气象法律体系建设问题分析及应对

杨 浩，周念珠，夏 航

气象部门将法治建设工作列为现代化建设的一项重要手段，积极推进完善气象相关法律法规体系发展和完善。目前，我国气象法治基本格局已经形成，社会公众尊法学法用法守法意识明显提升，社会法治环境得到极大改善。但是从整体来看，我国的气象法律体系从立法结构、法律层次、法律条文等方面仍与社会发展和现实需求存在一定差距。因此需要进一步构建从中央到地方的层次分明的气象法律体系，为气象事业改革发展提供坚实法治保障。

一、气象法律体系建设

（一）气象法律体系建设背景

新中国成立后直至1979年，气象领域法治建设基本处于空白状态。直到1980年以后，国家才开始逐步制定和颁布有关气象方面的规范性文件，这标志着我国气象法治工作开始起步，进入探索发展阶段。在经过近15年的探索之后，国务院于1994年8月颁布了《中华人民共和国气象条例》，这是我国第一部气象系统的行政法规，标志着我国气象法治建设迈入法治化发展的新时期[1]。

1999年10月，第九届全国人民代表大会常务委员会审议通过我国第一部气象部门法律《中华人民共和国气象法》（以下简称《气象法》）。这是一部关于规范气象活动和行为的部门法，为气象法律体系的建立完善和发展奠定了坚实基础。自《气象法》实施后，我国气象领域法律体系飞速发展，实现了从点到面、从分散单一到体系完备的巨大跨越。

（二）气象法律体系建设现状

法律体系一般是指一个国家所有现行的法律规范，通过分类组合后划分为不同的部门法，最后形成有机联系的统一整体。截至2018年底，我国气象法体系已成以1部法律、3部行政法规、34部部门规章（现行有效19部）、111部地方性法规、117部地方政府规章和若干气象标准，以及国际气象条约等构成的相互联系、相互配合、协调一致的有机整体[2]。气象领域法律体系的发展完善为我国依法规范和管理气象工作、推动气象事业依法高质量发展，奠定了坚实的法治基础。

（三）气象法律体系的构成

“1部法律”指的是1999年全国人民代表大会常务委员会颁布的《气象法》（2000年1月1日起施行），3部气象行政法规指的是2002年、2010年和2012年相继颁布的《人工影响天气管理条例》《气象灾害防御条例》《气象设施和气象探测环境保护条例》。这一系列气象法律法规的出台，满足了气象法治建设发展的需要，推动了我国气象法治建设的进一步发展。

在以调整气象法律关系为重点的气象专门法律体系外，目前仍然存在着众多的、具有不同等级效力的气象法律条文，这些法律条文与专门法律规范紧密结合，共同组成了我国的气象法律体系。

这些气象法律条文大多分散于部门法及行政法规等条文之中，例如：国务院与中央军事委员会联合发布的军事行政法规《通用航空飞行管制条例》中关于升放和系留气球的相关法律条文；在涉及种植业、养殖业、旅游业、运输业、能源业等相关行业内存在的气象方面的法律规范等，都是我国气象法律体系的重要组成部分。

二、气象法律体系结构分析

按照结构分类标准可以将气象法律体系分为纵向结构及横向结构，其中纵向结构主要研究气象法律体系的位阶关系，横向结构主要研究气象法律体系的分布领域。

（一）气象法律体系的纵向结构分析

法律效力位阶是指各个规范性法律文本在法律体系中的纵向等级。按照我国立法体制的相关规定，处于下位阶的法律必须服从上位阶的法律，一切法律都必须服从最高位阶的法律。根据法律效力位阶划分标准，我国的气象法律位阶从高到低依次是气象法律、气象行政法规、地方性气象法规、气象部门规章与地方政府规章、其他规范性文件以及其他特殊气象法规如国际公约、气象标准等，具体见表一（气象法律体系纵向结构表）。

表一 气象法律体系纵向结构表

（二）气象法律体系的横向结构分析

根据法律调整对象和范围的不同，气象立法体系可以划分为两种层次，分别是气象基本法与单行法。气象基本法是全国人民代表大会常务委员会颁布出台的《气象法》；气象单行法是指国务院气象主管机构或者拥有地方立法权的城市，依照法定立法程序制定的气象基本法的配套管理办法、地方条例以及为调整特定气象范围的法律关系制定的地方政府规章及相关部门制度。

