教育行政执法权的强弱两极化运行及其调适

湛中乐，靳澜涛

(1. 北京大学 法学院，北京 100871； 2. 石河子大学 政法学院，新疆 石河子 832003)

一、问题的提出

理论界或实务界对教育行政执法的界定尚未取得一致，有狭义和广义之分。狭义认定在教育部的规范性文件以及多地的教育行政执法权责清单中有所体现：执法主体以教育行政部门为主，而执法范畴的明确列举也限于行政许可、处罚等有限类别。这在一定程度上导致执法部门、行为种类、权能配置、治理效果均相对有限。理论界强调“执法力度不足”“执法手段匮乏”“执法主体单一”等问题，验证了教育行政执法权的软化。

与之针锋相对的是，若从广义角度来看，许多教育行政管理活动在本质上都是一种行政执法行为，执法主体包括政府及其教育行政部门、其他行政部门、被授权组织(如学校)等。例如，作为行政许可的学位点授权、作为行政检查的各类教育检查考核、作为行政处罚的教师资格撤销等都属于教育行政执法。实践中,这些执法活动往往被视为“内部管理”而游离于执法规制体系之外，权力运行的自主性始终难以得到有效控制。

我们要审慎地反思，教育行政执法应采取广义说还是狭义说？此项权力究竟是强还是弱？上述强弱悖论体现出,法律手段介入教育治理的范围和强度较为模糊，教育行政执法较之其他领域执法显然存在某些个性化特点。那么，如何看待行政执法的一般性与教育法调整对象的特殊性，这些问题都成为完善教育行政执法难以回避的话题。

二、权力弱化：教育行政执法权的狭义理解

关于教育行政执法弱化的讨论由来已久，这在一定程度上源于对教育行政执法主体、行为、范畴等认识较为狭隘，以致实践中出现责任主体单一、强制手段缺失、资源配置不足等问题，教育法也一度被批评为“软法”[1]。

1. 执法主体单一

教育部及不少地方在推动教育行政执法的过程中，更多地采取狭义化理解，将教育行政部门作为执法主体，政府、其他行政部门,乃至被授权组织则不包括在内，或者仅仅在执法协作机制中加以提及(如《关于开展教育行政执法体制改革试点工作的通知》《关于加强教育行政执法工作的意见》第2条)。但是，受国家办学的历史惯性影响，教育行政机关主动执法的意识较弱，机构设置、人员配置、工作机制还处于探索阶段，且执法权分散在不同内设机构之间，普遍面临人手不足和专业化程度偏低的问题。例如，浙江省台州市黄岩区教育局2019年全年共受理行政许可383件，但该局尚缺乏法学学历背景的工作人员[2]。

此外，教育行政部门较之公安、市场监管等部门，缺乏成熟的取证、调查、处理、执行等工作机制和保障条件。对于校外培训、违规办学、校车安全等问题的治理需要会同其他部门展开，常态化的执法联动机制尚未有效确立。山东省胶州市教体局在2019年度行政执法工作报告中就曾披露，该局之所以没有出现行政处罚先例，原因即在于，涉及财产问题势必遭遇隐瞒或阻挠，教体局单独执法有很大困难[3]。教育部《关于开展教育行政执法体制改革试点工作的通知》也指出，各级教育行政部门存在执法能力有限、经验不足、权责不清等突出问题。

2. 行为种类有限

从多地的教育行政执法清单来看，教育行政执法的手段极为有限，主要表现为行政许可和行政处罚。多数地方的权力清单(如《石家庄市教育局行政执法事项清单》[4])并未载入教育行政强制权；其他地方(如《济南市教育局行政执法事项清单》[5]、《抚州市教育体育局行政执法事项清单》[6])仅仅列举了加处罚款、暂扣作弊器材等零星事项。至于行政给付、行政奖励、行政裁决等其他执法手段也缺乏明确规定。此外，许多教育行政管理活动在本质上都是一种行政执法行为，但它们往往被视为“管理手段”而非“执法行为”。例如，河南省荥阳市教体局在2016年行政执法自查报告中，以“全年没有教育资格证书作假情况”为由说明了该局“没有进行行政处罚”，但随后在违规办学查处中又多次提到“关停”“取缔”“不准招生”等措施[7]。由此可见，我国尚未将这些措施作为行政处罚或行政命令予以规范化。

