出入境边防检查突发事件应急管理法治保障体系研究

宝乐尔

2020年初，突如其来的疫情以武汉为中心向全国蔓延，一场人人参与的“新型冠状病毒感染肺炎防治战”在全国打响。当前，在党中央统一部署和全国人民共同奋战下，国内疫情防治形势持续向好，疫情防控战取得了阶段性胜利。但是，随着疫情全球化爆发和扩散，面对境外输入病例的持续增长，作为国家设立于出入境防控第一线的重要执法力量，边防检查队伍面临着严峻的考验与前所未有的挑战。在如此严峻的形式下，如何依法依规的处置此类突发事件，成为一个亟待解决的难题。笔者以全面依法治国理论为基础，全面阐述出入境边防检查机关职责以及建立应急管理法治保障体系的重要性，对建立出入境边防检查突发事件应急管理法治保障体系，提出几点意见建议。

一、建立出入境边防检查突发事件应急管理法治保障体系的必要性与重要性

（一）建立完善的出入境边防检查突发事件应急管理法治保障体系是全面推进依法治国的必然趋势。党的十九大宣告中国特色社会主义进入新时代，强调依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，促进国家治理体系和治理能力现代化。2019 年 11 月 29 日，中共中央总书记习近平在主持学习中共中央政治局就我国应急管理体系和能力建设进行第十九次集体学习时强调，应急管理是国家治理体系和治理能力的重要組成部分，要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。要坚持依法管理，运用法治思维和法治方式提高应急管理的法治化、规范化水平，要发挥好应急管理部门的综合优势和各相关部门的专业优势，根据职责分工承担各自责任，衔接好“防”和“救”的责任链条，确保责任链条无缝对接，形成整体合力。出入境边防检查队伍作为行使国家事权的行政执法机关，必须将全面推进依法治国的理念贯穿于执法全过程，应更加注重突发事件处置中出入境旅客和执法民警自身的合法权益的保障。

（二）建立完善出入境边防检查突发事件应急管理法治保障体系是全面履行出入境边防检查职责的必然要求。改革开放以来，出入境边防检查工作重点经历三次大的调整。第一阶段，从80年代初期到90年代中期，国门刚刚打开，大批中国人涌向国外，出入境边防检查工作以控制中国公民非法出境为重点;第二阶段，从90年代中期到2016年在中国杭州召开G20会议为标志，中国成功举办亚运会、奥运会，越来越多的外国人到中国留学、工作、投资，国际恐怖组织活动也日趋猖獗，防止境外暴恐势力通过口岸进入我国进行恐怖活动成为这一阶段的重点工作;随着中国经济的快速发展，尤其是政治上的影响力不断增强，与各国之间的政治、经济、文化等领域合作更加广泛，2018年4月2日国家移民管理局正式挂牌成立，开启了出入境边防检查工作的新篇章，执法规范、优质服务出入境旅客已成为工作常态，加之当前国际局势风云变幻，国家周边安全局势日趋复杂，各类黑天鹅、灰犀牛事件频发，如何应对处置突发性公共事件、出入境检查现场舆情处理等事件中的人权保障、国内外制度差异，俨然成为边防检查工作的新课题。

（三）建立完善的出入境边防检查突发事件应急管理法治保障体系是全面践行以人民为中心的必要保证。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。在突发事件处置中，要把人民群众放在最高位置，将以人民为中心思想贯穿思考问题、决策问题、解决问题始终。在突发事件应急管理中，建设好法治保障体系的重要性不言而喻，一方面要求我们，必须坚持以人为本，一切从维护人民群众根本利益出发，切实增强人民群众安全感;另一方面要求我们，必须坚持执法为民，走好群众路线，切实增强人民群众对出入境边防检查队伍的信赖感。

二、当前出入境边防检查突发事件应急管理法治保障存在的突出问题

（一）不能全面运用法治思维处置突发事件。一些领导干部缺乏“法治基因”，在处置突发事件时首先想到的不是依靠法治、遵守法治、实施法治，普遍认为突发事件和法治工作没有联系，甚至深陷“发挥法治就是规范取证”这一误区，不能自觉运用法治思维、法治方式化解矛盾、维护稳定。

