新中国恢复在联合国合法席位历程的再探究

曹国良

关键词：396号决议;代表权问题;安理会;联合国大会

中图分类号：D829文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2021）07 — 0076 — 04

2021年是中国重返联合国50周年，在研究新中国恢复在联合国合法席位的历程时，1950年是一个关键的转折点，这年的12月14日，第五届联合国大会通过了名为《联合国承认会员国代表权问题》的396号决议，决议的主要内容为当一国的代表权问题产生争议时应有联合国大会进行裁决。自此之后，关于中国代表权问题的讨论就被限定在了联合国大会的框架内，这也就有了之后“暂不讨论”、“重要问题”、“双重代表权”等美国策划的一连串小动作。在联大396号决议通过之前，安理会和联大都曾讨论过中国代表权的问题，这一决议的通过一方面表明了当时美国及其追随者对恢复中华人民共和国联合国合法权利的阻挠，另一方面也改变了关于讨论中国代表权问题的议事规则和程序，从而客观上为日后新中国联合国合法席位的恢复奠定了基础。接下来，文章将梳理联大396号决议通过的前因后果及相关国家在此过程中的立場，以求教于学界。

一、中国代表权问题的缘起

联合国宪章规定新会员国加入联合国须经安理会推荐，且规定了推荐新会员国问题属于非程序问题，适用“常任理事国一致”原则，即常任理事国拥有否决权，随后由联合国大会以重要问题的2/3多数通过〔1〕。由此可以看到，新会员国加入联合国至少要包含两个票决程序：一是安理会的非程序问题票决，二是联合国大会的重要问题票决。但是中国代表权问题不属于新会员国加入问题，因此也就不适用于安理会关于非程序性问题的表决，同样也不适用于联合国大会关于重要问题的表决。由于美国对于新中国继承联合国合法权利的阻挠以及联合国自身对于当一国代表权问题面临纠纷时应以何种方式解决在规定上的模糊，因此通过以上分析，就该问题的讨论范围来看大致就有以下两种选择。（一）是在安理会的范围内讨论，但仅能以程序性问题进行表决，即常任理事国不能使用否决权，因为新中国代表权问题不属于新会员国加入问题;（二）是在大会的范围内讨论，同样由于不是新会员国加入问题，也不能以重要问题要求的2/3多数进行表决。

由于安理会和联合国大会不同的表决程序，中国代表权问题是在安理会还是联合国大会的框架内讨论具有不同的优劣势（见表1）。在安理会框架内，1963年以前，安理会理事国的个数为11个（常任理事国5个，非常任理事国6个），通过一项决议仅需7个国家的可决票即可〔2〕，所以讨论一项提案相比于大会较易于通过;劣势是，尽管美国不具有使用否决权的合理性，但是不能排除美国操纵安理会把中国代表权问题裁决为非程序性问题，从而动用否决权。在联合国大会框架内，优势在于，大会的投票规则是一国一票制，不存在否决权问题;劣势在于，大会当时由以美国为首的西方国家把持，且成员国众多，大多数国家未与中国建交，提案不易通过。

表1 中国代表权问题在安理会和联合国大会讨论的优劣势分析

当然，以上是依据联合国宪章做出的合理性分析，但由于特定历史时期联合国自身存在的局限性以及美国的操纵，合理性在实际进程中受到了影响和冲击。首先是否决权问题，在安理会框架内，当一项提案提出时，有权判断和裁决该问题属于程序性问题还是非程序性问题的是安理会主席，目前未找到判定中国代表权问题为程序性问题还是非程序性问题方面的史料。尽管美国“明确表示不行使否决权，同时也不默许国民党政权‘代表动用否决权”〔3〕，且笔者通过查阅安理会的否决权记录，美国在1949年至1950年确未行使否决权，但同时也不能就此排除美国依据国际局势的变化操纵安理会把中国代表权问题裁决为非程序性问题的可能性。其次是在联合国大会框架内，美国为了阻挠新中国重返联合国设置了重重障碍，如1961年，在第十六届联大上提出了将中国代表权问题列为重要问题的提案，并获得通过。

