我国农村宅基地管理存在的问题及有效利用对策

吴月蕊 杜金向

（天津财经大学金融学院，天津 300222）

1 我国农村宅基地管理存在的主要问题

农村宅基地是指农村居民合法使用或者依法批准，用于建造住宅（包括附属用房和庭院等）的集体所有土地。2018 年中央一号文件明确提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权”分置的改革方案，并在一些地区优先开展了试点试验，针对之前宅基地不合理利用问题提出了有效的解决方案，增加了宅基地的流通性，间接为农民增加了财富。但是，目前我国在农村地区宅基地管理方面还面临许多难题。

1.1 闲置宅基地流转困难，价格机制尚未完善

农村宅基地流转困难，主要体现在以下3 个方面：

①“三权”分置改革之前，农村宅基地所有权归村集体所有，农户只有使用权，因此，宅基地流转会受到受让人资格的限制，基本不能正常进行流转；②偏僻地区闲置宅基地受所处位置和交通状况的影响，难以流转出去［1］；③对于一些城中村或者离县城或市区较近的村庄，闲置宅基地的流转虽然受到大多数有购买需求的人的追捧，但是，由于宅基地价格机制并不完善，导致无法对流转房屋进行合理定价，随意要价和不合理定价的纠纷问题时常发生，这种流转存在很大的不确定性［2］。

1.2 农村宅基地利用不合理，占地面积较大

1.2.1 宅基地面积大，资源浪费严重。目前，我国城乡建设用地共计22 万km2，其中，城市建成区面积只有5 万km2，而宅基地面积达17 万km2，宅基地面积足足是城市建设用地面积的3 倍多［3］。同时，改革开放以来，农村人口不断减少，但宅基地没有随之减少，反而在增长，造成了土地资源浪费严重。

1.2.2 部分住宅闲置。随着经济的发展和人们文化水平的提高，多数年轻人选择在基础设施较为完善且更能发挥自身才干的城市发展，这就使年轻人会在城市中租房或者贷款买房。另外，一定数量有经济条件的村民会选择在县城或大、中城市给子女买房，并在城市安家落户，父母年老时子女会将他们接到城市赡养，久而久之，村民在农村地区所拥有的住宅就会被闲置。这既占用了土地资源，又无法通过闲置宅基地来创造价值，产生严重的浪费问题。

如今，管理和有效利用宅基地的话题非常热门，如何在不损害农民利益的基础上合理合法地解决宅基地管理问题值得相关部门重视。政府有关部门和相关学者需要在全面了解宅基地现状后，提出一些有效的解决方案，在“三权”分置制度下，加大对农村宅基地的管理力度，利用好闲置宅基地资源。

2 我国农村宅基地合理利用案例

在宅基地“三权”分置制度的支撑下，党的十八届三中全会后，国务院在全国14个县启动了宅基地制度改革试点，这些试点地区均取得了明显的效益。

2.1 安徽省六安市金寨县宅基地改革

安徽省六安市金寨县实施宅基地腾退复垦项目：农民自愿退出自家宅基地并获得一定补偿，政府将原有住房拆除后复垦为耕地，原有宅基地户主拥有优先承包土地的权利，并且在规划点中村民可以通过统规统建方式，先交3万元左右预付款，等待原有住宅被腾退、搬入新居后再结清补偿款和建新房款的方式获得新房用于居住。在项目实施的一年时间中，金寨县自愿申请有偿退出宅基地14 476 户，已腾退复垦宅基地1 533.41 hm2，扣除规划村庄建设自用地333.33 hm2，其余大部分新复垦耕地上已种植农作物，新增耕地1 200.06 hm2。在自愿申请退出宅基地的这些村民中，原有住宅大多数为危房，政策的实施使这些村民在获得土地承包权增加经济收入的同时，利用原有房屋的补贴，花费少量的钱建造新房屋，在改善村民生活的同时增加了耕地，创造了经济效益［4］。

2.2 北京市怀柔区渤海镇田仙峪村“乡村民宿”

