粤港澳大湾区生态系统保护和修复对策探讨

王 枫,陈幸良,周晓光,林昆仑

(1.中国林业科学研究院林业科技信息研究所,北京 100091；2.中国林学会,北京 100091；3.浙江农林大学,杭州 311300)

0 引言

粤港澳大湾区是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一,在国家发展大局和“一带一路”建设中具有重要战略地位。2019年2月,中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》[1],指出粤港澳大湾区发展要坚持绿色发展、保护生态的基本原则,为居民提供良好生态环境,建设宜居宜业宜游的优质生活圈,促进大湾区可持续发展。粤港澳大湾区人口密集,产业聚集度高,发展空间面临瓶颈制约,资源能源约束趋紧,生态系统的承载压力较大。加强生态系统保护和修复是大湾区建设世界一流湾区的生态环境基础,也是重要的目标要求。有学者对大湾区生态系统[2]、生态系统服务[3]、生态系统碳储量[4]、生态安全格局和变化趋势[5]等方面进行了分析研究;有学者关注海岸带[6]、红树林[7]生态系统保护现状,提出相关政策建议。但整体而言,针对粤港澳大湾区生态系统保护与修复的研究较少。本文基于文献资料分析和实地调研,系统梳理粤港澳大湾区生态系统保护和修复的现状,分析粤港澳大湾区生态系统保护和修复存在的突出问题,进而提出加强生态系统保护和修复的对策建议。

1 粤港澳大湾区生态系统保护和修复现状

粤港澳大湾区包括广东省的珠三角9市和香港、澳门特别行政区,是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一。近年来,大湾区三地政府不断加强生态系统保护与修复,增加生态产品供给。森林、湿地、海洋等自然生态系统状况逐步改善,生态系统质量居全国中上水平。

1.1 森林生态系统

截至2018年,大湾区11个城市森林面积2.97万km2,区域森林覆盖率53.99%[2]。其中,香港森林面积620.26km2,森林覆盖率58.17%；澳门森林面积6.29km2,森林覆盖率27.07%[3]。2000年以来,随着大湾区内城镇化进程的加快,大湾区森林面积呈现逐年减少的趋势。2013年以来,大湾区的珠三角9市完成森林碳汇工程总面积8万hm2,营造生态景观林带2 798.7km,初步形成了国家级、省级、市级、县(区)级生态公益林建设体系,生态公益林面积达129.82万hm2,占9市林业用地面积的42.37%[8]。生态公益林建设的推进,逐步扭转了大湾区内森林面积减少的趋势。林分质量的不断提升,为粤港澳大湾区经济社会发展提供了生态支撑和保障。

1.2 湿地生态系统

粤港澳大湾区是全国湿地资源最为丰富的区域之一,截至2015 年底,大湾区湿地面积8 650 km2,占全区总面积的15.45%[9]。截至2018年底,珠三角9市已经初步建成了以湿地类型自然保护区、湿地公园为主体,饮用水源保护区、森林公园、风景名胜区等其他保护形式为补充的湿地保护体系。珠三角9市已建成湿地公园128个,其中国家级湿地公园15个。与村级排污设施相配套的乡村小型湿地1 000个,水网湿地保护率超过50%,绿色生态水网初步建成。香港建设有米埔红树林鸟类保护区,面积380hm2；澳门红树林面积较小,2015 年共有红树林7hm2。

1.3 城市生态系统

2013年8月,广东省提出在珠三角地区率先建设全国首个国家森林城市群——珠三角国家森林城市群的目标；2016年,珠三角地区被确认为全国首个“国家级森林城市群建设示范区”；2018年,珠三角9市已全部成功创建国家森林城市。目前,珠三角9市共建成森林公园507个,其中,国家级森林公园11个,省级森林公园43个[10]。公园绿地500m服务半径覆盖率100%,人均公园绿地面积达19.2m2。香港地区超过三分之一的土地被划为郊野公园和自然保护区,其中湿地面积占4%；澳门地区周边形成了不少滩涂湿地,这些区域作为大自然的“肺”,日益受到重视和保护。

1.4 海洋生态系统

粤港澳大湾区中,广州、深圳等共7个沿海城市已经建成海洋生态和海岸类型自然保护区4个,海洋特别保护区(海洋公园)1个,总面积为0.8万hm2；香港目前有5个海岸公园和1个海岸保护区——鹤咀海岸保护区,总面积为3 400hm2,保护对象为珊瑚、海藻和海豚等海洋生物及海洋生物多样性；澳门建设有路氹城生态保护区,占地约55 hm2,主要保护对象为黑脸琵鹭、白琵鹭和白腹海雕等珍稀鸟类。

