“合作-交易”：地方政府跨区域公共危机协同治理机制研究

胡建华，钟刚华

(1.江西理工大学 法学院，江西 赣州 341000；2.江西理工大学 应急管理学院，江西 赣州 341000)

一、问题的提出

当今时代，公共危机的高度跨界性和突发性，引发人们对跨区域公共危机协同治理问题的密切关注。地方政府作为跨区域公共危机协同治理的主体力量，在有效推进治理过程并消解危机上起着核心作用。地方政府跨区域公共危机协同治理，指的是发生在跨越行政边界且不相隶属地方政府间的各类危机，为了确保共同危机的有效治理，达到个体及整体损害最小化目标，各地方政府在认知、行动及结果上统一协同的过程。地方政府跨区域公共危机的协同治理行为，其实是一种高级状态的集体合作行动。这种府际间的合作行动，也可以理解为一种交易行为，保证共同利益最大化以及力求合作各方能够降低自身成本是维持地方政府跨区域公共危机协同治理的基础。从这个意义上讲，地方政府跨区域公共危机协同治理的关键，就是要在各方合作过程中降低单位治理成本，产生惠及区域整体以及区域内各地方政府的合作剩余，即维持“合作-交易”利益相容状态下的有机运转。显然，具备规模效应的地方政府协同治理，在集体合作行为过程中必定降低产生的交易成本，只要保证各方合作收益大于所支付成本，就能降低合作风险，增强地方政府合作意愿，提高其参与度。因此，把握“合作-交易”的内在深层关系，对维系地方政府合作乃至形成跨区域公共危机地方政府协同治理局面都具有重要意义。然而，就目前来说，地方政府跨区域公共危机协同治理依然存在诸多合作困境，导致各方交易成本提高，协同效率和效益不明显。如何完善地方政府跨区域公共危机协同治理机制，确保各方合作长效化是当前迫切需要解决的难题。基于此，本文尝试依据交易成本理论，对地方政府跨区域公共危机协同治理全过程必然发生的“合作-交易”成本进行分解，从而了解影响其协同效果更深层次的“合作-交易”困境，进而系统科学地提出地方政府跨区域公共危机协同治理的策略性“合作-交易”机制。

二、地方政府跨区域公共危机协同治理需要“合作-交易”成本

交易成本理论又称交易费用理论，其思想的最早提出者是著名经济学家科斯，他认为为了执行一项市场交易，要和交易对象进行谈判、讨价还价、拟定契约、实施监督等以保证契约得以履行，这期间必然产生市场机制运行的成本[1]。科斯的交易成本思想，打破了旧制度经济学关于“交易”与“成本”割裂的状态，新制度经济学由此产生。阿罗将交易成本定义为“利用经济制度的成本”[2]，这是交易成本概念的第一次界定，此后交易成本在经济领域的研究逐渐得到拓展。埃里克·弗鲁博顿和鲁道夫·芮切特将交易成本概括为“信息和谈判的成本、讨价还价和决策成本以及监督和执行成本”[3]。威廉姆森根据交易的过程把交易成本分为“事前交易成本和事后交易成本”，使交易成本成为分析组织行为的一项有效工具。张五常认为交易成本包括“一切不直接发生在物质生产过程中的成本”[4]，也就是说涉及多个主体之间的谈判、协商、监督等都会产生交易成本。随着交易成本理论研究的进一步深入，政治领域也逐步将其纳入分析框架，交易成本政治学认为，政治活动的复杂性不亚于经济活动，“政治活动本身就是一种交易”[5]，交易成本也存在于政治过程的始终。跨区域公共危机的协同治理作为政治范畴下的政府公共管理活动，由于涉及多方利益主体，其协同治理的最优选择通常是以合作促使交易的持续化并在此期间实现各方“合作-交易”成本的最小化。本文结合交易成本理论，认为地方政府跨区域公共危机协同治理“合作-交易”的发生和持续阶段必然产生“合作-交易”准备成本、“合作-交易”实施成本和“合作-交易”维持成本。

