公共文化设施社会化运营模式探析

■ 孟晓雪

公共文化设施社会化运营，是在坚持政府主体责任的前提下，从供给侧出发，引入竞争机制，将政府投资或社会兴建的各类基层公共文化设施，通过委托或招投标等方式吸引有实力的社会组织和企业参与，由其代为运营和管理，发挥其机制灵活、专业性较强、回应力较好等优势，有效地提升公共文化设施的服务效能。近年来，为提高公共文化设施使用效率，加强公共文化服务效能建设，我国各地文化和旅游部门积极推进公共文化设施社会化运营，结合地方实际探索出了多种社会化运营模式，有效地提高了公共文化服务的特色化和专业化水平。

一、推动公共文化设施社会化运营的背景和意义

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把“引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展”作为全面深化改革的重要内容，各级政府切实履行在文化领域的公共服务职能，不断加强现代公共文化服务体系的社会化建设。推进公共文化设施的社会化运营，既是实现政府文化职能转变的重要方式，也是推动新时代公共文化服务高质量发展的现实需要。

第一，有助于推动政府文化职能转变。公共文化设施社会化运营的核心是引入社会力量参与公共文化服务和设施运营，改变公共文化服务当前存在的“体制内运转”的情况，理顺政府、公共文化机构和社会力量三者间的关系，推动各地文化和旅游行政部门实现由“办文化”向“管文化”转变，推动公共文化机构从服务提供者转为监管者，从而增强政府文化治理能力。

第二，有助于推动公共文化服务的供给侧结构性改革。当前，我国公共文化设施运营主要由相关公共文化机构承担，这有助于整合和集中优质资源，保障公共文化设施的公益属性。但政府和公共文化机构大包大揽的方式容易导致设施和服务的单向提供，缺乏对受众需求的反馈和回应，一定程度上导致了公共文化设施运营不畅和效率不高等问题。公共文化设施社会化运营有助于促进公共文化资源的合理配置，增加公共文化产品供给，满足群众日益多样化的文化需求。

第三，有助于提高公共文化设施的使用效能。在新时代，我国公共文化服务领域的主要矛盾从“有没有”转变为“好不好”，主要任务从设施和服务体系建设逐步转变为高质量发展。在高质量发展的背景下，鼓励社会力量参与、推进公共文化设施社会化运营将是一种趋势。推动社会化运营有助于培育一批形态多样、能力专业、治理规范的社会承接主体。社会化运营必然要求建立健全考核评价机制，这有助于促使社会承接主体提升服务品质，降低成本，从而提高财政资金使用效率，提高公共文化设施的使用效能。

二、当前公共文化设施社会化运营的主要模式

整体来看，当前我国公共文化设施的社会化运营模式主要有委托管理、参与管理、指定管理和居民自管四类。

（一）委托管理模式

委托管理是指在不改变公共文化设施所有权的前提下，通过政府购买服务的方式，将设施的整体运营和部分运营委托给社会专业机构，社会机构按照相关要求提供服务。政府通过购买服务的方式给予社会专业机构一定的资金支持，社会专业机构不能向服务对象收取使用费用。委托管理在当前公共文化设施社会化运营中较为普遍，有助于提高公共文化服务的专业化和特色化水平。例如，在推进社区文化活动中心委托管理方面，据统计，2017 年，上海市已建成并运行216 家社区文化活动中心，其中有超过90%的社区文化活动中心委托企业、社会组织、群众文艺团队等各类主体参与整体运行或部分项目管理。

当前，设施的委托管理主要分为整体委托和部分委托两种。整体委托，指的是政府将公共文化设施整体打包委托给社会专业机构。北京市石景山区自 2019 年4 月起，所有街道综合文化中心都实行了整体委托的社会化运营，稳步推进社区综合文化室的社会化运营；同时，建立了“智慧监管+效能考核”绩效评价机制，建立全区统一的指标体系化的绩效评价机制，利用公共文化服务效能大数据平台，对街道综合文化中心社会化运营开展智慧考评。部分委托，指的是将公共文化设施的运营权分给不同的运营主体运营，除公共文化机构自主运营外，还将委托社会专业机构对中心内的部分设施、功能和活动项目进行管理运营。例如，上海市塘桥街道社区文化活动中心每年投入专项资金用于扶持“上海港码头号子”非遗传承、扯铃围棋推广、全民阅读、文化团队等建设，政府会定期对以上设施运营情况进行考核，此模式取得了积极成效。

