中国共产党建党百年请示报告制度的历史进程和基本经验*

陈金龙，肖志伟

(湘潭大学 马克思主义学院，湖南 湘潭 411105)

请示报告制度是建党百年来党内长期坚持的优良传统，是一项重要的政治纪律、组织纪律、工作纪律。自建党以来，中国共产党就高度重视请示报告制度建设，不断探索通过请示报告在党内的执行来严明党的纪律和严肃党内政治生活。通过将请示报告制度放在建党百年的历史长河中加以研究，可以鲜明地发现党在不同的历史时期，逐步创立、巩固以及完善请示报告制度的历史轨迹。揭示这一历史轨迹中蕴含的建设成效及经验认识，对于从请示报告制度建设史的宏观视角认识和把握新形势下推进全面从严治党的历史必然性和重要性，破解管党治党宽松软问题，维护党中央权威和集中统一领导，具有重要的现实价值和意义。

一、建党百年请示报告制度建设的历史进程

中国共产党是组织严密、纪律严明的马克思主义政党。建党以来就高度重视请示报告制度建设，并通过请示报告制度在党内的贯彻执行来强化党的政治纪律、组织纪律、工作纪律。在百年建党的波澜壮阔的发展历程中，根据不同历史时期的形势和任务，党的请示报告制度建设经历了初步探索、创立及巩固、恢复和强化、突破和创新等四个阶段，呈现出了从无到有，从间有波折到破而后立，再到不断总结建设经验，上升为基础性党内法规的历史脉络，始终保持着螺旋式上升的态势，使请示报告制度的发展演变与党的建设事业保持着高度的历史性统一，管党治党的制度笼子不断扎牢，为维护党中央权威和集中统一领导提供了坚实保障。

1.请示报告制度建设的初步探索时期。出于加强中央对全体党员管理的目的，1922年二大党章指出：“地方执行委员会开除党员后，必须报告其理由于中央及区执行委员会。”[1]68-69这是报告制度最早现于党的文献之中的记载。随后在土地革命时期得到不断发展，1928年10月，中央在《关于各省委对中央的报告大纲》中对报告的时间、种类、内容等方面作了规定，对不按时提交详细报告者，中央采取“停发经费”的举措。[2]117-118同年11月毛泽东所写的《井冈山的斗争》向中央详细报告了湘赣边界革命失败和红四军在湘南失利的根本原因，[3]57并在报告中向中央请示能否从各地不能立足的活动分子中派遣多人来此充当连支部书记[3]66。这个报告成为当时党内执行请示报告的典范。1929年他还在起草的红四军前委给中央的回信中还提出了“月报制度”的概念[3]62，并就组织松懈问题指出：“下级对上级要有详尽的报告，上级对于这些报告要有详尽的讨论和答复”。[4]90为请示报告在党内的执行初步确立了原则和方法。1931年12月，中华苏维埃共和国临时中央政府颁布《关于建立报告制度问题》的通令，要求各级苏维埃政府在工作方法上首先要建立下级向上级经常作报告的制度，上级对下级实行工作检查的制度。[5]362请示报告制度在抗日战争时期得到进一步完善。1942年9月，中央颁布《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，要求：“各根据地领导机关在实行政策及制度时，必须依照中央的指示。在决定含有全国全党全军普遍性的新问题时，必须请示中央。”[6]433这表明，通过请示报告制度的积极探索，有效克服了根据地各自为政的状态，加强了中央对地方的统一领导。

2.请示报告制度建设的创立及巩固时期。解放战争时期，针对党的历史上形成的无政府无纪律状态和加强中央与地方、军队之间联系的现实需要，中央逐渐在党内建立了请示报告制度。在这期间，毛泽东先后为中央起草了6次关于请示报告的党内指示，其中最著名的则是1948年1月《关于建立报告制度》党内指示，要求“各中央局和分局，由书记负责(自己动手，不要秘书代劳)，每两个月，向中央和中央主席作一次综合报告”“各野战军首长和军区首长，每两个月要作一次政策性的综合报告和请示”，[7]1264-1266对报告的内容、形式、频率等方面的规定更为翔实，标志着请示报告制度在党内的正式提出。出于加强请示报告制度贯彻执行的目的，同年3月25日，中央又发出《中央关于建立报告制度的补充指示》，要求各中央局、分局、前委对下级发出的指示及答复与下级发来的政策及策略性的报告都需要同时发给中央一份，并规定“每一个中央委员、中央候补委员均有单独向中央或中央主席随时反映情况及陈述意见的义务及权利”。[8]333通过一系列相关中央指示的下发，不断推动党内执行请示报告的制度化形成。1948年9月召开的中共中央政治局扩大会议专门审议了关于请示报告制度的议题，通过了《中共中央关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》，要求各中央局、分局、军区、军委分会及前委会，具体规定区党委、省委、军党委以至县委和师(旅)团向上级请示与报告的制度。[9]467这标志着请示报告制度在全党全军的最终确立。新中国成立以来，中央根据所处时代特征和历史任务，对请示报告制度加以巩固。如1953年3月，中央作出了《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定》(草案)。1954年1月，中央纪委出台了《关于报告请示制度的规定》，有力强化了纪检系统执行请示报告制度的纪律规定。[10]1956年9月，党的八大通过的党章明确要求：“党的下级组织必须定期向上级组织报告工作。下级组织的工作中应当由上级组织决定的问题，必须及时向上级请求指示。”[1]240这表明，请示报告制度的地位在新中国成立后的第一个党章中得以体现和承认，其稳定性、长期性的制度成效不断凸显。

