江西省创新机制推进集体林地适度规模经营综述

吴群辉郑冬华彭小忠罗 洪

（1.新干县林业局，江西 新干 331300；2.峡江县林业局，江西 峡江 331409）

江西属南方重点集体林区，全省林地面积1073万hm2，占国土的64.2%，森林覆盖率63.1%；活立木总蓄积4.45亿m3，毛竹总株数19.1亿根，被誉为“中国最绿”的省份之一。2016年，江西省森林和湿地生态系统综合效益为14951.34亿元，相当于同年江西省生产总值（GDP）的80.8%［1］。

2004年9月，江西省率先在全国开展以“明晰产权、减轻税费、放活经营、规范流转”为主要内容的集体林权制度改革。经过3年多的艰苦努力，江西省集体林分山到户率达82.5%，发放林地使用权证613.4本，产权明晰率达98.5%［2］。实现了“山定权、树定根、人定心”。江西省集体林权制度改革被温家宝总理盛赞为“与改革开放初期的联产承包责任制具有同等重要的意义”［3］。

2004年集体林业产权制度改革试点以来，江西省集体林权制度改革先后经历主体改革、综合配套改革、适度规模经营3个阶段，成效明显［4］。然而，分山到户虽然在一定程度上促进了林业生产的迅速发展、农民林地收入的快速提高，但随着改革的进一步深化，也不断暴露出一些问题，林地分布呈现为不连片和碎片化分布，即分山到户造成每个农户拥有多块林地，而每块林地面积大小不一，从而造成农户林地投入成本增加，林地粗放经营的现象并未得到改变，林地经营效率低下［5］。针对林改后出现的农户分散经营、经营者权益缺失及一些制度性约束等突出问题，2014年，江西省提出以集体林地“三权”分置为主线、以权益保障为核心、以林权流转为抓手、以政策扶持为支撑、以新型经营主体为引领的完善集体林权制度工作思路，通过放活集体林经营权，打通“绿水青山”与“金山银山”双向转换通道，促进林业高质量发展［6］。截至2018年底，江西省通过林权服务平台累计规范流转林权5100余宗，成交超过16万hm2、金额59亿元。

1 线下与线上并行，不断强化林权流转服务

1.1 建立健全林权流转服务平台

集体林权制度改革后，江西省集体林地966.67万hm2中有813.33万hm2分山到户，尽管有166.67万hm2林地流转给大户、合作社和林业企业，但林权流转仍不够活跃和便利。一是由于林农林权碎片化分布特征，大部分林农嫌进场交易距离远、手续繁、时间长、费用高，不愿进入公开市场交易，基本游离于林权交易中心等公开市场外；二是林业企业等投资者流转大片林地需与千家万户打交道，难度大、时间长，很多投资者望而却步；三是因市场信息不对称，林农基本为被动流转，如县乡招商引资、企业租山造林、大户承包山场等，基本通过村干部或林地掮客进行流转。强制交易、欺诈交易、拖欠租金、虚假交易以及圈地囤地等侵犯林农权益、造成生态破坏等现象时有发生，林农明显处于市场弱势地位；四是流转合同不规范、手续不健全等导致纠纷隐患，流转风险比较高，极易出现群体事件，对流转双方均可能带来不可计量的损失。针对这些问题，2015年开始，江西省林业厅着手开展五级林权流转管理服务体系建设［7］。通过召开全省会议、出台考核办法、加强调度督查、印发情况通报、发布示范平台名单等举措，督促各重点林区县建设林权流转管理服务体系，重点开展林区乡、村服务窗口建设试点，并做好权责梳理、权限分配和服务下移等工作，充分发挥乡级服务窗口申请受理、材料核对、合同指导、现场鉴证等前端服务功能，真正将服务下移到基层。截至2018年底，江西省75个县共有433个乡级平台、1397个村级平台完成挂牌，做到人员上岗、制度上墙，实现了五级林权流转服务体系重点县全覆盖。

1.2 升级改造林权流转服务系统

2015年，江西省在全国率先建立林权登记信息系统、林权流转服务网和“惠林绿桥”APP三位一体林权流转管理服务网络系统［8］。在2年多运行的基础上，将林权登记信息系统移植到林权流转服务网，实行服务系统升级改造，推动江西省林权流转服务网从信息网站向办事网站转变，实现省市县联网管理和县乡联网办事，形成项目发布、信息披露、交易组织、合同鉴证、权益确认、抵押证明、纠纷调解、信用记录和档案查询等网上办理机制，交易品种扩大至林木采伐权、采脂权、罚没木材交易和林业工程招标等，让群众办事“只跑一次”。目前，改造升级后的林林权流转服务系统在江西省40个县（市）运行。