3. 执法范畴狭隘

囿于执法主体单一和执法行为有限，教育行政执法形成了校车安全、乱收费、违规办学、招生腐败等管理痼疾。还有大量违反教育法的现象都没有被立案，更遑论作出行政处理。据某直辖市的一项执法状况调查显示，该市教委在一年内没有作出过行政处罚，甚至鲜见实质性的执法活动[8]。《沈阳市教育局2019年行政执法工作报告》也提及，该市2019年全年没有发生教育行政处罚案件，9 573件许可案件全部集中于教师资格认定，且没有因执法行为引起复议或诉讼的情形[9]。此类“零处罚、零争议”的表述还出现于山东省泰安市、胶州市，以及浙江省温州市瓯海区、湖州市南浔区等多地的教育行政执法年度报告之中。这并不表明上述地区教育法律已经完全执行到位，恰恰反映出执法的刚度和力度没有得到充分保障。这从《沈阳市教育局行政执法事项清单》中可见一斑，如执法项目仅有处罚、许可和其他三类，共计7项内容，远低于其他城市，且执法范畴极为狭隘，未将违规招生、违规办学的行政处罚及各类行政检查活动纳入权力清单[10]。此外，不少地方的行政执法事项主要针对民办学校，对公办学校及其教师的监管则失之疲软，无形中缩小了教育行政执法的覆盖面。

三、权力自主：教育行政执法权的广义理解

若从广义角度来看，许多教育行政管理活动在本质上都是一种行政执法，执法主体包括政府及其教育行政部门、其他行政部门、被授权组织(如学校)等，但这些主体实施的教育管理活动往往游离于执法规制体系之外，权力运行的自主性始终难以得到有效控制。

1. 管制任务宽泛

行政执法是行政主体依法实施的直接影响相对方权利义务的行为，或者对其权利义务的行使和履行情况进行监督检查的行为[11]。从广义角度来看，政府、教育行政部门、其他行政部门、被授权组织(如学校)等行政主体履行教育管理职权的行政行为都应被视为执法活动。由此来看，教育行政执法的管制任务较为丰富。以教育行政监督检查为例，它不仅包括特殊教育、学前教育、民族教育、职业教育等专项检查，而且涉及教育教学质量、招生考试、语言文字工作、教育设施装备、信息化建设、学校管理和办学行为、校园安全、食品安全和卫生管理等多方面的监督，动辄十余项乃至数十项内容。这些检查职能往往分散在政府、教育行政机关、其他行政机关乃至机关内部的各处室之间，检查标准、次数、频率及抽查比例不尽相同。对于已经获得的规制信息和数据也缺乏信息共享机制，多头检查、重复检查乃至随意检查的现象仍然存在，徒增学校或者其他教育机构的负担。因执法任务宽泛而带来的“规制恐慌”在现实中也有所体现。教育部基础教育质量监测中心于2019年发布的一份报告显示，义务教育阶段的班主任日均备课不足2小时，非教学事务干扰较大，影响正常教育教学秩序，“迎接检查评估”的减负愿望强烈[12]。