(一)“合作-交易”准备成本

“合作-交易”准备成本，指的是地方政府跨区域公共危机协同治理达成协议前产生的各类信息搜寻、协商谈判、人员物资投入等方面的“合作-交易”成本总和。1.信息搜寻成本。地方政府跨区域公共危机协同治理“合作-交易”过程中的信息搜寻成本，是地方政府在产生合作需求、选择适合合作对象阶段互相信息查找、比对、整合、共享发生的必要成本。地方政府要选择合作，就要对当前地方政府间信息不完全、不对称而形成的信息碎片化付出代价，必然耗费一定的时间、人力以及物力对分散在各方一级政府及其所属部门的一些同质性和异质性信息进行加工整合，以此为后续合作决策提供判断依据。2.协商谈判成本。协商谈判成本指的是地方政府在充分获取并整合各方信息从而达成初步合作意向的基础上就接续工作进行沟通协商、谈判妥协形成的成本。“合作-交易”准备阶段，协商谈判由于涉及多方利益博弈，其所耗费成本是最高的。地方政府都是基于自利性的理性“经济人”，都有为己方今后合作获取最大利益的动机取向，在此过程中如果发生重复博弈(即增加协商谈判次数)，就必然导致谈判成本的增加。3.人员物资投入成本。在地方政府“合作-交易”的准备过程中，相互间的沟通交流也必须要投入一定的人力、物力和财力，而这些都必须付出一定的成本。

(二)“合作-交易”实施成本

“合作-交易”实施成本，是指在地方政府跨区域公共危机协同治理“合作-交易”执行阶段产生的制度约束、联合行动、行为偏差等的综合成本。1.制度约束成本。协议形成的制度规范是各方利益妥协的产物，对地方政府今后跨区域公共危机协同治理行为具有一定的约束和指导作用，这就必定产生因遵守制度、承诺而支付的成本。如2016年江苏盐城龙卷风冰雹特别重大灾害中，同为长三角应急管理合作协议区的安徽省就从合肥储备库紧急调运救灾帐篷1 000顶、折叠床2 000张支援受灾地区，这是合约履行成本的直接体现[6]。2.联合行动成本。不同区域地方政府之间会依据实际订立不同的联合行动方案，但总体而言大体包括联合预警、统一监测、共同演练、物资共享、队伍联动等协同互动措施，这就使得地方政府在跨区域公共危机协同预防、处置以及善后过程中不可避免地产生各种行动成本，包括大量的人员、经费、技术、物资投入。如2019年苏鲁豫皖四省为提升各方跨区域卫生应急救援协调联动处置能力，依据四省签订的卫生应急合作协议，模拟设置了一起跨省传播的输入性登革热卫生事件，各方共计派出180余名应急队员参与联合演练，这期间产生了集体行动的必要成本。3.行为偏差成本。行为偏差是“合作-交易”实施中难免存在的，其中既有能力和技术上不足的客观偏差，还有各地方政府主观上的选择性偏差。地方政府跨区域公共危机协同治理能力和技术上的短板，在未得到有效改善和升级之前是一笔不小的实然支出。而地方政府主观上的选择性或象征性执行偏差，更多的是出于主体防范和利益考量，如果未得到有效规制会导致高额“合作-交易”成本的产生。

(三)“合作-交易”维持成本

“合作-交易”维持成本，是指维系地方政府跨区域公共危机协同治理“合作-交易”持续运作所产生的合约调整、利益分配、行为监督、评估总结等方面的成本总和。1.合约调整成本。任何规划、协议、制度的建立都不可能一劳永逸，都会在执行过程中做出相应的调整和修改，地方政府跨区域公共危机协同治理合作协议也不例外，而此行为也必定产生相应的调适成本。如京津冀三省市2019年签订《北京市天津市河北省应急救援协作框架协议》，提出要建立联合救援处置机制，本质上是对2014年《北京市、天津市、河北省应急管理工作合作协议》提出制定联合应急指挥等机制的进一步完善和发展。合作协议的更新与深化，涉及到各方政府的重新对话、协商以及行为关系的调适，成本的发生是肯定的。2.利益分配成本。利益分配成本指的是地方政府间为确保各参与主体合作的积极性，通过采取利益补偿、利益共享等方式平衡合作网络内各方利益诉求，期间会产生利益协调成本。现实中利益分配具有高度的复杂性，没有协调好各主体间的利益关系，很容易造成地方政府资源配置效率及协同意愿降低，最终促成不必要的成本浪费。3.行为监督成本。地方政府“搭便车”、机会主义行为较为普遍地存在，矫正这些短视行为的手段之一便是监督。地方政府跨区域公共危机协同治理的监督包括随机调查、绩效考核、资金审查等方式，这些监督举措也需要成本。4.评估总结成本。如若发生跨区域公共危机事件，地方政府在事后就必须对危机进行评估与总结，“评估各方政府在危机管理时的得失，验证危机管理系统是否有效，以及危机事件带来的影响”[7]，在此基础上进行总结，找出存在的问题，并共同采取措施加以改进，这里也会产生一定的“合作-交易”改进成本。