2 粤港澳大湾区生态系统保护和修复存在的问题

当前,粤港澳大湾区生态环境质量总体处于全国领先水平,生态系统保护和修复工作取得了显著成效,但对照世界一流大湾区生态环境质量和大湾区生态环境建设的总体规划要求,粤港澳大湾区珠三角9市仍存在一些亟待解决的问题,如生态系统质量不高、生态修复难度较大、发展与保护矛盾日益突出、自然保护地保护管理有待优化和跨区域协同保护机制不完善。

2.1 生态系统质量不高

首先,大湾区珠三角9市森林质量不高。广东省森林覆盖率居全国第7位,森林蓄积总量居全国第11位,单位面积森林蓄积量不足全国的2/3；惠州市全市乔木林单位面积蓄积量仅为56.0m3/hm2,低于全国平均水平。其次,树种结构不太合理,森林生态系统结构简单,桉树纯林面积最大。广东省桉树纯林面积约160万hm2,约占林地面积的15%,改造任务重,且大多数桉树经营者不愿退出桉树经营,改造难度大。森林生态系统结构普遍比较简单,整体效益不大,部分沿海防护林基干林带和古树名木老化比较严重。另外,海洋生态系统富营养化、缺氧等环境问题日益突出。《2019年广东省环境状况公报》显示,大亚湾和珠江口区域浮游植物的生物多样性指数较好,但生态系统整体处于亚健康状态[11]；受珠江口水质影响,2019年香港海域西北部管制区水质指标达标率为89%,后海湾仅为67%,吐露港等港口区水质相对较差[12]；2019年澳门公布的《澳门环境状况报告》显示,“近10年,澳门水质富营养化指数呈上升趋势”。

2.2 生态系统修复难度较大

虽然粤港澳大湾区生态系统保护和修复取得了长足进展,但还存在一些问题。生态系统修复的技术难度不断加大,珠三角9市造林绿化空间拓展困难,可供造林的荒山、荒滩、盐碱地等存在造林技术要求高、施工难度大等问题。由于围垦填海、水污染和不合理的工业开发等原因,大湾区内红树林生态系统萎缩严重,红树林面积由20世纪70年代的3 831.2 hm2迅速减少至2003年的644.6 hm2。2003年以来,虽然红树林面积有所增加,但原生树种面积减少,红树林结构趋于简单化,生态系统功能受损[13]。同时,红树林人工造林成活率、保存率极低,需多次补植,成本较高。林业有害生物防控形势严峻,大湾区的气候和资源状况十分适合各种有害生物入侵、定居和扩散,同时直接临海的特殊地理位置,缺乏阻隔境外有害生物进入的屏障条件,外来有害生物入侵蔓延风险倍增,造成了松材线虫病、薇甘菊等重大林业有害生物防控任务异常艰巨。机构改革以后,珠三角9市中有5市撤销了林业局,仅在自然资源部门设生态保护修复、资源管理、保护地管理等科室,导致基层林业管理人员大幅度减少,林业专业技术人员流动性大、转岗现象比较普遍。

2.3 发展和保护矛盾日益突出

粤港澳大湾区经济发展速度较快,在发展的同时,生态系统付出了巨大的代价,2000—2018年间,大湾区内森林和湿地面积分别减少了740km2和278 km2[2],发展与保护的矛盾日益突出。大湾区内林地资源数量有限,国家层面的林地保护制度和广东省内的林地生态保护红线对林地的保护都有十分严格的要求,林地保护责任大。珠三角地区经济发展对征占用林地的需求较大,未来10年使用林地的项目数量和面积也将逐年增多,林地保护与利用的矛盾更加突出。另外,随着国家对耕地保护力度的加大及基础设施建设的加快,侵占蚕食、违法违规使用林地的行为时有发生,造成林地大量流失。

2.4 生态系统保护管理有待优化

粤港澳大湾区生态系统保护管理的体制机制不健全,湿地和红树林保护的管理制度相对缺乏,生态系统管理的监测方法存在差异、监测标准不统一。国土空间规划与林地保护利用规划和林业生态红线衔接尚不明确。自然保护地管理体制有待优化,自然保护地的管理政策责任在市,权利在省,一定程度上降低了合理利用自然保护地的积极性。部分自然保护地林地权属关系复杂,保护管理难度大。生态公益林补偿标准相对偏低,落后于经济社会发展水平。自然保护地建设使得当地社区居民承担了保护义务却丧失了部分发展机会,且没有得到相应的补偿,成为影响自然保护地稳定和发展的重要因素。