（二）应急管理预案中对非违法性事件的处置重视不够。现有预案中虽然建立了多种处突专项预案，如人员车辆冲闯关类、被监管对象漏管逃脱、自残自杀类等，但预案情况想定不充分、形势预判不全面，大多数以处置违法性事件居多，对非违法性事件处置方法的掌握运用需要加强。

（三）民警法治素养和应急管理能力需要提高。再好的法律也不能自动实施，必须靠人去了解、掌握和执行。但从整个执法队伍来看，法律专业人员的比例及取得高级执法资格或国家律师执业资格的比例偏低，致使专业素质难以保证。培训不统一、不专业，一些执法民警对实战经验积累不丰富，对警务技能运用不熟练，导致在执法实践中不会不敢处置、不依法依规处置，甚至不作为、乱作为。

（四）应急管理合作机制及协议还需完善。长期以来，各单位处突工作的重点基本围绕在预案修订、处突力量建设、处突装备升级等方面，不管是预案设想还是实践，在处置中往往处于“单打独斗”或“纸上谈兵”阶段，而地区之间、单位之间、国家之间却缺少具有强实操性的联系机制或者合作协议。

（五）维护民警合法权益制度落实不到位。2018年公安部出台《公安机关维护民警执法权威工作规定》，为保护执法民警人身安全、维护正常执法秩序和执法权威提供了法律基础。但从现状来看，各级维护民警合法权益落地措施有限，在处置突发事件时民警人身安全和个人声誉受到侵害的事还时有发生。特别是在处置热点、聚众性事件时，民警的心理疏导和家庭生活保障也成为一项重要的保障内容。

三、建立出入境边防检查突发事件应急管理法治保障体系的意见建议

作为新时代的移民管理机关，我们应当立足当前、着眼长远，整体规划、突出重点，以纲代目、分步实施，做好出入境边防检查突发事件应急管理法治保障体系建设，助推移民管理事业蓬勃发展。

（一）要把强化法治思维作为提高站位的重要方向统筹谋划。将法治教育融入处置突发事件培训中，上好民警学法用法守法的第一课，从根本上强化民警的法治思维和法治意识，切实增强各级领导和广大民警自觉运用法治思维、法治方式化解矛盾、维护稳定、服务发展的能力和水平。要加强对应急管理队伍的思想政治建设，牢固树立人生观、价值观，自觉地贯彻依法应急管理方略，自觉地推行依法行政，恪守职业道德，秉公执法。要培养民警法治理论素养，严格落实持证上岗制度和法律学习制度，必须将学习和实践结合起来，将生硬的法条融汇到日常工作中，形成文明规范执法的定式养成。

（二）要把规范处置程序作为奠定基石的重要手段抓牢抓实。突发事件的处置与应急管理要及时、规范、快捷、有效。一是完善应急预案，对当前边检机关常遇突发事件预案中涉及到的处置流程、措施、说辞的合法性进行规范，侧重舆情处理、公共事件处置等事件的预案假想设定，从处置理念、采取手段、执法程序上下功夫，为处置突发事件提供法治程序保障。二是制作冲闯口岸限定区域、扰乱口岸限定区域秩序等违法突发事件，以及其他公共突发事件执法示范片，动态演示突发情况怎么办、法律文书怎么填、警用器械怎么用，解决程序、行为等方面存在的突出问题，进一步提升民警对突发事件的处置能力。三是开展日常案事件分析，收集执法过程中拒不执行紧急状态的决定、拒不配合执法、查看执法证件、阻挠执法、辱骂民警、暴力对抗等案事件信息，组织法律专家分析研究，下发突发事件应急管理执法提示，有针对性的提高民警的危险性评估意识和安全防范意识。