3.请示报告制度建设的恢复与强化时期。随着“文革”的结束，请示报告制度在党内逐步恢复。如1980年中共中央颁布的《关于党内政治生活若干准则》，规定党员对党的方针、政策有不同意见时，可以向各级党组织乃至中央作口头或书面报告。这是改革开放以来党内报告首次出现在“准则”层面的基础主干党内法规中。关于请示报告的党内法规和规范性文件也相继出台。如1988年印发《关于建立健全报告制度的通知》，这是改革开放以来中央首次提出建立健全党内报告制度。1997年还印发《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，对副县(处)级以上领导干部个人需报告的重大事项进行了详细规定。[10]306这是改革开放以来第一个专门规范领导干部个人报告工作的党内法规。此外，中央纪委还在1981年下发了《关于报送报告、请示等材料的有关规定》，进一步规范了纪检系统的请示报告工作流程。[10]548同时，请示报告制度适用范围不断扩大，逐渐融入重要的基础性党内法规制度之中。如1994年党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》也要求各地、各部门对重大问题请示报告。如2003年首次实施的党内监督条例在“重要情况通报和报告”章节中规定，党组织“应当按照规定时限和程序向上级党组织报告或请示”。[11]4122009年首次颁布党内巡视工作条例，明确规定“巡视组应当严格执行请示报告制度，对巡视工作中的重要情况和重大问题要及时请示报告”，[12]85这是巡视制度中首次规定党内的请示报告内容，制度建设笼子不断扎牢。

4.请示报告制度建设的突破与创新时期。进入新时代后，以习近平同志为核心的党中央高度重视请示报告制度，建设成效不断凸显。如2014年习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上对请示报告制度进行了高度概括，指出：“请示报告制度是我们党的一项重要制度，是执行党的民主集中制的有效工作机制，也是组织纪律的一个重要方面。”[13]7672016年党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》也规定全党必须严格执行重大问题请示报告制度。据统计，截至2016年底，全国已有12.5万名干部因不如实报告受到处理，[14]彰显了中央全面从严治党，敢于刀刃向内的魄力和决心。2017年中办、国办印发了《领导干部报告个人有关事项规定》和《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》，对于进一步严明党的政治纪律和组织纪律，从严管理监督干部，具有十分重要的意义。[15]2018年新修订的《中国共产党纪律处分条例》将按照有关规定向组织请示报告重大事项纳入政治纪律范畴。2019年党的十九届四中全会通过的决定明确强调要“健全党中央对重大工作的领导体系……严格执行向党中央请示报告制度”。[16]为落实《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》，2019年中共中央政治局召开会议审议通过了《中国共产党重大事项请示报告条例》，要求把请示报告和履职尽责统一起来，该请示报告的必须请示报告。[17]至此，请示报告制度的管党治党创新成果已上升为“条例”层次的党内法规，进一步夯实了全面从严治党、依规治党的制度基础。

二、建党百年请示报告制度建设的基本经验

习近平指出：“党要管党、从严治党，靠什么管，凭什么治？就要靠严明纪律。”建党百年来，中国共产党不断加强和完善请示报告制度，始终坚持在党内严明请示报告的纪律要求，不断形成从普通党员到党员领导干部再到党组织严格执行请示报告的规范体系，在取得了一系列管党治党重要成果的同时，积累了诸多的宝贵经验，为在新时代更好地推进请示报告制度建设，破解管党治党宽松软问题，维护党中央权威和集中统一领导具有重要的借鉴意义。