2.5 跨区域协同保护机制不完善

长期以来,粤、港、澳三地重视区域环保合作,逐步完善环保合作机制,并在部分领域取得良好的效果[14]。但由于大湾区三地的政治体制、立法体制、决策程序、行政体制都有所不同,其审批、生效和执行程序也不一致。在三地协同开展生态系统保护和修复的有效对接方面难度较大。与此同时,粤港澳大湾区环保协同治理的探索多集中于湾区经济开发与生态修复的关系,并未从根本上形成有效的生态系统保护和修复体系及协同机制支持。在“一国两制”的格局下,搭建生态系统保护和修复的协同机制成为共建粤港澳大湾区优美环境的首要选择。

3 对策建议

良好的生态环境是世界级湾区的重要竞争力[15]。在经济高速发展的同时,如何维护好自然生态系统功能和服务,是粤港澳大湾区塑造“宜居宜业宜游”国际一流湾区和世界级城市群的关键。根据党中央对粤港澳大湾区的战略定位,在上述问题分析的基础上,提出以下对策建议。

3.1 建立大湾区生态系统保护与修复联合协作机制

世界一流大湾区十分重视区域生态环境协调管理机制。应加强大湾区的沟通交流,建立粤港澳大湾区生态系统保护与修复联合协作机制。搭建粤港澳大湾区生态系统保护与修复联合协作平台,建立定期沟通协作机制,共同开展生态系统保护修复领域的规划编制、标准制定和应用,构建大湾区生态保护和修复的标准体系,实现粤港澳区域生态系统保护与修复工作的共同谋划、共同开展、相互配合、形成合力。加强生态廊道和森林城市群建设的联合协作,整体布局湿地、森林生态廊道建设,提高湿地和森林的连通性。加强湿地和红树林生态修复与保护、林业有害生物监测预警与防治、森林火灾预防预警等方面的合作交流,提升共同应对灾害的能力。加强野生动植物保护的协作,联合开展中华白海豚及珊瑚礁普查工作。

3.2 系统科学确定蓝绿空间总量

和世界一流大湾区相比,粤港澳大湾区的生态环境是短板,建议采取有力的措施,逐步增加蓝绿空间,确保到2035年,粤港澳大湾区内蓝绿空间总量达到60%以上。科学划定并严格执行生态保护红线,建立全方位立体的生态防护屏障,从大湾区内外、湾区海域等区域构筑三道防线,突出重点生态保护区域,构筑各类动植物的理想家园。强化自然生态空间用途管制,积极编制林地、湿地、海域保护利用规划,科学处理大湾区林地保护与利用的关系,严格执行林地用途管制和定额管理制度,坚持林地分类管理,分级保护,大力支持基础设施、水利民生等项目用地,加大林地保护执法监督力度。加强森林、湿地、海洋等生态系统保护修复,加大对大湾区周边丘陵、山地及森林生态系统的保护,增强生态系统的环境容量与恢复能力。在粤港澳大湾区核心区内，要逐步扩大稳定的森林生态系统比例。加大生态公益林的建设力度,建立生态补偿横向转移支付机制和生态补偿稳步增长的长效机制,扩大生态补偿范围,完善生态补偿机制。

3.3 陆海统筹推进生态廊道建设

立足大气环境、水环境等因素综合谋划生态廊道建设,构建面向不同生物的、大尺度的生态廊道。加强大湾区内森林生态系统、水系统的连通性和完整性。积极推进城乡一体化的绿化网络,推动森林城市建设与森林小镇、森林乡村建设相得益彰,整体提升区域生态系统服务功能。生态廊道构建不要仅局限于城市绿化、景观设计和文化休憩等方面,更要注重发挥生态廊道在生物多样性保护、提升生态功能及维护生态安全等方面的功能。加强生态廊道建设与生态保护规划的统一、衔接和融合,充分利用现有生态用地保护、植被带建设和生态规划等成果,为大型生态廊道构建提供支持和保障。