三、地方政府跨区域公共危机协同治理的“合作-交易”困境

如上分析，地方政府跨区域公共危机协同治理必然产生“合作-交易”成本。“合作-交易”成本的高低往往对地方政府协同策略的选择具有牵引作用，当“合作-交易”成本低于地方政府收益时，协同行为就容易发生；当“合作-交易”成本高于地方政府收益时，非协同行为容易发生。因此，降低“合作-交易”成本成为增进地方政府协同合作的重要推力。然而，当前我国地方政府在跨区域公共危机协同治理中，受多重因素的综合影响，“高成本，低收益”问题较为突出，产生诸多“合作-交易”困境。

(一)主体认知困境

主体认知是跨区域公共危机协同治理局面形成的前提条件，深度的协同理念和合作意识在促进各方协调、增进多方合作上具有积极作用。然而现实语境下，还存在认知能力弱、意愿强度小、协同动力低等问题影响主体信任，由此容易导致各方“合作-交易”准备及实施成本的升高，为多主体进一步开展工作增添困难。主体认知局限导致的地方政府“合作-交易”困境主要表现在两方面：

1.协同理念薄弱。跨区域公共危机频发，引发治理理念、方式的变革，基于信任、合作的政府间协同治理模式得到了不少区域政府的应用。然而，从当前地方政府协同治理实践来看，协同理念还相当薄弱，本位主义和各自为政的思维定势依然束缚着大多数地方政府，主体间信任缺失、目标异化导致协同治理进展慢、公共利益偏离的情况也时有发生。如此必定造成地方政府“合作-交易”成本提高，不利于多方协同的开展。

2.自我意愿不强。在跨区域公共危机协同治理中，地方政府都是基于平行关系的主体合作，由于缺乏规范化的制度安排，合作方难免存在一定的消极对待。主要体现在合作准备阶段地方政府对于信息、人员、资金的投入存有余力；在合作实施与维持阶段，不少合作方又存在参与自主性、积极性不高的问题。事实上，当前我国地方政府间已经建立了多个多层级、多领域以及多内容的应急管理合作机制，省际综合应急管理合作机制(粤港、粤澳应急管理合作机制包含在内)超过10个，其他地市级、区县级跨区域综合或专项应急管理合作机制超过1 200个。但是真正得到贯彻执行和存续发展的并不多，流于文本的合作机制不在少数，以致跨区域公共危机治理难以产生应有的协同效应，这不仅与横向协调制度缺失有关，更与各方政府消极的公共意识和合作意愿有着不可忽略的联系。地方政府合作意愿的缺乏，致使多主体相互协调需要支付更大的成本，容易使协同治理陷入“合作-交易”困境。

(二)联合行动困境

联合行动是地方政府跨区域公共危机协同治理的关键环节，是影响合作治理绩效的重要因素。由于地方政府都是不相隶属的平等主体，存在组织文化、组织目标、治理偏好及运作逻辑等方面的差异，这就对多主体间的行为协调提出了挑战。加之受传统区域分割治理思维的影响，缺乏法律效力形成的合作机制与协议难以在地方政府间产生公共权威，使得集体行动困境极易发生。就我国目前地方政府跨区域公共危机协同治理整体情况来看，联合行动困难几乎发生于每个跨区域公共危机协作区，这不仅加剧了多主体不必要的“合作-交易”成本支出，还会破坏地方政府间的协同合作关系。“合作-交易”困境在地方政府联合行动上的体现主要有：