（二）参与管理模式

参与管理是指在不改变公共文化设施原有所有权和运营权的前提下，通过体制机制创新引导社会力量参与设施的运营和管理，从而推动公共文化机构改革创新，提高设施运营效率。目前，参与管理主要通过推动公共文化机构建立以理事会为主要形式的法人治理结构的方式，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与公共文化设施管理和运营。法人治理结构改革是当前公共文化服务发展的重点改革任务，我国各级文化馆、图书馆和博物馆积极探索了建设理事会的不同路径。当前，理事会参与设施管理运营主要有以下三种形式：一是为设施管理运营提供专业咨询，二是参与设施管理运营的议事决策，三是对设施运营管理进行监督。

（三）指定管理模式

指定管理是指政府将公共文化设施指定给社会专业机构运营，政府允许运营机构向设施使用者收取适当的费用，运营机构按照政府的要求向公众提供公共文化服务。运营机构是否向设施使用者收费，是区分委托管理和指定管理的重要标志。委托管理不允许运营机构向设施的使用者收取费用，其运营费用主要来自政府的购买资金；而指定管理则允许运营机构向设施使用者收取适当的费用，用收取的费用维持公共文化设施的正常运营。不管是委托管理，还是指定管理，运营机构都必须按照政府的要求向公众提供公共文化服务。

当前，指定管理也有两种形式。一是政府建设后指定管理模式。浙江省宁波市海曙区文体中心建成后，当地政府将其委托给宁波爱珂文化集团有限公司和宁波富邦控股集团有限公司共同经营管理。企业在保证政府的产权之外，承担经营风险，享有经营收益。政府给予两家企业“零租金，零保证金”和区文化产业扶持政策等优惠待遇。海曙区文体中心全年开放所有场馆，室外运动场地以免费和低收费两种形式对外开放。二是PPP模式。PPP 模式是指政府与企业之间结成伙伴关系，并以合同形式明确彼此的权利与义务，共同承担公共文化服务建设与运营的一种模式。在这种模式中，社会力量投资参与公共文化设施建设，并通过运营获得投资回报。但PPP 模式的相关体制机制和权责划分相对复杂，因此在当前公共文化设施社会化运营中所占比例较小。

（四）居民自管模式

居民自管主要指政府将公共文化设施委托给使用者管理，从而使居民对公共文化设施进行自我管理、自我服务。居民自管作为公共文化设施社会化运营的重要模式，在基层公共文化服务不完善和群众文艺团体发展较为充分的地区，能发挥更为显著的作用。新时代，公众参与公共文化服务的积极性越来越高，居民自管成为很多地方创新公共文化设施运营的重要方式。重庆市万州区发挥文化能人的作用，在贫困村党员干部、致富能手、退休教师和有民间艺术特长的农户中，选择有意愿且能够提供活动场地的农户建设“文化中心户”，将图书、乐器等公共文化设施交给“文化中心户”管理，让其带领农民开展公共文化活动。

三、公共文化设施社会化运营的主要问题

近年来，我国各地公共文化设施社会化运营的探索取得了良好的成效，推动了公共文化设施效能的提高。但整体上，我国公共文化设施运营的社会化水平仍然较低，社会化运营的设施较少，社会参与水平不高，参与主体和路径也比较单一，存在权责不明晰、承接主体培育不足、配套措施不健全和体制机制不完善等问题。

（一）权责不明晰

从实践看，以政府及公共文化机构为主体的单一供给体系，难以满足新时期人民日益增长的更加多元化、层次化、专业化的公共文化服务需要。但新的承接主体的进入在给原有供给体系注入活力的同时，也带来了一些挑战和困难。其中，政府、公共文化机构和社会主体之间权责不明晰的现象仍然普遍存在。在实践中，有些地方“不管不问”“大撒把”，有些机构把服务领域外的工作“推”给承接主体，增加了承接主体的负担，损害其工作积极性，这些都折射出政府与承接主体间权责不清的问题。如何明确双方权责、构建平等的合作伙伴关系，成为公共文化设施社会化运营的难题。

（二）承接主体培育不足

从当前参与我国公共文化设施社会化运营的社会组织的发展情况来看，仍存在规模小、资金少、专业性不足、可持续发展能力弱的问题。虽然我国社会组织整体逐步发展壮大，但仍缺乏公共文化设施运营管理方面的专业性机构以及熟悉基层公共文化服务和群众文化活动规律的机构。而随着群众对公共文化服务层次、种类、深度的要求越来越高，培育一批高水平、专业化的文化类社会组织和文化企业作为合格的潜在承接主体，培养一批能力合格、素质过硬、愿意从事公共文化设施运营的专业人员，已成为推进公共文化设施社会化运营管理的重要前提。