二、联大396号决议通过前的中国代表权问题

1949年新中国成立后，按照关于国际组织成员资格继承的国际惯例，中国在联合国的合法权利理应由中华人民共和国继承，但是在台湾当局和美国等国家的干涉阻挠下，中华人民共和国在联合国的合法权利被无理剥夺，为此新中国开展了一系列为恢复自己合法权利的斗争，“历时22年零24天”〔4〕。1949年9月30日，中国人民政治协商会议第一次全体会议通过决议，“否认了国民党政府继续代表中国出席联合国大会的资格”〔5〕，当时正值第四届联大召开。同年11月15日，周恩来分别致电联合国秘书长赖伊和联大主席罗慕洛，“中国政府正式要求联合国立即取消‘中国国民政府代表团参加联合国的一切权力”〔6〕。1950年1月8日，周恩来再次致电联合国秘书长和联大主席，指出“国民党代表留在安全理事会是非法的，应将其开除”〔7〕。同年1月19日，周恩来又致电联合国秘书长赖伊和联大主席罗慕洛，通知其中国政府“已任命张闻天为中国出席联合国会议（包括安理会）的代表团的首席代表”〔8〕，“并要求明确答复何时将国民党集团的非法代表开除出联合国及安理会，以及中华人民共和国的合法代表何时可以出席联合国和安理会的会议并参加工作”〔9〕。同年5月12日，周恩来又致电联合国秘书长赖伊，再次表明了中国政府的严正立场。

与此同时，以苏联、印度、南斯拉夫为代表的许多国家也在安理会和联大积极帮助新中国恢复在联合国合法权利的斗争。1950年1月12日，安理会审议苏联提交的决议草案，草案内容为将国民党代表驱逐出联合国安理会，第二天的表决结果显示“苏联、印度、南斯拉夫3国表示赞成;美国、法国、古巴、埃及、厄瓜多尔、国民党集团表示反对;英国、挪威弃权”〔10〕，这样，苏联的提案未获得通过，随后苏联代表团宣布退出安理会。需要指出的是，在朝鲜战争之前，美国在新中国恢复联合国合法席位的立场上是比较暧昧的，在1月13日安理会表决之前，美国国务卿艾奇逊与驻联合国代表奥斯汀之间达成了“美国对其将投反对票但并非否决票”〔11〕的共识，换言之，美国此时的立场是“中国代表权问题是程序性问题，将由安理会7票的简单多数来决定”〔12〕。这一方面表明美国在新中国和国民党集团之间抱有骑墙态度，另一方面也表明美国认为刚刚建立的新中国不可能得到安理会7票的赞成。

1950年6月25日爆发的朝鲜战争使得美国在中国代表权问题上的立场清晰起来，美国意识到让国民党集团继续留在联合国对其有利，于是国务卿艾奇逊在发给驻联合国代表奥斯汀的电报中指出“鉴于韩国的局势，国务院认为此刻在安理会提出中国代表权问题是不可取的”〔13〕。随后，在苏联缺席安理会的情况下，美国操控安理会连续通过了四个涉朝问题的决议。按照安理会程序，8月将由苏联代表担任安理会轮值主席，重新回到安理会的苏联代表马立克于8月3日第二次提出要求讨论中国代表权问题的议案，同样未获通过。

三、联大396号决议通过的过程

1950年9月19日，第五届联合国大会开幕，开幕当天即收到了来自印度、苏联和加拿大关于中国代表权问题的四份提案（其中苏联提交两份提案）。印度提案内容是关于立即接纳中华人民共和国代表，苏联两份提案内容分别是关于立即驱逐国民党代表团和邀请中华人民共和国代表出席本届联大，加拿大的提案内容则是鉴于在中国代表权问题上的分歧，大会应设立一个由大会主席和其他六个国家代表组成的特别委员会审议中国代表权问题，在特别委员会没有向大会作出报告前中国国民政府代表应出席大会〔14〕。在隨后的表决中，印度和苏联的提案均〔被否决，加拿大的提案获得通过并成为联大490号决议之《谁应代表中国出席大会问题》。根据此决议，当年的12月12日，联大产生了由加拿大、厄瓜多尔、印度、伊拉克、墨西哥、菲律宾和波兰组成的审议中国代表权问题的特别委员会（the Special Committee）。