田仙峪村位于北京市箭扣长城脚下，四面环山，村中有一条由2股泉水形成的小河流过。得天独厚的地理位置和自然条件使得这个小村庄290 多户住宅中有近100户作为民宿用来招待游客，许多城市居民可以租住这里的房屋，既可以长租，也可以短租。当地村民不仅仅追求民宿的“床板经济”，还将当地的特色文化和产品融入进来，开发了许多美食和休闲娱乐项目。他们并没有选择宅基地流转，而是凭借自身能力开办民宿，创造了较高的经济效益。

宅基地合理利用的案例还有许多，如江西省余江县、福建省晋江市农村宅基地制度改革等。这些模式和案例的出现及成功实行均符合当地村民的要求和当地宅基地现状，其他地区可以在分析所在地区宅基地现状后，依据已经得到的有效模式和相关经验，与当地宅基地状况相匹配，在当地进行应用。但是，这些模式和案例并不适用于所有农村地区，各地仍需根据地方的实际情况提出适合当地的解决路径。

3 我国农村宅基地有效利用措施

3.1 建立价格评价机制，促进宅基地更好流转

在农村宅基地流转方面，政府需要建立合理的价格评价机制。虽然农村流转宅基地的情况较少，但也存在流转现象，可以参考楼房和已经流转的农村宅基地的交易价格，综合考虑农村宅基地所处地理方位、周边环境、房屋和土地质量、农民意愿等因素对闲置宅基地合理定价。实施农村宅基地制度改革，有利于建成城乡一体化的房地产市场，但是需要避免炒房事件发生，制定的价格机制要符合当地实际情况。

3.2 改善宅基地闲置状况

3.2.1 改善农村基础设施，给予特定资金补贴。解决农村宅基地闲置问题的根本方法是创造良好条件，吸引村民返乡创业、吸引游客住宿等，在环山环水、风景优美的地区开展农家乐、特产商店、特色小吃店等各种商业活动；通过村民入股等方式建设特产工厂；通过改善村庄的基础设施、绿化等创建美丽乡村，发展旅游业；对部分贫困地区的人民给予一定的补贴和帮助等，增加村民的就业机会，在增加经济效益的同时吸引当地居民返乡创业，增加农村的居住人数，这样可以在一定程度上改善宅基地闲置状况。

3.2.2 易地搬迁，有效利用闲置房屋。在偏僻落后的地区，村民生活条件十分恶劣。由于贫穷等因素，居民初始建房时房屋质量较差，经过多年风吹日晒，房屋更是破旧不堪，很多房子无人管理、年久失修，形成了危房，对村民的生命健康造成了很大的威胁。针对这种状况，可以实行易地搬迁政策：由政府出面租赁闲置房屋，让村民搬迁至生活环境较为适宜的地方；条件较好的村庄，使闲置房屋得到有效利用［5］。

3.3 加快宅基地试点试验步伐

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”但是，自党的十八届三中全会提出宅基地改革以来，试点数量仍较少，因此，要求政府部门要加快宅基地改革步伐。目前，我国城乡居民收入差距较大，宅基地改革有利于增加农民财富，可以利用已有的改革经验在多个村庄同时进行宅基地改革，增强经济发展动力，提高农业生产效率，节约资源，缩小城乡贫富差距。

3.4 继续推进农民住房财产权抵押贷款工作

国家级农房抵押贷款试点实施后，由于新实施的民法典仍然禁止抵押宅基地，所以目前这一信贷产品处于停滞状态。因此，要结合宅基地“三权”分置的改革原则，打破宅基地不能抵押的瓶颈，在试点地区继续开展农民住房财产权抵押贷款工作。在保证农户资格权的基础上，以宅基地的使用权和房屋的所有权作为抵押，即使贷款到期不能偿还，抵押权人也可以通过处置宅基地的使用权优先受偿。

4 结语

农村宅基地管理是农村管理中极其重要的一部分，需要探索有关宅基地的合理利用机制和途径。合理利用宅基地，对提升和改善农民生活有非常重要的作用，可以有效节约土地资源，有利于整体社会经济发展和乡村振兴。