2. 程序制约粗疏

许多教育管理活动在本质上都是一种执法行为，但在实践中往往被视为内部管理而更多地由政策来调节，对执法行为的程序监督相对粗疏。例如，作为一类行政许可，学位授权点的新增与撤销事关高校办学权益，但遍观《学位条例》《学位条例暂行实施办法》《学位授权点合格评估办法》《博士、硕士学位授权学科和专业学位授权类别动态调整办法》等规范，评估和撤销行为的法律属性和权责配置不甚清晰，评估标准和专家组成并不透明，程序规则和救济机制也暂付阙如。从早期的“西北政法大学申博案”，到近期的“同济大学法学博士点被撤事件”、“中科大公共管理博士点被撤事件”等，这些个案所带来的巨大争议无不反映了其中的程序正当、裁量基准、信息公开等制度尚未得到有效确立，未能实现行政许可化改造，权力行使的恣意在所难免[13]。

3. 裁量空间扩张

由于教育立法中的法律规范通常较为模糊，且教育领域具有技术性、专业性、自主性等特性，这就形成了执法中广泛的自由裁量权。这种裁量权在实践中被滥用的可能性也较大，极易给学校、其他教育机构、师生等主体的权益造成损害。

尽管教育行政执法权的裁量基准设定活动已经在不少地方展开，但事实情节和裁量格次的划分仍然不尽完善。例如：《北京市教育行政处罚裁量基准》及其附表多次出现情节“轻微”“一般”“严重”等表述，尚未对具体的情节构成要件作出细化；《上海市教育行政处罚裁量基准(试行)》的量罚情节只有“一般”和“严重”两种，与经验法则中的“三段式”划分方式不甚相称。《上海市教育委员会关于教育行政处罚的裁量基准(2020年版)》对此有所改进，并增加了“违法情节轻微”的规定。此外，所谓的“裁量基准设定”通常局限于教育行政处罚领域，只有辽宁大连市、广西柳州市等少数地方分类设定执法裁量基准，由行政处罚拓展至行政许可、确认、给付、奖励、检查等方面。事实上，许多授益型执法行为的裁量权幅度与相对人权益紧密关联。例如，学位点的授权作为竞争性的行政许可，其评议标准被视为授权审核的内部流程而不透明。“西北政法大学申博案”的质疑正源于此，出现争议之后又难以诉诸法律渠道解决。国家有必要设定裁量基准予以明确并做到信息公开[14]。

四、教育行政执法权强弱张力的消解

从实践来看，教育行政执法权在我国呈现出颇具特色的强弱两极化的格局，看似属于立场上的根本差异，实则是“概念理解和适用分歧”而导致的悖论。欲消解强弱两极化的表象，既要坚持广义的教育行政执法概念，更要将多元执法主体和行为纳入行政法规体系，还应当兼顾教育行政执法的活动场域特点。

1. 坚持教育行政执法的广义界定立场

概念的狭义与广义之分在社会科学中应该被允许，但本文更多是在广义层面使用“教育行政执法”的概念，亦即各级政府、教育行政部门、其他行政部门、被授权组织(如学校)等行政主体履行教育管理职权，影响公民、法人或者其他组织权利义务的行政行为①，这是因教育行政权不同作用方式而形成的范畴界定。

一方面，执法主体应与教育管理职权主体相称。根据《教育法》第14、15条的规定，尽管教育行政部门是教育工作的主管部门，但各级政府履行领导职责，其他有关部门也被赋予“负责有关教育工作”的职权，且部分被授权组织(如学校)享有相应的教育管理职权(如学位授予、学籍管理、处分等)。这就意味着执法主体应当是多元化的，而非仅仅局限于教育行政机关②。若狭隘地认为教育行政执法主体仅限于教育行政机关，其他主体只能借助于一次或多次“运动式执法”予以协同，那么一旦专项治理活动结束，执法权的疲软现象又会呈现出来。有的学者曾形象地指出，教育行政执法的难度在于实现从“一阵风”到“常态化”的转变[15]。同时，这种广义说也得到了司法实践的印证。例如，高校作为法律法规授权组织(执法主体)，具有教育行政诉讼的被告适格性，其作出的许多行政行为也受到司法审查。