另外，在第五届联大期间，古巴和英国分别向安理会特别政治委员会（the Ad Hoc Political Committee）提交了关于联合国会员资格的提案，显然是针对中国代表权问题的。两份提案的相同之处在于均建议当会员国的代表权发生争议时，联合国大会是联合国唯一可以审议并作出裁决的机构。区别在于联合国大会作出裁决所应依据的内容，英国的议案认为如果一国政府有效地控制了该国全部或几乎全部的领土并且对该国大多数国民享有权威，那么联合国就应该承认它的会员国地位;而古巴的提案认为联合国会员国代表权有关问题应根据以下内容决定：（1）对国家领土的有效管理，（2）人民的普遍同意，（3）实现联合国宪章和宗旨的能力和意愿，遵守其原则并履行国际义务，（4）尊重人权和基本自由〔15〕。会员国代表权有争议的国家之前必定已经是联合国的成员国，中国更是最早签署《联合国宪章》的50个创始会员国之一，而现在要重新用宪章的标准审议中国的代表权问题无疑是否认中国的会员国地位，另外尊重人权和基本自由等标准必定会在操作过程中引发干涉主权国家内部事务的问题，因此古巴的提案遭到了苏联等国家的强烈反对，这也充分说明了古巴的提案是在美国的怂恿下提出的。鉴于成员国之间的激烈争吵，特别政治委员会在10月26日通过投票决定设立一个由14个国家组成的小组委员会来讨论各国之前提交的提案和修正案〔16〕。

小组委员会在10月27日至11月15日举行了9次会议最后就决议草案达成一致，决议草案的内容是：如果有两个或两个以上的政府声称它们有资格代表联合国某一会员国并且在联合国发生争执时，应根据联合国宪章和宗旨以及每个案例的具体情况来审议此问题，在裁决此问题时应考虑以下因素：（1）新政府对该国领土行使有效控制并被民众普遍接受的程度;（2）该政府愿意承担会员国履行联合国宪章规定义务的责任;（3）通过成员国内部进程建立的政权在出现任何此类问题时应由联合国大会审议，如果大会休会则由大会临时委员会审议。该决议草案在提交特别政治委员会后，委员会又通过了埃及和比利时提出的关于删减相关内容的修正案，决议草案在删除相关内容后最终获得通过。特别政治委员会提交的这份报告在当年12月14日的第325次联大会议上表决通过，是为联大396号决议〔17〕。决议内容如下〔18〕：

鉴于应由何方代表某一会员国出席联合国之问题容或发生困难，而本组织各机关所作决定或有互相冲突之虞，鉴于为使本组织执行任务不致有窒碍起见，凡遇主张有权代表某一会员国出席联合国者非止一方，而该问题又为联合国争执之点时，联合国各机关所适用之程序自应划一。认为大会系由全体会员国组成，故联合国各机关中，其能就全体会员国对于与整个本组织任务执行有关各事项之意见妥予审议者，实莫过于大会……

至此，讨论一会员国在联合国代表权问题就被明确限定在了联合国大会的框架下。

四、联大396号决议通过的原因探析

联大396号决议的实质是美国为阻挠新中国恢复在联合国的合法席位设置的一道障碍，但是将中国代表权问题限定在联合国大会的范围内客观上使其避开了安理会的否决权，从这个意义上讲，新中国恢复在联合国的合法席位就只是时间上的问题了。一心想要阻止新中国重返联合国的美国为什么要放弃安理会的否决权转而怂恿古巴提案在联合国大会的框架内讨论中国代表权问题呢？这是本文要释疑的重要困惑，可以从三个方面去认识：