气象法律体系根据调整对象的不同，可以划分为以下6个方面：

一是气象行政类。主要包括气象监督检查、行政处罚、行政复议、行政强制等行政执法方面的内容以及雷电防护装置设计审核和竣工验收、雷电防护装置检测资质管理、气象台站迁建审批、避免危害气象探测环境、升放无人驾驶自由气球、系留气球单位资质认定及活动审批等涉及气象行政许可方面的内容。

二是气象技术类。主要包括气象探测、预报及灾害预警信息发布、人工影响天气活动、气象设施设备和探测环境保护等方面的内容。

三是气象灾害防御类。主要包括气象防灾减灾、防御雷电灾害、应急气象处置与保障、气象及次生衍生灾害监测预警、气象灾害风险普查与评估等方面的内容。

四是气候资源类。主要包括气候经济、应对气候变化、气候资源的开发利用和保护、大气环境影响评价、大气污染防治、气候品牌评价等方面的内容。

五是气象服务类。主要包括气象行业管理、公益性及有偿服务、信息服务管理、资料数据共享管理、服务产品研发等方面的内容。

六是气象其他行政权力类。主要包括组织气候可行性论证；迁移及设立气象站的审核转报；气象信息服务单位备案；对实施人工影响天气作业的高射炮、火箭发射装置的年检等方面的内容。

三、气象法律体系存在的问题

（一）气象法律修订与修正滞后

《气象法》自2000年实施距今已有21年，截至目前共经历了3次修正，至今尚未进行修订。最近的一次修正是2016年11月全国人大常委会第二十四次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国对外贸易法〉等十二部法律的决定》，该次修正的内容有限，未涉及到防雷体制改革方面内容。

根据《国务院关于优化建设工程防雷许可的决定》（国发〔2016〕39号）的要求，内容包括整合建设工程防雷许可、清理规范防雷单位资质许可、全面开放雷电防护装置检测市场等涉及各级政府及有关部门的体制改革。现行气象法律体系背景已发生重大变化，法律规定已明显不适应气象事业发展的需要，急需进行修订（全面修改）完善。

（二）气象法位阶较低，难以发挥权威性的作用

按照《宪法》和《立法法》所确立的立法体制，我国的法律位阶共分为6个等级，从高到低依次是宪法、基本法律、普通法律、行政法规、地方性法规、部门规章与地方政府规章。其中《立法法》中明确规定了由全国人民代表大会制定和修改基本法律，全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。

纵观整个气象法律体系，目前无基本法，仅有1部普通法、3部行政法规，法律效力层级较低，法律权威性不够，不能够适应当前社会发展形势，不能发挥气象基本法律作用[3]。在出现与其他法律体系规定冲突的情况，相对于其他部门法，《气象法》难以发挥其应有的作用。

（三）气象法律体系内容不够完善

目前我国现行气象法律体系中的内容主要分为气象设施的建设与管理、气象探测、气象预报和气象灾害性天气预警、气象灾害防御、气候资源的开发利用与保护、法律责任等6个方面，且仅限于部门立法。在气象部门与地方事权及财权划分、气候变化、新型能源开发、气象商业服务等领域存在立法欠缺，为了保持气象法律体系协调性和科学性，需要进行专门性立法予以确认。

与此同时，随着经济社会的发展，气象服务的领域不断拓宽，内容不断丰富，渠道越来越多、在经济社会发展全局中的地位日益重要，已经成为日常生活的“必需品”和“公共品”，人民群众对气象服务的需求和要求均发生了显著变化。

（四）气象法律体系可操作性不强

气象法治工作的建设需要同其他法律部门的立法协调配合，但是目前尚有部分部门在职能职责上存在着交叉重合，导致法律实施过程中存在有责任时互相推诿、有利益时争着管辖的现象。特别是在面对同一调整对象时，气象法与其他部法之间调整的角度和侧重点各不相同，为了更好地促进气象部门履行职责使命，必须提高立法质量，保障法律的实施效果。

四、气象法律体系建设应对策略

（一）确立《气象法》的地位

《气象法》作为我国目前唯一的一部现行气象基础性法律，是其他行政法规、地方性法规和行政规章配套建设的重要依据。可以说《气象法》在我国气象法治建设工作中起到了准基本法的作用。但是按法律位阶划分标准，目前《气象法》属于普通法，与基本法相比位阶较低，无法发挥其作为气象法律体系基本法的功能和意义。所以，气象法律体系建设需要提高《气象法》的立法位阶，通过中国人民代表大会立法（修订），确定其作为气象法律体系中的基本法地位，使其更好地发挥重要保障和推动气象法治建设工作。