1.主体偏好异化。地方政府在跨区域公共危机协同治理中，除了具有应对共同危机问题的区域公共利益以及共同目标，还会有形式各异的自身利益和目标，当两者存在较大差异时，“个别治理主体可能会为实现自身目标而置整体目标于不顾而发生机会主义行为”[8]。当整体目标被地方政府个体偏好所覆盖时，联合行动的价值取向也会被异化，不仅会使各方“合作-交易”成本增加，严重情况下还可能导致协同失败。

2.组织交流欠缺。地方政府跨区域公共危机协同治理的组织交流主要包括联席会议、联合执法、信息共享等方式。联席会议是地方政府间开展跨区域公共危机协同治理组织交流的首要环节，会议一般1年召开一次，研究探讨区域内重大应急管理合作事项。珠三角、泛珠三角等少数区域在联席会议的基础上设置了日常沟通协调小组，多数中西部地区并没有形成常态化的组织沟通机制。联合执法预期与现实差距过大，有些区域没有做到与协议相统一，如西部13省(区、市、兵团)的应急管理合作，虽然强调建立多类型的省际协调处置、联演联防、资源共享机制，但实际运行过程中存在明显偏差。信息共享也在大多数区域执行不到位，一些区域提出的信息共通共用、信息数据库和平台建设也在不同程度上出现了滞后，导致多主体间信息对接困难。如山西长治苯胺泄漏事故中，当地政府未能及时共享事故信息，造成下游河南、河北两省部分河流污染严重，加重了后期治理成本[9]；甘陕川跨省水污染事件中，三省出现“联动失灵”问题的主要原因在于没有深入推进信息互通共享以及定期交流的联动创议，三省环境治理支出由此扩大[10]。以上种种组织交流欠缺，间接上阻碍了地方政府间合作的深度和广度，也在无形中增加了“合作-交易”成本，造成了联合行动障碍的出现。

(三)利益分配困境

利益分配是地方政府跨区域公共危机协同治理的必经环节，决定着各个利益相关方的合作进度和治理效度。“成本-收益”分析是地方政府间进行利益分配的主要考量因素，在各方利益偏好得到满足并与区域整体利益相容的情况下，有利于形成稳定的合作局面，规避合作方“非合作”策略行为的发生。然而，由于各种主客观障碍的阻滞，当前地方政府在利益分配的整合上还面临一定的窘境，加大了交易成本空间扩大的可能性，增加了合作的不确定性。

1.利益结构失衡。利益结构指的是地方政府跨区域公共危机协同治理运作过程中形成的一套关于成本摊派、利益激励与惩罚、利益共享与补偿的标准和体系。总体上看，我国地方政府跨区域公共危机协同治理存在利益结构失衡的不良状况，主要表现为：在成本摊派上，没有设计出一套行之有效的成本分摊衡量标准，导致有些合作方因成本与收益的感知模糊而出现协同懈怠行为；在利益激励与惩罚上，多数区域没有建立横向的正向激励与负向惩罚机制，致使地方政府协同积极性和主动性降低；在利益共享与补偿上，怎样使利益在区域政府间得到合理的分享与补偿，如何分享与补偿、由谁分享与补偿、分享与补偿标准等都是当前区域各政府亟需解决的难题。虽然有些区域试点建立了区域生态补偿与财政转移支付的双向补偿方式，但是仅仅涵盖小部分种类的跨区域公共危机，诸如事故灾难、自然灾害、公共卫生等多类事件的协同治理并没有建立清晰的利益补偿与资金拨付机制。2018年，综合性的应急管理部门成立以来，跨区域应急管理的深化合作成为很多地方政府间的路径选择，签订了《长三角一体化应急管理协同发展备忘录》《北京市天津市河北省应急救援协作框架协议》《泸内荣永跨区域应急管理合作协议》《粤桂琼七市应急联动框架协议》等多个区域应急合作文本。通过对文本内容的查看与梳理，并没有发现有关利益分配方面的明确表述，利益共享与补偿模式的探索仍然任重道远。利益结构模糊与缺失的种种表现，不仅会产生多余的“合作-交易”成本，也会影响地方政府间的全过程治理绩效。