2 规范与探索并进，持续完善林权流转机制

2.1 规范林权流转管理

林改后，各地以县级林权交易平台为中心的配套改革探索，为规范林权流转，保护国家、集体和群众三者利益，实现资源变现，发挥了积极作用。但是，由于平台层次较低，影响面窄等因素的影响，仍面临着一系列问题，主要体现在以下方面。一是服务空间有待扩展。国有和集体林权流转逐步减少，部分县交易量大幅降低，需要拓展私有林权的流转交易。二是信息披露范围窄。主要面向新干县宣传推介，参与的投资者以本地人为主，实力不强，眼界不宽，附加价值难以提升，竞价不够充分，有的甚至被当地木材贩子垄断和控制。三是交易双方供求标的存在矛盾，制约了交易的进一步活跃，主要体现为千家万户零星分散的山林与投资者要求成片、成规模山林需求之间的矛盾。四是交易不够规范，存在纠纷隐患。各地交易流程、收费标准、规则、合同及表单等文本没有统一，有些文本和规则设计难免存在一些缺陷，存在引发经济和合同纠纷的隐患。五是资源整合能力弱。由于是以县为单位进行市场建设，无法形成全省一盘棋，在政策推动、外部资源引进和协调、资源共享等方面的整合能力差。六是现场交易的局限性引发一些违法行为。围标、串标、欺行霸市及暗箱操作等违反市场秩序行为时有发生，甚至出现现场威吓、打架事件。针对上述一系列问题，2015年印发《江西省集体林权流转管理办法（试行）》，除对流转管理职责、流程予以明确外，还首次明确林权流转实行示范合同提供、合同鉴证、备案服务等免费服务，并对当事人签订合同情况摄像或拍照存档。2017年4月，联合省公管办出台《江西省国有林权和集体统一经营林权交易管管理办法（试行）》，规定国有和集体统一经营林权须在公共资源交易平台进行，同时按照相关规定做好交易前审核、交易中监管和交易后服务工作，协调省公管办开发完成林权类公共资源交易系统。2018年2月1日起，江西省国有和集体统一经营林权交易在新的省公共资源电子交易服务平台运行，成交项目119项，涉及林地259宗，4240 hm2，交易额2.47亿元。

2.2 创新林权流转制度

一是林地经营权流转证制度。2016年，在31个试点县（市）推行林地经营权流转证制度，按照流转合同约定授予流转证在林木采伐、抵押贷款、财政补助、再次流转等方面的权能，实现林地承包权与经营权分置。截至2018年底，江西省累计办理林地经营权流转证1902本、流转面积1.27万hm2。二是国有林场场外造林机制。江西省印发《关于加快推进国有林场场外造林的指导意见》，通过“国有林场+合作社+农户”“国有林场+村组+农户”、组建股份制林场、赎买、托管等形式，引导农村集体经济组织、承包农户与国有林场开展合作经营，利用国有林场技术、资金优势，提高集体林地整体经营水平。至2018年底，落实安福、永丰等15个县国有林场扶贫资金10万元，江西省实施场外造林1.20万hm2。三是非国有商品林赎买试点。2017年开始，陆续在遂川、铜鼓、湾里、安福以及资溪开展重要生态区位非国有商品林赎买政改革试点。截至2018年底，累计完成重点区位非国有商品林赎买、租赁等改革试点任务981.96 hm2。四是林业要素交易平台建设。依托南方林权交易所组建省级林业要素交易平台，在把控风险的前提下，有序推进木材、天然香料、绿色食材、森林药材和林木收藏品5类产品线上交易、线下交割、指定仓储、林融融合，建立林产品供应链服务体系，促进优质林业要素资源流动和实现资产化。

2.3 协调不动产登记工作

2016年8月，《关于做好林权类不动产登记和林权管理服务工作的指导意见》印发，明确林业与国土部门在开展林权类不动产登记方面的职责，进一步加强与不动产登记机构沟通与协商，推进县级林权类不动产登记工作。2018年8月，江西省国土厅下发通知，进一步对林权类不动产登记有关问题作出规定，特别是将自留山、集体经济组织统一经营林地、国有单位经营管理的国有林地纳入林地使用权登记，从而弥补《不动产登记暂行条例》的不足。