（二）明确《气象法》与其他法律部门的关系

气象法与其他法律部门法部分领域相互渗透、交叉融合。主要分为以下5个领域：

一是气候资源开发利用保护、气候变化、人工影响天气等相关领域，气象立法需要与发改、国土、规划、环保等各部门相互合作，进行综合立法。

二是防雷安全监管及防雷工程建设等相关领域，需要与民航、水利、核电、通信、电力等部门细化措施，明确主体责任，消除职责交叉和监管盲区。

三是气象灾害防御工作需要政府主导，气象、农业、林业、水利、民政、应急等其他部门的共同配合，采取多种措施，提高气象灾害防御能力。

四是在气象及大气探测环境空间保护、气象观测设施设备数据采集保护、气象资料传输等方面，需要地方政府的协调配合，由发展改革、城乡规划、交通运输、自然资源、生态环境、无线电管理等有关部门负责进行保障。

五是气象灾害及其引起的衍生、次生灾害等损失赔偿问题需要民法典、保险法、诉讼法等相关法律法规提供支持。

（三）完善相关法律制度

在经济社会快速发展和其他单行法规规章不断制定的背景下，《气象法》的立法相对滞后落后，应及时对其条文内容进行更新修订。

一是对其与下位法规定相矛盾的条文内容进行更新完善，避免出现气象法律与地方性法规和政府规章、部门规章不协调、不配套的问题，协调气象法律体系内部规定。

二是《气象法》在调整法律关系、法律责任、组织管理等方面都未予以明确和规范，所以应扩大调整对象，增加原则性规定，明确法律适用，完善制度内容，保证其基本法的地位[4]。

（四）提升部分法律效力等级，增强权威性

按照“循序渐进、突出重点”的原则，先行提高气象法律体系一部行政法规和一部部门规章的效力等级，主要分为以下两个方面：

一是在现有的《气象灾害防御条例》基础上，制定发布“气象灾害防御法”[5]。建立健全各种类型的气象灾害预防及应急准备措施，通过法律条文明确各级政府和有关部门的职能职责；明确各类气象及衍生次生灾害的风险普查、预防和应急准备措施；建立从源头预防到终端治理的气象灾害防范机制，形成从预报、监测、预警、防御、救助的一整套完善的法律体系。

二是在现有的《气候可行性论证管理办法》基础上，制定发布“气候可行性论证条例”。要求政府和社会履行应对气候变化的职责，同时提高论证的权威性和可行性[6]。在论证过程中明确论证的范围、程序、法律责任，充分发挥自然生态系统在解决气候问题方面的潜力，在防止和减少气象灾害的同时，保护社会发展和人民群众免受气候变化带来的负面影响。

（五）气象服务立法，填补立法缺失

随着经济社会的发展，气象服务在推动保障生命安全、生产发展、生态文明、乡村振兴、生态良好等方面发挥着越来越重要的作用，特别是旅游、康养、农业、商业、运输等行业，对气象服务产品的需求越来越专门化、特色化、规范化。《气象法》第3条规定：“气象工作应当把公益性气象服务放在首位。气象台站在确保公益性气象无偿服务的前提下，可以依法开展气象有偿服务。”虽然对气象有偿服务进行了具体规定，但是在现实生活中，气象服务领域尚未完全开放，主要由气象部门及其下属企业在开展此项业务。目前，我国气象服务行业存在着服务体系不健全、公益和有偿服务交织、商业产品不足、服务产品加工能力不足、商业意识不够、服务效益不明显等问题。

中国气象局按照“稳步探索、循序渐进”的原则，已先行制定《气象信息服务管理办法》部门规章，通过对公益性与气象有偿服务的范围进行划分，同时完全开放服务市场，鼓励和引入民营企业，促进产业快速发展。同时通过制定气象服务的准入范围、基本条件、执行标准、监督管理、法律责任等相关内容，实现气象服务领域有法可依。通过一段时间的发展探索、总结修正，依照法定权限和程序逐步提升《气象信息服务管理办法》位阶至“气象服务法”，完善气象服务法律体系，促进气象服务市场健康有序发展。