水等政府市政设施管网改造规划，有些小区还需要同步进行水、电、气直接入户改造，小区和市政雨污分流管网对接等协同改造问题，需要项目部提前规划、掌握信息、协同统筹安排，不能闭门造车。项目设计之初除了充分了解小区现状以外，还需要掌握小区供水、供电扩容信息和雨污分流对接市政管网问题，因此要及时和市政规划、住建、国网供电、供水等单位保持良好沟通，掌握规划信息。在项目设计时就考虑上述因素，在项目开工建设前把供电管网改造、供水管网改造、污水管网改造等基础工程完成，然后再推进小区内道路、停车位、屋面外墙等设施改造，避免小区改造完成后又反复对小区地面施工，破坏小区整体改造。因此，在项目推进过程中，要积极发挥协调工作联动机制，协调项目相关单位解决分阶段施工、交叉施工、交叉管理等问题。促进项目设计目标和施工进度的落实，推动项目效益的提升。全过程项目管理最大的难点是要全程协调内部各参建单位和外部协同单位之间的相互合作和协调的关系，提升项目建设效率。与传统的项目管理对比，应用全过程管理后，项目总承包方在设计时就能充分考虑施工问题，对多方面的内容进行优化，包括全盘考虑小区要实施的项目改造内容可行性、费用可控性等，配合政府城市规划和污水管网改造等进行配套设计准备，避免小区重复施工和增加投资预算，加强了对于项目进度的掌握和管控。

（三）应用优势

老旧小区改造属于在现有基础上的提质改造，一切项目施工都是围绕现有基础进行，可能存在多家施工单位同步施工建设，且全程有小区代表监督参与，工程现场开放安全监管难，施工组织、协调、调度工作尤为重要。全过程管理的落实，可以覆盖老旧小区改造项目的整个过程，对所有影响因素和成本费用项目支出行为进行跟踪和监控，实现精细化管理，这样可以优化资源配置，并有效控制成本。对于具体工作的开展，支持对改造项目行为的全过程的监控，明确改造项目部门的责任和义务，并建立明确的改造项目工作目标和任务，将之细化到一线工作团队，这样可以提升项目经济行为的规范性，也可以促进改造项目中各类资源的优化配置，强化对资金的科学管理，进而提升项目的经济效益。同时，还支持对老旧小区改造项目方案执行情况的跟踪和实时监控，保证每个环节验收都合格，避免出现返工、误工等情况，保证项目工期和质量都合格。这样利用该理念进行全过程管理，实现对项目个个成本风险和因素的评估、分析和控制，减少风险事件的发生，做好应对，提高决策的合理性和可行性[5]。

四、老旧小区改造全过程管理经验总结

（一）加强组织领导

老旧小区改造项目关系到千家万户群众的切身利益，需要加强项目组织领导。一是政府职能部门要抽调包括住建、财政、发改、城管等单位人员组建项目监督协调推进小组，负责监督推进小区改造项目部实施进展工作，统筹、指导、协调各部门关系，指导改造方案、协调施工进度等，听取小区民意、解决争议纠纷，落实小区改造有关政府专项补助资金，监督施工质量和施工安全。

（二）充分尊重居民意愿

这项工作的进行需要尊重居民的意愿，在了解居民的实际需求的基础上进行改造方案设计。因为工作最终是服务于居民的，所以居民的要求十分关键，这关系到改造内容、改造效果是否科学合理。对此，在设定改造项目之后，相关工作人员需要前往项目覆盖的小区进行调研，充分了解改造要求以及需求，调研居民改造意愿，同时可以设置小区居民议事组织，参与老旧小区改造的内容确定、过程监督和结果测评。这样要求居民全过程参与改造工作，可以提升改造的针對性，打造更适宜居民需求的人居环境。

（三）多渠道筹措资金

根据小区每套房/1～2w元改造标准，每千户小区资金需求约1000～2000w，完全靠政府出资难度大，要鼓励多渠道筹措项目资金。一是出台鼓励原有企事业单位管理的家属小区投入改造资金的政策，政策明确企业税收、上交利润中予以转移支付或财政补助。二是涉及小区共用部分的水、电、燃气、供暖、通信等部分设施建设，应由受益单位在小区改造过程中将这部分工程内容纳入本单位工程项目计划，同步完成相关改造工作，后期通过居民用户使用等方式收回投资。三是积极鼓励居民、社会企业参与社会捐助等，按照“谁受益、谁出资”的原则，明确居民的出资责任，探索居民出资部分通过住宅专项维修资金、公共收益等筹集方式;对社会企业捐助的可以考虑相关设施广告冠名等方式回报捐助者。四是政府从城市建设配套资金中建立小区改造专项基金，制定奖补资金标准，以财政补助形式直接支持鼓励对小区改造项目。

（四）严格督导考评

这项工作的开展还需要进行严格的督导考评，保证各项改造制度和方案的彻底落实。对此需要定期组织老旧小区改造统一督导、考核评价，考评情况报送政府部门并定期向社会公布，同时配合激励措施，对改造情况好、成果显著的进行表扬和奖励;对于改造进度拖后以及成效差、套取补助资金、虚报改造任务等行为，进行相应的惩罚。

五、结语

老旧小区改造对提升城市居民生活质量水平、生活舒适度和幸福感有重要作用。在党和国家的领导下，政府十分重视老旧小区改造工作的进展，并为此制定了相关规划和政策，强调在居民的意愿基础上，将老旧小区改造得更加宜居和安全，更能满足居民对便利、安全、舒适、幸福等居住需求。

参考文献：

[1] 周刚，张京街，张超.老旧小区改造的特点及其带来的机遇与问题探讨[J].重庆建筑，2021，20（03）：33-35.

[2] 王米山.利用GIS进行城市老旧小区改造动态管理[J].北京测绘，2021，35（2）：265-269.

[3] 董洪利，张广兴，王飞.基于实践的老旧小区改造全过程管理策略探讨[J].城市住宅，2020，27（09）：117-120.

[4] 倪红.老旧小区改造工程进度管理研究[J].建筑经济，2021，42（08）：28-31.

[5] 刘俊刚.智慧社区创建下的芜湖市老旧小区改造技术探究[J].智能城市，2021，7（14）：50-51.