另一方面，执法行为的认定应采取实质标准(依据教育管理职权采取的直接影响相对人权利义务的行政行为)，而不局限于教育部规范性文件中所明确列举的行政许可、行政处罚、行政强制等有限类型，至少还应该包括行政监督检查、行政命令、行政给付、行政奖励、行政确认及其他行政行为。这有利于教育行政执法与教育行政立法、教育行政司法(教育行政复议和诉讼)有所区别而又彼此衔接，且与教育行政复议和诉讼中的受案范围相对应，体现了执法权责统一、司法监督执法等基本法理。

2. 构建教育行政执法的法律规制体系

坚持教育行政执法的广义界定，目的在于将许多广泛运用的管理行为型式化，从而结束这些教育管理活动方式长期游离于教育执法框架之外的局面，并为其法律规制提供基本的分析范式(行为种类、设定依据、主体、权力、责任、救济等)。改革开放以来受优先发展经济观念的影响，价格、税收、质检、工商等经济类执法，乃至治安、交通、消防、环保等社会管理类执法受到许多关注，教育执法则成为相对滞后的领域。由此导致的结果是，教育法律极易被作为实现特定管理目标的工具，执法责任主体基于目标任务调整或者对绩效的高度关注，自然会有选择性地适用法律。

因此，除了部分典型的教育行政执法行为外，还有大量的教育行政管理活动尚未实现行政行为的属性回归。例如，作为行政许可的学位点授权、作为行政检查的各类教育检查考核、作为行政处罚的教师资格撤销等。在实践中，上述教育管理活动的执法属性没有得到充分重视，管理者和被管理者被视为内部行政管理关系或单纯的特别权力关系，淡化了行政执法性法律关系的色彩。这就导致教育管理权力运行存在“放松管制”和“行政恣意”的双重风险[16]。有的学者曾提出尖锐批评：行政系统对教育系统的管理理念根深蒂固，只不过管理工具被披上法律外衣，法律实施中的运动性或选择性在所难免[17]。

依法治教原则的普及，既要求加快教育法制建设，更应该依据这些法律来管理教育事业。从实质内容来看，许多教育行政管理活动既然可以被归为执法行为，甚至型式化为某一类行政行为，那么，它们的主体、权限、程序乃至救济方式(纳入行政复议、诉讼受案范围)也应该与行政法的基本理念、原则、制度相衔接。例如，教育行政执法“三项制度”的推广，就是国务院于近年来推行的行政执法“三项制度”在教育执法领域的具体体现，亦即执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，并被明确纳入《教育部关于加强教育行政执法工作的意见》之中。在此基础上，还有必要通过编制权责清单、推行“双随机一公开”监管、强化公众参与、保障执法资源等方式推动这三项制度尽快落实。尤其是要发挥教育行政复议应诉对执法的反哺作用，及时预警通报教育行政执法中的规律性、阶段性、区域性问题，强化“执法风险点”的提示与治理。

3. 兼顾教育行政执法的活动场域特点

教育涉及受教育者智识和伦理的内化培养，具有极强的专业性、特殊性和自主性。高等教育还涉及大学自治、学术自由等更高级的法益。这种特殊优位关系与科层制的等级权威有所差异，它体现的是专业理性和知识尊严，也是“教育法中特别发达的法律关系类型和理论构造”[18]。有的学者也曾指出，教育领域的技术性、专业性、学术性及自主性等众多特质，使得教育执法权有别于其他执法权[19]。为此，教育领域在执法活动之外，还形成了别具特色的教育督导制度。后者不仅依靠行政推动，更要倚靠专业权威，亦即专业性监督检查和指导评价，通过专家参与，在“监督”之外更加注重“指导”，以便弥补教育行政执法的“刚性管制”弊端。