2.资源分配不均。科学的资源配置体系对于平衡地方政府间的利益关系，激发多主体的合作积极性具有重要意义。然而，当前多数区域存在资源分布不平衡、分配不合理的问题。资源分布上，经济较为发达的地方政府资源拥有程度较高，而同一区域的其他政府可能缺少甚至没有相应资源。这在泛珠三角、长三角以及京津冀地区表现较为明显，如泛珠三角区域的广东省在技术应急、设施建设、装备储备、救援力量和人才队伍等资源上要比其他省份丰富得多。资源分配上，一方面由于自身硬性条件限制，“普遍存在数量不足、技术落后和低层次重复建设等问题”[11]，导致区域各政府关键资源占有量少，低端资源同质化程度高；另一方面地方政府间的资源分配不到位，缺乏有效整合，没有形成多主体差异化优势分布的空间格局。如新冠肺炎疫情期间，由于缺乏区域间的应急物资储备协调机制，各类防疫物资调配信息不对称、不及时的问题时有发生，出现了个别地方因自利动机而紧急征用发往其他地区重要物资的情况，也出现了擅自扩大发放范围和发放标准、违规分配防疫物资的现象[12]。由于资源分配短板的现实存在，一旦爆发区域性的公共危机，短时间内地方政府极易陷入“合作-交易”的协同困境。

(四)责任分担困境

当前，我国地方政府跨区域公共危机协同治理的合作模式可以概括为三类， 分别是“分散—协作”模式、“主导—参与”模式和“帮扶—合作”模式[13]。但是，无论哪种模式都没有对地方政府合作的责任分担进行清晰界定，这就不可避免地给多主体间的相互监督带来困境。此外，我国《突发事件应对法》以及其他单项法律也没有对地方政府跨区域公共危机协同治理的责任与义务、督查与考评等方面做出详细可操作的规定，致使多主体间约束能力下降，协同执行偏差屡屡发生。责任分担困境主要表现在以下两个方面：

1.责任归属不清。责任的分工与落实到位，能够加深地方政府相互间的信任度与配合度，提高协同治理效能，增进区域整体效益。然而，由于跨区域公共危机协同治理是地方政府基于自愿平等做出的行为选择，先天性地存在刚性不足的问题，责任归属模糊不清即是产物之一。以地方政府协同治理实践为例，无论是长三角、京津冀与泛珠三角等相对成熟的区域一体化协作区，还是东北四省(区)、黄河中游四省(区)、苏皖鲁豫四省等应急管理专项合作区，责任划分与追究普遍缺乏明确约定，“行政协议的缔约机关消极不履行甚至公然违约的现象屡见不鲜”[14]。2018年发生的洪泽湖鱼蟹死亡事件中，安徽和江苏两省在协同治理过程中发生了污水来源、监测数据、渔民赔偿等方面的争议，致使事故原因和补偿方案久久没有清晰，产生了较大的合作博弈成本，本质原因在于两省签订的共同协议没有对责任如何划分进行详细界定。

2.督查考评不足。督查考评指的是区域内各政府按照协议约定对相互间的治理行为及结果进行监督与审查、考核与评估的过程。当前，我国地方政府在跨区域公共危机协同治理的督查上主要依靠地方政府间的自我督查与问责、中央职能部门的督察与问责两种方式。前者指的是各个地方政府对自身的内部监督与审查以及区域各政府的相互监督与审查，由于这种方式主要依靠相关各方的信任与自觉，实践中并没有产生很有效的监督和抑制作用。后者指的是中央各部门尤其是环保部门对各区域采取的专项督察，这种方式对于强化区域政府间协同治理的积极性具有很强的约束作用，但是“回头看”措施频次较低、即时性不强、所涉公共危机领域较小，还不能广泛奏效。而在地方政府协同治理的绩效考核与评估上，大部分区域整体考核评估不到位，存在考核评估内容片面、指标宽泛、方式方法单一、过程及结果欠科学等问题[15]，一定程度上削弱了地方政府责任意识与协同积极性。督查考评方面暴露的种种不足，不仅会弱化地方政府间的责任生态，降低相关方的合作剩余，还会破坏区域各政府协同治理“合作-交易”状态的可持续性。