（一）美国在新中国与国民党之间的摇摆立场趋于明晰

朝鲜战争爆发后，美国在新中国与国民党之间的立场趋于明晰，美国明确表示在当前这一联合国反对“侵略”的时刻讨论中国的代表权问题是非常不明智的〔19〕，但这并不表示美国会一直支持国民党集团，现实情况是新中国建立后美国曾一度想放弃蒋介石集团，如乔治·凯南（George Frost Kennan）起草的NSC34号文件中就谈到“对蒋继续承担全部义务是可以理解的，但不是好的外交手段，这使美国政府走上了独木桥，无法做其他选择”〔20〕，所以在这样的情况如果坚持把中国代表权问题限定在安理会讨论那就绕不过国民党当局的否决权问题，而这必然会使日后的美国变得被动。

（二）美国认为新中国不可能在联合国大会的框架内解决代表权问题

1950年8月重新回到安理会的苏联重提中国的代表权问题，且本月轮到苏联担任安理会轮值主席，这让美国觉得在安理会讨论中国代表权问题自己并不是十分占优势，反之美国认为新中国是不可能在联合国大会的框架内解决代表权问题的。联大396号决议通过时联合国的会员国为60个，而其中与新中国建交的国家仅有8个〔21〕，在实行一国一票的联合国大会框架内，美国有充分的理由不相信新中国能够解决代表权问题。但是随着五六十年代第三世界国家的纷纷独立并加入联合国，新中国恢复联合国合法席位得到了越来越多的国家的支持。美国发现情况不妙，旋即从两个方面对新中国再次进行程序上的阻挠，一是从1950年开始，操纵表决机器，千方百计地阻止第五届至第十五届联大讨论中国代表权问题;二是在拒绝讨论中国代表权问题提案没有获得通过后，美国在1961年的第十六届联大上又提出将中国代表权问题列为重要问题的提案并获得大会通过，简言之，即新中国要恢复在联合国的合法席位所需要赞成票数由原来的1/2简单多数变为了2/3多数。

（三）美国寄希望于通过396号决议对中国内政进行干涉

上文提到，第五届联大开幕当天即收到了来自印度、苏联和加拿大关于中国代表权问题的四份提案，只有加拿大的提案获得了通过，对于加拿大的提案是否是在美国的授意下提出的目前没有找到相关的史料证实，但是随后古巴向特别政治委员会提交的关于联合国会员资格的提案确实是受到了美国的怂恿。前文已经谈到古巴与英国提案的不同在于要求衡量会员国实现联合国宪章和宗旨的能力和意愿，以及是否尊重人权和基本自由。在古巴革命（1953年-1959年）前，古巴长期处于美国的控制之下，美国从自身利益出发，怂恿古巴提出该提案，不难看出目的在于要否认中国的联合国创始会员国地位并给以后美国干涉中国的内政提前制造借口和理由。

联大396号决议通过时联合国的会员国为60个，这60个会员国大体上可以分为四类：第一类是资本主义阵营国家，如美国、英国、法国等;第二类是社会主义阵营国家，如苏联、乌克兰、白俄罗斯等;第三类是美国的准盟友国家，主要分布在美洲地区，如墨西哥、古巴、厄瓜多尔等;第四类是二战后新独立国家，如印度、缅甸等。反观中华人民共和国的建交国，当时与新中国建交的国家只有19个〔22〕（见表2），并且这19个国家当时也并不都是联合国的会员国。所以从国家数量上可以看到，在联大不管是要通过重要问题的2/3多数还是通过其他问题的简单多数，美国都是占有明显优势的。因此在这样的背景下，通过联大396号决议是易如反掌之事。

表2 联合国大会396号决议通过时中华人民共和国建交国名单[23]

五、结语

联大396号决议的通过改变了中国代表权问题的议事程序，只要支持新中国的联合国成员国越来越多，那么新中国重返联合国就只是时间问题了。冲破重重阻挠，历时22年的外交斗争在1971年画上了圆满的句号，1971年10月25日第二十六届联大通过了2758号决议，恢复新中国在联合国的一切权利并将国民党代表从联合国的所有机构中驱逐出去。