从类型上看，有别于一般场域的执法活动，教育行政执法包括校园执法和园外执法。学校是教育领域数量最多的建制性机构，也是一类特殊的执法主体[20]。校园执法和园外执法在执法依据、主体、程序等方面既有差异点，也有相同性。对于园内执法而言，若法律有单独规定的，自然遵循“特殊法优于一般法”的原则；若法规规章乃至“校内法”(章程、校规等)另有规定且没有抵触上位法的，仍然可以遵循园内执法下位规定，这因应了学校作为法律法规授权组织的地位。例如，教育领域的学生申诉制度(校内申诉、校外申诉)就是园内执法(对学校给予的处理或者处分有异议)的特殊救济渠道。法律、法规、规章乃至学校校规对此均有提示。相反，许多园外执法(如教育培训机构对处罚决定不服)固然缺乏申诉渠道，但可以通过行政复议或诉讼解决纠纷。后者属于行政救济制度的一般规定。与此同时，部分校园执法活动也会导入校外执法制度的有益经验。例如，教育部第21号令首次以部门规章的形式在校内处分的规定中引入了正当程序要求及其具体规则(听取陈述申辩、通知送达等)；教育部第41号令不仅予以延续，而且加以细化，体现出校内执法程序与国家行政法度的衔接性。

五、教育行政执法权强弱平衡的具体策略

法律手段介入教育治理的强度较为模糊，容易产生“放松管制”和“行政恣意”的双重风险，体现出教育执法较之其他领域执法的特殊之处。为此，应当兼顾法律实施的一般性与教育法调整对象的特殊性，充分发挥不同执法手段、体制和机制在教育治理中的制度价值。

1. 实现刚性执法与柔性执法的协同

我国教育事业发展不平衡不充分的矛盾尤为突出，偏强制性的管理手段不可避免地被广泛使用，如行政指令、刚性规划、行政许可、行政处罚等。但是，不少教育事项(如学术评价、人才培养、学位授予等)的专业性和技术性较强，决定了教育系统具有一定程度的自我封闭性，且许多基础教育公共服务关系民生，受到社会公众广泛关注，执法可接受度有待提升。因此，教育行政执法应当尊重教育的特点和规律，更多地采取激励性、服务性、合意性的柔性执法方式，为政府间合作、公私合作、行业自治、服务外包等教育管理体制机制的创新预留空间。正如有的学者所言，教育行政更加注重积极行政目标的实现，如丰富教育资源、提高教育质量、促进教育公平等，而服务行政、合作行政、给付行政等柔性执法方式比刚性惩戒、规制、管理手段在上述目标实现上的效能更大，能够充分调动相对人的积极性[21]。

目前，已有不少柔性执法方式出现于教育管理活动中，如政策性指导、教育规划、合作共建、行政约谈、质量评估等。这些非强制性、诱导性、互动性手段的出现本身就反映出教育行政管理职能转化，以及权力行使方式转变，更加有利于管理目标的实现。作为唯一一部出台于21世纪的教育法律，《民办教育促进法》不仅在立法名称上体现了积极鼓励支持民办教育发展的基本立场，而且明确了教育行政部门享有通过教育行政奖励、指导、给付、协议等柔性方式进行执法的权力，对探索教育领域柔性执法模式有所裨益。当然，上述措施的功能发挥仍然以执法行为的制度化和规范化为前提，亦即柔性执法的开展方式、程序运作及其救济机制有赖于相关的配套制度建设，由此引发的纠纷解决也应被纳入法律渠道。为了避免“柔性执法”沦为“软性执法”，柔性执法还需要依托有力的刚性执法作为保障，二者的转化或衔接机制有待确立。例如，上海市教育督导事务中心对违规办学行为形成了“通知—质询”机制：若主动承认并作出检查、整改，可以减轻或免于处罚；若拒不承认或未采取有效整改措施则会出示证据，进而实施刚性制裁。

2. 实现协同执法与相对集中执法权的结合

教育行政执法涉及教育行政机关、其他行政机关(如公安、人社、民政、市场监管等部门)、被授权组织等，难免存在权能交叉、信息孤岛、推诿扯皮等问题，由此可能带来“规制恐慌”或“执法虚化”双重风险。为此，在单独执法的基础上，教育管理实践出现了协同执法与相对集中执法权两种改革模式，二者在性质、主体、对象等方面存在差异，但在一定程度上又形成了互补。