1.逻辑关系：从毛泽东到习近平，关于请示报告制度的论述一脉相承。从大历史观的角度看，党的百年历史不仅刻录了请示报告制度的发展历程，更彰显了从毛泽东到习近平关于请示报告制度重要论述的理论光辉，体现了一脉相承的特性：一是从制度操作层面看。毛泽东在1948年8月向中央军委作的报告中指出：“对于事前请示事后报告的内容，必须是有分析有结论的，必须是既说优点长处，又说缺点错误。”[8]376还提倡“实事求是，知之为知之，不知为不知的老实态度”的报告态度，不允许弄虚作假，瞒报谎报真实工作情况。[18]366党的十八大以来，面对管党治党宽松软的问题，习近平不断强化请示报告的严肃性，指出变着法儿把一件完整的需要汇报的大事情分解成一件一件可以不汇报的小事项，让组织程序空转则是组织观念薄弱、组织涣散的表现之一。[13]765他强调“该请示报告的不请示报告，或者不如实请示报告，那就是违纪，那就要严肃处理”。[13]767二是从制度内涵层面看。毛泽东更多的是从革命需要出发，将请示报告作为加强中央和地方联系的一种制度探索，提出了系列基础理论和执行方法。而习近平在此基础上，从提高党的执政能力和领导水平出发，在2014年中央纪委三次全会上，从党的民主集中制、组织纪律等方面对其内涵进行高度总结和深入拓展，赋予了新的制度生命。三是从制度目标层面看。毛泽东为破解无政府无纪律状态，维护中央权威，指出地方上存有不同于中央现行政策和指示情况，应事前将意见和理由报告中央批准等，[18]203“不得将自己和中央处于平列的地位”。[19]127习近平充分吸收上述观点，不断强化在请示报告中增强“四个意识”的重要性，坚决反对“在贯彻党的决议和党中央决策部署上搞上有政策下有对策……或者只报成绩不报问题和缺点”。[20]他强调组织原则和纪律性，要求“重大问题该请示的请示，该汇报的汇报，不允许超越权限办事，不能先斩后奏”。[21]351这是当前推进全面从严治党、维护中央权威的重要体现。概而论之，习近平对毛泽东关于请示报告论述的一脉相承和与时俱进，是我们党百年来加强请示报告制度建设基本经验的科学总结，也说明了新形势下党面临的“赶考”远未结束，请示报告等党的规矩、制度建设永远在路上，符合当前加强党的建设、严肃党内政治生活的客观需要。

2.基本原则：坚持以党章为根本遵循。党章是党的总章程，是其他党内法规制定实施的根本依据，为我们党在各个历史时期加强请示报告制度建设提供了根本遵循。一是坚持以党章建设规范请示报告制度建设。自二大党章最早提出了“报告”概念后[1]，一直到当前的十九大党章，一共18部党章对于请示报告的条文规定未曾中断过，呈现了从无到有、从初步探索到体系健全的特点。如五大党章首次提出了在党内执行请示报告的程序和方法，核心是“下级机关对上级机关的报告及提议，与上级机关对下级机关有所命令及指导，均按照党的系统手续”。[1]86七大党章也首次将“党的各级领导机关向选举自己的党的组织作定期的工作报告”作为坚持民主集中制的基本条件之一，并一直为此后的历届党章所沿袭。正是由于党章对请示报告制度的不断强化，使得我们党始终保持了强大的集中统一领导和组织权威，为取得民主革命胜利奠定了政治基础。“文革”期间虽然党内法制遭到严重破坏，但是其间的3部党章仍然保留了请示报告的条文，体现了该制度的延续性和强大生命力。改革开放后，面临新的执政环境和党内诸多问题，请示报告制度作为重要的政治制度，在党章建设中的重要性、稳定性更加突出。如从十二大党章直至十九大党章始终将其作为民主集中制的基本原则之一，即“党的下级组织既要向上级组织请示和报告工作，又要独立负责地解决自己职责范围内的问题”。[1]总的来看，我们党自成立以来，始终能够根据党的建设需要不断深化对请示报告制度的认识，把请示报告制度建设摆在党章建设的重要位置，在夯实管党治党制度基础的同时，也维护了党章权威和强化了党章意识。二是坚持将请示报告制度向党内法规创新转变。中国共产党在建党百年的伟大征程中，高度重视请示报告制度建设，深入总结建党以来请示报告制度的理论成果和实践经验，以党章这一党内根本大法为基础和依据，把执行请示报告过程中的规律性认识和行之有效的方式方法上升为重要的党内法规。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以党章为根本遵循，审议通过了一系列请示报告方面的党内法规，其中极具代表性是2019年中共中央制定的《中国共产党重大事项请示报告条例》。这个文件的颁布，是一个重大进步，标志着请示报告制度已成为基础性党内法规，这既是请示报告工作方面位阶效力最高的党内法规，也是对党的十八大以来加强请示报告制度建设的科学总结和理论创新，有助于推进以党章为核心的党内法规制度体系的建构，夯实全面从严治党的制度保障。