（三）要把创建培训模式作为提升能力的重要抓手常演常练。应急处置能力培训应从过去的传统模板训练法，向基于情景、任务、能力、技术、路线和编制等实际条件下的现代“情景”训练法转变，使应急处置中的规划、预案和演练三项工作和目标方向上能够与现行的法律法规相一致，使培训中所涉及的部门以及不同部门、不同功能和不同层次的预案之间有效衔接联动。一是开展“警官指挥要素作业”示范教学。本着规范应对突发事件指挥流程、提升指挥机构人员能力的目的，组织指挥机构人员集中开展示范教学。要经常组织开展突发事件应急管理法律法规知识测试和突发事件处置交流活动，提高应急管理法律保障水平。二是组建“蓝军教官团”。打造一支精通突发事件处置及应急管理技能的教官团队，创建符合实际应用的一批“精品课程”，采用理论与实操相结合开展一套短课程教育，有效结合专业知识和工作需要运用较少时间对民警开展有效培训。三是组织“红蓝对抗”演练。紧扣基层一线工作热点、处置难点、实战重点，针对重大突发事件预案，组织开展红蓝对抗训练、考核，重點对一线民警处置前评估预判、现场执法、规范流程、法律依据等内容进行训练、考核，以考促训促练，不断提升队伍的实践能力。

（四）要把完善权益保障作为履行职能的重要方法推进落实。要积极探索公职律师和维护民警执法权威两项制度规范在公安日常执法和应急处突中的应用场景，建立法律直通车渠道，为维护民警执法权威和自身权益，为民警及家属提供法律咨询、援助等服务保障工作。一方面，强化内部公职律师的全面运用。要形成体系思维，加强对体系内公职律师的培养，为突发事件的处置和民警执法权益的维护提供法律人才保障。为民警制定短期中期长期目标，把基本级执法资格、高级执法资格、法律职业资格考试作为民警成长进步的目标指数，带动队伍的法治素质快速提升。另一方面，强化民警执法权益的保障力度。赵克志部长多次强调“该严格执法的而没有严格执法是失职，该支持和保护严格执法而没有支持和保护，同样是失职”。要建立保护民警执法权益的组织机构，使民警维权工作有人抓、有人管。对于民警执法权益受侵害案件，要坚持依法护警、依法惩处的方针，从快查办，增强执法权威性;对于恶意诬告并对民警名誉造成严重损害的，该“撑腰”就“撑腰”，帮助民警通过法律渠道为其讨回公道。同时，要在从优待警方面下功夫。通过建立民警紧急就医绿色通道、民警健康状况预警机制、定期体检和心理健康医疗制度等保障措施，打造“暖心惠警、拴心留人”的保障工程。

（五）要把建立长效机制作为健全体系的重要内容常态推进。在现有的突发事件处置机制上，建立有针对性的突发事件应急管理联络机制和协作协议，打通口岸间应对突发性事件的协调配合，打造融数据、信息、警务协作、联合执法等为一体的制度保障机制。一是建立长效的协作配合机制。边检机关应抓住机遇，主动加强与相关部门的沟通协调，就打击口岸犯罪、信息资源共享、执法交流、案件移交和数据查询等内容达成共识，建立长效的协作配合机制，逐步形成“资源共享、各司其责，密切协作、齐抓共管”的良好局面。二是建立新型的口岸联合机制。积极推动建立口岸应急联系制度，针对情况、新问题，提前想定处置预案，进一步增强各口岸单位的相互配合、加强联动、形成合力，提高共同防范和应对应急管理的联动能力。在此基础上，探索建立口岸双方联合应对机制，适时组织开展口岸联合执法演练，增强共同打击处理能力，提高突发事件应急管理的操作性和针对性，最大限度减少危害、降低影响。三是建立畅通的新闻沟通机制。媒体作为一种舆论方式，对突发事件的处理有着不可低估的影响力。因而要建立健全与宣传部门、新闻媒体的沟通协调机制，建立健全重大事件新闻快速反应机制。要密切关注新闻媒体的舆论情况，对舆论情况进行必要的跟进与研究，从而有效的在与媒体的沟通中占有主动权，对突发事件进行及时、准确、权威的报道，促进突发事件的进一步处理。