一方面，协同执法仅仅是执法机制的整合，参与机关围绕亟待查处的违法事项各司其职，而相对集中执法权在本质上属于“权力合并”。依据《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等有关法律规定，只有国务院或者省级政府才享有决定权。因此，教育领域的相对集中执法权改革至少以省级政府规章或者规范性文件为前提(如京政发〔2020〕20号文件)，不具有条件的地方只能进行联合执法或协同执法。从实践来看，除北京市外，虽然有少数地方正在探索教育行政执法职能的相对集中行使，但仅仅停留于教育行政部门内设机构的权力调整而非严格意义上的跨部门“权力合并”，如设立直属事业单位(上海市教育督导事务中心、浙江省义乌市教育监察大队等)或者调整业务处室(青岛市教育局增设行政审批与执法处)。这种改革思路更契合教育行政执法的“狭义说”(以教育行政机关作为执法主体)，但难以充分关照政府、其他行政机关乃至被授权组织在教育行政执法中的主体地位。正因为如此，上海市、青岛市、义乌市等地在整合教育部门内设机构的同时，仍然不断健全完善跨部门乃至跨区域的执法联动协作机制(如联席会议、业务会商、统一执法、案件移送等)。

另一方面，教育执法事项因学段层次(学前教育、基础教育、高等教育等)、办学类别(公办、民办、中外合作办学)、业务地域(园内、园外)、管理权限(政校隶属关系)等因素不同而差异较大。相对集中执法权之所以被冠以“相对”之名，原因就在于并非所有的教育行政执法权都适宜被合并，在推动相对集中执法权的同时，仍然离不开单独执法、协同执法等执法体制机制。例如，园内执法活动(如学位授予、学籍管理等)事关学校办学自主权，且有专项立法或规定加以保障，若政府或行政机关强行予以集中显然有碍府学关系的良性发展。再如，北京市相对集中执法权改革仅限于将教育部门行使的处罚权划归市场监管部门。这些事项(尤其是对教育培训机构的查处)属于市场监督管理的范畴，具有较强的综合性和关联度。而办学条件审批、学校章程核准、教师资格认定、教材审定等专业性较强的行政许可权或者其他分散的执法权力仍然为市教委所行使。此外，即使相对集中执法权改革落地，市场监管部门处罚的前置环节往往是教育行政部门的行政命令(如针对乱收费、有偿补课、体罚等行为的行政禁令)，而在行政调查环节也需要教育行政部门的协作(如确认有无办学资质)。这些细节都说明，相对集中执法权与协同执法不是非此即彼的关系。当然，究竟以哪种方式为主导(或者说，是否在施行相对集中执法权改革的同时辅之以协同执法机制)，还应当结合各地的教育执法实际需要，以及编制、财政、人员等客观条件来确定。相较于协同执法仅仅作为执法联动方式存在，相对集中执法权则涉及职权划出(划入)、机构设置、编制管理等体制性问题，需要因地因事因时制宜。

3. 实现硬法规范与软法规范的共治

教育行政执法包括校园执法和园外执法，执法依据也有“硬法”和“软法”之分。相较于作为硬法的国家立法，软法是指“原则上没有法律(硬法)拘束力但有实际效力的行为规范”，包括公共政策、自律规范、行业标准、大学章程、校纪校规等多种类型。由“硬法”与“软法”相互耦合而成的混合法规制模式方兴未艾，成为我国法治建设的典型本土特色[22]。教育行政执法固然侧重于硬法的执行，但教育立法的数量相对有限(8部法律、10余部行政法规，以及数十部部门规章等)，仅仅依靠立法还不够：一方面，教育行政执法活动离不开政策引导和保障。尽管与教育法律相比，教育政策在表述上少见前提条件、行为模式和法律后果的规范结构，但包含了政府所为和所不为的内容，许多组织性和程序性的规则还有助于保障法律规定的具体实施；另一方面，学校自主管理固然有赖于宏观立法，但微观治理活动离不开学校章程、校规，以及其他规约性制度的保障。即使在法律语境中，根据《教育法》第29条，《高等教育法》第11、53条等规定，学校也享有较大程度的自治权力，其自治规则对内部机构及其成员具有拘束力，是学校履行教育行政管理职权(园内执法)的重要依据，如学籍管理、开除、学位授予等。