3 政策与市场并轨，大力培育新型经营主体

3.1 出台政策文件

2013年5月，《江西省农民林业专业合作社省级示范社创建办法》印发，对农民林业专业合作社创建省级示范社开展认定、扶持和监测工作。2016年1月，出台《关于加快培育新型林业经营主体促进林地适度规模经营的意见》明确扶持专业大户、家庭林场、农民合作社、资源培育型龙头企业等新型林业经营主体的主要内容和政策措施。同年5月，《江西省新型林业经营主体可承担林业项目名录》下发，确定新型经营主体可承担的林业项目16个，并明确各项目的申报条件和途径、所需材料、补助标准和方式、业务对接部门。截至2018年底，江西省培育形成林业专业大户4855户、家庭林场934个、农民专业合作社2932个、林业企业10100个（资源培育型企业1305个），其中创建国家级和省级林业合作社示范社148家。

3.2 奖补规模经营

2016年11月，《江西省林地适度规模经营奖补办法》出台，对通过林权流转服务体系流转在15年以上的合作社、家庭林场和专业大户等，每667m2予以奖补50元，合作社最高奖补5万元、家庭林场和专业大户最高奖补3万元。同年，江西省林地适度规模经营首期奖补250万元，涉及面积近0.47万hm2；2017年下达奖补资金132万元，涉及新增流转面积0.23万hm2；2018年将林业企业纳入奖补申报范围，审核、下达奖补面积0.502万hm2，补助金额224.28万元。此做法多次获得国家林业和草原局的充分肯定。

3.3 创新金融服务

一是林权抵押贷款。近几年来，江西省林业厅分别与农信社、邮储银行、建行等银行签订总额达236亿元林权抵押贷款授信协议。截至2018年底，江西省累计实现林权抵押贷款198.65亿元，贷款余额57.88亿元；林地经营权流转证抵押贷款14笔、金额3390万元。2018年12月，江西银保监局、省林业局、省金融监管局、人民银行南昌中心支行、省高级法院、省财政厅联合印发《江西省林权抵押贷款管理办法（试行）》《江西省公益林（天然商品林）补偿收益权质押贷款管理办法（试行）》，继续拓展林权抵质押贷款范围；同时，开发林业金融服务系统和信用评价系统，实现林业与金融机构、中介机构业务数据资源共享和可追溯，进一步防范林业金融风险。二是油茶贷款。江西省争取国家扩大油茶贷款试点规模，赣州市获国开行60亿元贷款授信额度；配合省农行在全国金融系统率先推出“金穗油茶贷”产品。截至2018年5月，江西省累计发放贷款31.84亿元，贷款余额19.02亿元，重点支持赣州、吉安等1.8万户贫困农户发展油茶林。三是贴息贷款。2013—2017年，江西省落实林业贴息贷款62亿元，中央财政累计贴息1.66亿元，使280余家林业企业和民营林场、2.3万户农户及林业职工受益；落实林业小额贷款近22亿元，中央财政贴息0.62亿元，农户人均年贴息2685元。四是森林保险。2018年，江西省在保森林达0.8亿hm2，占全省有林地的87.8%，提供风险保障650亿元，获财政补贴1.35亿元（中央补贴7167万元、省补贴6398万元）。通过“基本+补充”“政策+商业”等方式，先后创新开办商业性林木火灾保险、林木综合保险、林木综合价值保险、油茶林保险、多年期森林保险、中药材种植保险等产品，2018年在保面积达2.29万hm2，提供风险保障4.67亿元。与人保财险江西分公司签订协议，为江西省1.4万名建档立卡贫困户生态护林员赠送63亿元人身意外风险保障，人均保障达45万元。

4 结语

林地经营规模关系着经营者的收入，并影响森林经营效率。通过扩大林地经营规模来转变现代林业的发展方向，当林地经营规模达到一定适度后，使得林地经营要素得到进一步优化，林地利用效率得到提高，进一步改善农村林业生产力低下的现状［9］。近年来，江西省通过创新机制、强化服务、出台政策、保障权益等举措，促进了全省集体林地适度规模经营，并通过对符合条件的林地适度规模经营主体进行奖补，以鼓励引导林地在公开市场上规范流转，发展多种形式的林地适度规模经营，提高了森林经营水平，促进了农民增收、资源增长和产业发展。为深入贯彻落实习近平总书记对集体林权制度改革的重要指示批示精神，加快推进集体林业改革发展，更好地实现生态美、百姓富的有机统一［10］，2019年始，江西省又启动了第二轮集体林业综合改革试验区工作，各地正积极开展试验探索，已取得了一定成效。今后，笔者将继续向社会介绍江西集体林业改革的一些典型经验和做法，以供参考。