新中国恢复联合国合法席位的艰难历程，一方面展现了中华人民共和国成立后在外交方面所做的百折不挠的努力，另一方面也暴露了联合国在特定历史时期自身存在的局限性。经过七十余年的发展，联合国已经成为当今世界最具普遍性、代表性和权威性的政府间国际组织，并且在维护世界和平与发展等方面发挥着不可替代的重要作用。近些年来，国际体系受到单边主义的严重冲击，新冠肺炎疫情发生后，我们在看到多边主义仍面临新的复杂因素的同时，更意识到了正是因为有类似于新冠肺炎疫情这样的非传统安全问题的存在，才使得多边主义的合作基础依然广阔，因为任何一个国家都知道，遇到这样的难题，没有任何一个国家可以独善其身，也没有任何一个国家可以独自应对。

〔参 考 文 献〕

〔1〕〔2〕许光建.联合国宪章诠释〔M〕.太原：山西教育出版社，1999：73-74+77.

〔3〕徐友珍.美英在联合国中国代表权问题上的分歧与协调（1950—1951）〔J〕.史学集刊，2007，（04）：47.

〔4〕臧运祜.20世纪的中国与世界〔M〕.北京： 北京大学出版社，2010：169.

〔5〕曲星.半个世纪的历程—中国与联合国关系回顾〔J〕.世界历史，1995，（05）：06.

〔6〕中共中央文献研究室.周恩来年谱（1949—1976）（上卷）〔M〕.北京：中央文献出版社，199：11.

〔7〕中共中央文献研究室. 周恩来年谱（1949—1976）（上卷）〔M〕.北京：中央文献出版社， 1997：20.

〔8〕李铁城.走近联合国〔M〕.北京：人民出版社，2008：341.

〔9〕金朝晖.周恩來与中国在联合国合法席位的恢复〔J〕.武汉大学学报：人文科学版，2005，（05）：600.

〔10〕李华.1949—1950年苏联对恢复中国在联合国合法席位的贡献〔J〕.嘉兴学院学报，2012，（01）：78.

〔11〕陶文钊.中美关系史（1949—1972）（中卷）〔M〕.上海：上海人民出版社，1999：83-86.

〔12〕徐友珍.美英在联合国中国代表权问题上的分歧与协调（1950—1951）〔J〕.史学集刊，2007，（04）：47.

〔13〕陶文钊.美国对华政策文件集（1949—1972）（第1卷）〔M〕.北京：世界知识出版社，2003：275.

〔14〕United Nations：Yearbook of the United Nations （1950）〔M〕.Columbia：Columbia University Press，1951：421-435.

〔15〕United Nations：Yearbook of the United Nations（1950）〔M〕.Columbia： Columbia University Press， 1951：421-435.

〔16〕14个国家包括：澳大利亚、比利时、国民党集团代表的“中华民国”、古巴、丹麦、多米尼加、埃及、法国、印度、土耳其、英国、美国、乌拉圭和委内瑞拉.资料来源： United Nations：Yearbook of the United Nations（1950）〔M〕.Columbia：Columbia University Press，1951：421-435.

〔17〕United Nations：Yearbook of the United Nations （1950）〔M〕.Columbia：Columbia University Press，1951：421-435.

〔18〕联合国网站. 联合国承认会员国代表权问题（联合国大会396号决议）〔EB/OL〕.2018-06-18.http：//www.un.org/zh/sections/documents/general-assembly-resolutions/. 1950-12-14.

〔19〕U.S. Department of State： Foreign Relations of the United States〔M〕.Washington D.C：Government Printing Office， 1950， vol2：210-213.

〔20〕U.S. Department of State： Foreign Relations of the United States〔M〕.Washington D.C：Government Printing Office， 1948， vol8：146-155.

〔21〕8个国家分别为：苏联、波兰、捷克斯洛伐克、印度、印度尼西亚、瑞典、丹麦、缅甸。来源：中华人民共和国外交部官方网站，https：//www.fmprc.gov.cn.

〔22〕实为18个国家，当时捷克和斯洛伐克同属捷克斯洛伐克，笔者注.

〔23〕笔者根据中华人民共和国外交部官方网站自制，https：//www.fmprc.gov.cn.

〔责任编辑：张 港〕