当然，同样作为教育执法依据，“硬法”和“软法”的调整边界有所不同。一方面，软法不得“越位”。在缺乏法律明确规定的情况下，政策、章程、校规等软法不得限制相对人权利、增加其义务，如学位授权点撤销、教师资格剥夺等事项。它们关涉行政许可撤销、行政处罚、行政强制等损益行政，应当采取立法优先的做法，软法可以作为实施性规范而非创制性规范。另一方面，硬法也不能“越位”。对于宪法或者法律授予教育系统的自治权，硬法不得违反效力高于它的其他硬法规范，也不宜随意压缩软法的自治空间。这也形成了园内执法和园外执法的相对区隔。还有更多领域不当然属于“法律保留”或者“软法自治”范畴。为了使硬法和软法能够保持相对一致性，它们的制定与运行均应遵循法治思维和法治方式。例如，在法律、章程、校规等文本表达中植入权利本位(法治思维的基本内容)、权利(力)平衡、程序正义、权责对应等理念；在规范运行中引入审查备案、专家论证、公众参与、效能评估、司法审查等制度。

六、结 语

我国教育行政执法权呈现强弱两极化的独特格局，实际上揭示出教育行政执法有别于其他领域执法的特殊之处。例如，教育优先发展的地位在许多地方尚未得到有效落实，教育行政执法在整个行政执法乃至行政管理格局中往往被排在后位，运动式执法和常态化监管的冲突长期存在，“一阵风”的现象在所难免，陷入了“强”与“弱”的旋转门。再如，教育领域的技术性、专业性和自主性较强，作为外部干预的行政执法活动自然在权力介入强弱程度上较为模糊，而教育法律粗疏则进一步加剧了执法的自主性和选择性，存在“过度规制”或“执法虚化”的双重风险。

概言之，教育行政执法权的强弱失衡，看似属于立场上的根本差异，实则是执法主体、范畴、种类等概念理解和适用分歧而导致的悖论，它们是同一问题的两个方面。许多强势因素在特定情形下也会形成弱势表现，例如裁量权失范既可能滥管滥罚，也可能违法不究、重错轻罚。为此，欲实现教育行政执法权的强弱平衡，应当在坚持广义的教育行政执法概念的基础上，将多元执法主体和行为纳入行政法规制体系，与行政法治的基本理念、原则、制度相衔接，还应当兼顾法律实施的一般性与教育法调整对象的特殊性，真正将法治思维和法治方式融入教育治理中。

注释：

① 部分抽象行政行为(规范性文件的制定)有时也被视为广义的执法，所以此处使用行政行为的概念而非具体行政行为。全国人大常委会于2014年修订《行政诉讼法》时，曾将该法相关条文中的“具体行政行为”修改为“行政行为”，也体现出对规范性文件的定位更加理性，其固然是立法的延伸，也是行政主体实施立法的体现，可以被纳入广义的执法范畴，并接受司法监督(附带性审查)。

② 本文所指的教育行政执法主体是指各级政府、教育行政部门、其他行政部门、被授权组织(如学校)等行政主体，不包括公务员、教职员等，作为个人，他们既不是执法主体(至多代表行政主体实施行政权)，也不具有行政复议被申请人或行政诉讼被告的主体资格。当然，如果他们本身是执法行为的相对人(如学校针对教师的处理决定)，则可以成为行政复议申请人或行政诉讼原告。