3.4 实施重大生态保护和修复工程

谋划和实施一批重大生态保护和修复工程,不断改善粤港澳大湾区生态系统质量和功能。实施森林碳汇工程,集中对城镇周边、江河两岸、大中型水库周边、高等级公路两侧等重点区域的林相进行改造,加大对宜林地和疏林地的绿化攻坚；全域实施乡村绿化美化工程,积极开展乡村绿化,建设森林乡村,补齐乡村绿化美化短板；实施沿海防护林体系建设工程,以沿海基干林带为重点,加强沿海防护林建设,提高抵御台风、海啸等自然灾害的能力；实施森林质量精准提升工程,全面加强中幼林和生态公益林抚育经营,建设珍贵树种基地,打造森林经营样板基地,提升森林质量；实施粤港澳大湾区国家森林城市群建设工程,持续推动珠三角国家森林城市群建设,辐射香港和澳门地区；实施自然保护地建设工程,积极保护粤港澳大湾区的各类自然保护地,积极创建国家公园,建立符合区域特点的自然保护地体系,有效解决自然保护地中保护与利用矛盾的突出问题,提升典型生态系统和生物多样性保护水平；实施湿地保护修复工程,完善湿地分级管理体系,发布一批重大湿地名录,保护修复重要湿地区域,因地制宜建立一批湿地公园,提升湿地生态系统的多种功能,推进大湾区绿色生态水网建设；实施沿海红树林保护修复工程,按照自然修复为主,人工修复为辅,工程技术适度结合的模式,在保护现有红树林的基础上,开展对退化红树林的保护和修复,科学配置树种,逐步恢复红树林的生态功能。

3.5 创新生态产品和服务供给模式

积极创新生态产品和服务的供给模式,转变政府工作方式,由生态产品和服务的提供者向购买者和促进者转变,更好地发挥市场主体的作用和功能。在生态产品经营模式上,政府应积极创造条件,探索引入社会经营主体,实现生态产品和服务的市场化供给。综合运用大数据、物联网等新技术,提升生态产品和服务的供给水平。支持发展绿色金融,建立绿色信贷、绿色债券、绿色基金“三位一体”的绿色金融体系,积极探索森林、湿地等自然资本产权运作模式,推动自然资本的产权明晰和价值核算,繁荣自然资源产权交易市场,因地制宜运用抵押贷款、证券化等金融手段盘活森林、湿地等自然资源,实现市场化运作。

3.6 强化科技支撑

粤港澳大湾区生态系统保护和修复涉及林业、湿地、环保、园林、生态、地质、工程、信息技术等多个学科和领域,要充分发挥科技支撑在粤港澳大湾区生态系统保护修复中的重要作用。围绕粤港澳大湾区生态系统整体功能的重大需求和关键问题,组织多学科、跨地域的科技协同创新,实施一批对大湾区生态系统保护修复领域科技进步有带动性、标志性、突破性的重大科技项目。深入推进生态系统保护修复现代化,加快构建卫星遥感普查、无人机(船)详查、地面核查相结合的环境监测体系,增强生态系统保护修复的科技支撑,建成陆海统筹、天地一体、上下协同、信息共享的生态系统监测网络。通过加强基础研究、关键技术攻关,以及技术集成示范推广与应用,把粤港澳大湾区作为生态保护修复领域新技术、新成果应用的基地,推动新技术、新成果的转化和落地。加强生态系统保护修复领域科研机构能力和人才队伍建设,组建面向大湾区生态系统保护和修复的专门的科技机构和团队,强化理论创新与国际前沿对接、技术创新与现实生产力对接。加强人才队伍建设,保护林业知识产权。加强科技平台建设,组建粤港澳大湾区生态系统保护修复重点实验室、生态定位观测研究站网等。

3.7 大力倡导自然教育等生态公共服务

大力开展自然教育,弘扬生态文化,提升大湾区居民的生态文明意识。依托自然保护地、森林公园、湿地公园、风景名胜区等场所开展自然教育,建设一批自然教育学校和基地,打造自然教育平台,开展自然教育理论体系研究,建立自然教育规范、标准和建设指引。充分挖掘、整理大湾区内自然与文化遗产、林业文化遗产、传统文化中所蕴含的生态文化,弘扬生态文化,树立绿色的生产生活方式。结合“世界野生动植物日” “爱鸟周”等重点时期和“世界地球日” “世界海洋日” “自然与文化遗产日”等重点纪念节日活动,传播“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明理念。加强粤港澳大湾区两岸三地的交流合作,互学互鉴,共同推进大湾区的生态文明建设。

4 结语

粤港澳大湾区是我国设立的首个大湾区,粤港澳大湾区生态系统保护和修复将为长三角、环渤海湾及其他区域生态系统保护和修复探索道路,提供经验借鉴。我们要坚持以习近平生态文明思想为指引,贯彻新发展理念,对标世界一流大湾区生态保护修复的现状,从设定战略目标、合理布局空间规划、实施重大工程、科技支撑等方面入手,统筹山水林田湖草系统治理,破除阻碍生态保护和修复的体制机制,着力把粤港澳大湾区建设成为世界一流的美丽大湾区。