（三）配套机制不健全

完善的监督管理与评估体系是公共文化设施社会化运营顺利推进的重要保障。从我国当前的实践情况来看，虽然多数地方已经有意识地去推进整个过程的监督管理与服务评估，但总体来说，还未能针对社会力量和政府情况构建一套较为科学、完善且标准化的监督管理与服务评估体系，影响了公共文化服务社会化运营的可持续性，以及运营服务的连续性和品质化。

（四）体制机制不完善

从目前的情况看，虽然我国公共文化设施社会化运营实践已经探索出多种模式，并取得良好成效，但在实践中仍存在僵化模仿、动力不足的现象。同时，大量的公共文化设施集中在县和县级以下地区，而公共文化服务的效能主要看基层，如何推进基层地区零散、小体量、综合性的公共文化设施的社会化运营管理也是一大难题。因此，加强体制机制创新，构建平等准入的环境，消除相关承接主体，特别是社会类组织在财税、人事、职称等方面的政策歧视，将是下一步工作的重点。

四、进一步推进公共文化设施社会化运营的政策建议

公共文化设施社会化运营的重点在于不改变现有设施所有权、不降低公共文化服务品质的前提下，通过多种模式、多个渠道，吸引各类社会力量共同参与公共文化设施的运营管理，提升公共文化设施运营管理的专业化水平，提供更多元化、更高质量、更符合群众需要的公共文化服务。社会化运营契合公共文化服务的本质特征，是提高运营效率的有效手段，应进一步深入研究推动。

（一）树立科学的运营理念

社会化运营的主要目的是提高公共文化设施运营效率，推动公共文化服务的专业化和特色化建设。社会化运营是手段，而非目的，不能为了社会化而社会化。在长期的公共文化服务建设发展过程中，各级政府和事业单位积累了丰富的设施运营经验，一方面具有别的主体不具备的资源和政策优势，另一方面也培养起一批较为专业的人员和机构专职从事相关工作。因此，“一刀切”地推行社会化运营并不符合实际，激发现有机构的内部活力同样重要。具体到实践中，由公共文化机构运营的，公众满意度和设施利用率高的公共文化设施可以保持运营主体不变，而着力于内部机制的改革和创新，进一步激发现有机构的活力；对运营不畅的设施，可以通过社会力量的参与，提高其运营效率。

（二）多种运营模式并行

我国各地公共文化设施情况大有不同，社会化运营也不是只有一种模式，把机构交出去运营不是社会化的唯一方式，必须尊重地方实际，体现地方特色。与省级和地市级大型公共文化设施相比，县级以下的基层公共文化设施社会化运营更为重要。一方面，县级以下的基层公共文化设施覆盖面广，直接联系着公众；另一方面，基层各类文化和旅游资源相对匮乏，越到基层，设施运营出现问题的概率越高，因此基层设施运营的社会化发展是重点。基层公共文化设施数量多、体量小、群众自治自管愿望高，这对运营模式的多样性提出了更高要求，因此更要结合实际，多种模式并行。

（三）培育和规范社会组织

在当前社会化运营的实践中，社会组织参与的动力不足和资质不全成为比较突出的问题。为破解这一难题，一要引导多元主体参与，充分发挥政府、自发性群众组织、专业社会机构和国有文化单位等主体的各自优势，出台激励措施，推动税收减免等措施落地，引导多元主体参与公共文化设施建设运营；二要加强多元主体培育，对参与政府购买的多元主体进行购买前培训、执行中指导，以及事后评估；三是规范承接主体管理。合理确定准入标准，建立政府购买的信用评价体系，加强承接主体的专业培训，统一服务标识，完善内部管理制度，激发承接主体的责任感。

（四）体制机制改革创新

破除体制机制障碍是公共文化设施社会化运营的重点内容之一。公共文化设施社会化运营的体制机制创新要从以下三方面着力，一是明确政府和承接主体之间的权责，政府主要职责要转到定政策、定规划、定投入上，着力于绩效考核和对承接主体的评估，确保政府不越位、不缺位；二是创新体制机制，理清政府、公共文化机构和承接主体三者之间的关系，推进公共文化机构内部机制创新，激发公共文化机构内部活力；三是完善配套措施，建立并完善群众文化需求征询反馈机制和监督考核机制。