3.重要保证：坚持抓好领导干部这个“关键少数”。习近平指出：“从严治党，关键是要抓住领导干部这个‘关键少数’，从严管理好各级领导干部。从严管理干部，要坚持思想建党和制度治党紧密结合，既从思想教育上严起来，又从制度上严起来。”[22]138这为我们党深化领导干部从严执行请示报告的主体作用提供了理论依据和指导。一是始终坚持正确的政治方向。毛泽东曾指出：“没有正确的政治观点，就等于没有灵魂。”在革命年代，毛泽东就是从讲政治的高度来推进请示报告制度的。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，始终把“讲政治”放在首位，在总结贯彻执行请示报告制度的实践经验上，出台了一批严格规范领导干部讲政治对党忠诚、按规定请示报告的重要法规，不断树牢“四个意识”，落实“四个服从”，确保领导干部在执行请示报告制度过程中坚定向党中央看齐，向党的理论和路线方针政策看齐。二是从中央政治局抓起，为全党做表率。纵观中国共产党90多年的历史，党员干部始终是开展党内政治生活的主体。[23]29毛泽东早就指出：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”他非常注重请示报告制度在中央政治局层面的贯彻执行，指出中央创立和严明请示报告制度的直接原因就是党的七大后“仍然有一些(不是一切)中央局和分局的同志，不认识事先或事后向中央作报告并请求指示的必要和重要性”。[7]1265为在全党各级领导机关中扭转这种不良习惯，他对中央政治局带头执行请示报告作了规定：“各中央局和分局是受中央委任、代表中央执行其所委托的任务的机关，必须同中央发生最密切的联系。”[7]1265刘少奇在党的六届六中全会上作的《党规党法的报告》中也指出：“中央委员会及政治局委员在执行此党规党法上应表现为模范。”[24]党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在不同场合和重要会议上对中央政治局同志提出了一系列要求，强调“在对党忠诚问题上，中央政治局的同志必须纯粹”“继续在坚持民主集中制方面成为全党典范”“重大问题该请示的请示、该汇报的汇报”。尤其是2016年的党的十八届六中全会在加强和规范党内政治生活方面，指出“重点是各级领导机关和领导干部，关键是高级干部特别是中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会的组成人员”。[25]这就为抓好中央政治局这个“关键少数”提供了理论依据。2019年1月中共中央政治局召开会议，审议通过了《中国共产党重大事项请示报告条例》，强调“中央各部门、中央国家机关党组(党委)要带头执行《条例》，切实加强向党中央请示报告工作”，[17]进一步为请示报告在党内的贯彻执行做了好的表率，起到了极大的引领作用。总之，以习近平同志为核心的党中央不仅注重“言传”，而且通过“身教”为全党树立了标杆，诠释了什么才是真正的“打铁还需自身硬”。三是严格遵守党的政治纪律。政治纪律是最重要、最根本、最关键的纪律。每一个共产党员特别是领导干部都要牢固树立党章意识、纪律意识，自觉用党章党纪规范自己的一言一行，在任何情况下都要做到政治信仰不变、政治立场不移、政治方向不偏。按规定向组织请示报告是严格遵守政治纪律的题中应有之义，是确保做到“两个维护”的重要举措。习近平常说“己不正，焉能正人”，他强调领导干部“在涉及重大问题、重要事项时按规定向组织请示报告，这是必须遵守的政治规矩，也是检验一名干部合格不合格的试金石”。[13]767总的来说，领导干部能够坚持政治导向，强化组织原则和程序观念，坚决把请示报告作为重要政治纪律和政治规矩，把讲政治要求贯彻到请示报告工作全过程和各方面，是我们党百年来不断发展壮大、从胜利走向胜利的重要保证。四是坚持思想建党和制度治党紧密结合。加强理想信念教育是党中央抓好抓住领导干部这个“关键少数”的关键环节。党的十八大以来，我们党先后开展了党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育、“不忘初心、牢记使命”主题教育等多次党内教育，让领导干部不断“回炉锤炼”，实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高。在四次专题教育环环相扣、层层递进中，有力地将包括严格执行请示报告在内的党内诸多规矩的标尺立了起来，组织观念、程序观念严了起来。在思想教育严起来的基础上，我们党十分注重制度建设根本性和全局性的作用。如习近平在2013年到联系点河北省调研指导群众路线活动时，到了当年中央审议请示报告制度的西柏坡会议旧址，特别指出这里是立规矩的地方，强调了新形势下立规矩的重要意义。他还在2017年省部级主要领导干部专题研讨班上对“事前不请示、事后不报告”等不良倾向作了深度剖析，[20]进一步严明了领导干部执行请示报告制度的严肃性和纪律性，将权力关进制度的笼子里。

4.价值导向：坚持以人民为中心。请示报告制度得以在党内科学创立和推行，不仅需要以党章为根本遵循，依赖党的领导人重要论述的理论和实践指导，并注重发挥领导干部的主体作用，还得益于价值层面的正确指引。一是坚持人民至上的价值核心。有学者指出：“文化的最深层次就是价值观，这是文化的核心。”[26]3请示报告制度作为中国共产党建党百年来一脉相承的优良传统，其价值核心由我们党的根本价值观决定，即人民至上观。所以，请示报告制度在价值层面的建构也必须以人民至上观为核心。需要说明的是，人民至上观在不同历史时期表现为不同的价值内蕴，以党的主要领导人重要论述为区分原则，可将其大致分为毛泽东在革命年代提倡的“全心全意为人民服务”思想和习近平在新时代创新提出的“以人民为中心”政治论断。两种价值内蕴的表述变化是我们党关于人民至上观的认识深化和价值升华，都是我们党长期以来加强请示报告制度建设的鲜明价值导向。正如习近平在中央政治局常委会审议《关于二〇一三年上半年中央巡视组巡视情况的综合报告》时指出的，对领导干部报告个人事项抽查核实“要有紧迫感，群众对此有期望、有要求，不抓紧研究，就与群众要求不适应”。[27]91这便是人民至上观在请示报告工作中的生动体现。中国共产党确实以中国最广大人民的根本利益为其奋斗的价值指向，这一价值指向在政党制度规定中得到明确体现。[28]13请示报告制度正是我们党的一项重要政治制度，在其建设的发展进程中牢固树立人民至上的理念，始终把人民的利益放在第一位，把人民立场作为请示报告执行的根本立场，这是由中国共产党的马克思主义政党属性所决定的。二是牢记初心使命的情怀。人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。这个初心和使命则是党中央统揽伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想的强大信念，也是党在不同历史时期推进请示报告制度建设的根本动力和价值导向。习近平在2015年中央纪委五次全会上鲜明指出当前党内存在节假日领导干部脱岗离岗不向组织汇报的问题，认为“很多地方和部门负责同志一到节假就不见了，一旦有个什么事怎么办？……当领导干部就要有强烈的责任感，节假日尤其要自觉坚守岗位”，要将请示报告作为领导干部履职尽责的一种规矩，等等。这一重要论述，从根本上回答了为什么要加强请示报告制度，解决了加强请示报告制度“为了谁”的根本性问题。他还从新时代中国特色社会主义思想基本方略的理论高度，在党的十九大报告中提出了“坚持以人民为中心”的发展思想，强调“必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨”[29]，既是对我们党的初心使命的进一步科学阐释，也极大彰显了党的情怀，更为新时代坚持和加强请示报告制度建设注入了强大动力。百年来，我们党的请示报告制度之所以能够从无到有、从不健全到体系化并成为党内一项重要制度，关键就在于始终坚持以人民为中心，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。可以说，只有坚持将以人民为中心思想作为按规定请示报告与维护人民根本利益的价值纽带，在请示报告制度的贯彻执行中融入“立党为公、执政为民”的情怀，才能更好地规范和引导各级党组织和广大党员干部积极请示报告与人民切身利益有关的重要情况和事项，在党内形成请示报告的价值导引，既深入反映了党的制度都是服从于无产阶级思想领导，服务于广大人民群众的，也深刻诠释了党的根本政治立场和价值取向。

综上所述，请示报告制度是建党百年来中国共产党加强党的建设的重要法宝。按规定请示报告是我们党一脉贯通的优良传统和政治优势，也是新时代全面从严治党、依规治党的重要原则。自成立之日起，中国共产党关于请示报告制度建设的理论和实践一脉贯穿于近百年波澜壮阔的发展历程中。一方面，我们党对请示报告制度的严肃性和纪律性的本质认识始终不曾改变；另一方面，又根据自身所处的时代方位和不同的历史任务与时俱进深化拓展了请示报告制度的时代价值和现实意义。正是在这种变与不变的历史逻辑中，请示报告制度得以不断发展完善，坚决维护了党中央权威和集中统一领导，保证了全党团结统一和行动一致，在党的制度建设史上具有重要地位。