四、构建地方政府跨区域公共危机协同治理的“合作-交易”机制

由上述分析可知，多重障碍叠加及其“高成本，低收益”的客观存在是地方政府跨区域公共危机协同治理“合作-交易”困境出现的主要诱因,所以，改变“合作-交易”的高成本状态成为破除地方政府协同障碍的解决之道。当然，成本转化也不是一味地追求得到地方政府利益最大化的最优解，还应充分考虑区域整体利益和公共利益的现实需要，在此基础上减少“合作-交易”不必要的成本浪费。也就是说，需要设计一系列具有针对性的“合作-交易”机制，形成“低成本，高收益”或者收益与成本差额为正的成本优化及合作剩余格局，以此保证地方政府跨区域公共危机协同治理良性运转和持续存在。

(一)信任机制

信任是合作各方在长期交流互动中形成的彼此真诚依靠、共同行动的合作关系，能够降低道德风险和交易成本、促进亲密伙伴关系的建立[16]。构建信任机制，目的在于通过正式与非正式、硬手段与软措施等方式，强化地方政府合作态度与协同理念，形成“区域共同体”的角色认知，降低因主体信任不足而导致“合作-交易”全过程各类成本的浪费。确保信任机制的有机运转须在两方面着力：

1.构建信任文化。信任文化是一种非正式的软约束规则，能对合作各方的动机与行为产生潜移默化的积极影响，能为信任机制的作用发挥奠定价值基础。一方面，要加强区域政府间价值观念的引导，着重培育相关各方的公共意识和协同意识，打造“信任共同体”，让地方政府充分认识到区域整体利益大于地方个体利益、共同行动能够实现共荣共赢。另一方面，要培育以信任为载体的区域危机治理文化，“良好的危机治理文化能够形成积极的治理氛围，提高治理的主动性与创造性”[17]，也能够降低“合作-交易”成本，提高地方政府协同绩效。

2.强化事前承诺。推进信任机制的良性运作仅仅依靠非正式理念的灌输是不够的，还应强化地方政府间协同治理的事前承诺。这种事前承诺不是口头上的缺乏权威的非正式承诺，而是以规范文本形式出现的具备可信、可追溯、可执行的正式约定，专门针对事后违反承诺行为而共同设定。只有确保承诺得到贯彻、违反承诺能够追究，才有可能控制地方政府机会主义倾向，提高合作各方的相互信任与协同程度，缓和“合作-交易”成本过高带来的危害。

(二)协调机制

协调机制指的是地方政府在联合行动中通过沟通协商等方式逐步调整一致的动态机理过程。“越是非常规的、复杂的、难处理的突发事件，越是跨部门、跨地区的，越需要相互配合、协调联动”[18]。有效的协调可以使多主体发挥协同效应，形成强大合力，克服集体行动困境，降低“合作-交易”实施成本。因此，为增进地方政府间的包容互动与行为调适，保证协调机制的高效运转，需从两个方面进行强化：

1.着力目标统一。针对地方政府存在的目标、利益差异问题，相关各方应该采取沟通策略，以寻求目标与利益相容状态的出现。具体操作上：首先要列出并整理各方目标偏好，提取出多元目标的共性与个性；其次应深入分析多主体的利益诉求，找出合作各方利益主张的相同点、不同点以及对立点；随之对不同目标、利益偏好进行积极磋商与调和，通过“差异化目标、利益分解，耦合性目标、利益组合”等方式，力促实现多主体角色的正向转变。当然，地方政府间达成目标、利益的统一也并非易事，需要多主体重复博弈和相互协调。

2.实现过程协调。跨区域公共危机协同治理要取得良好的绩效，“需要建立一个应急管理的网络体系”[19]，来实现地方政府联合行动的全过程协调。这个网络体系由组织协调、行动协调、信息协调三部分构成。组织协调上，改变以往联席会议式与临时工作组式严密性与权威性较低的跨区域公共危机合作治理协调模式，增加地方政府间交流频次，增强多主体共同决定的效力。行动协调上，各地方政府应共同签署并执行合作协议的有关条款，力争做到在危机预防、处理、善后各阶段步伐一致且相互配合。信息协调上，充分运用现代信息技术，建设区域信息数据库与平台，加强多主体间的信息交流与共享，发挥信息协调多主体行动的积极作用。地方政府如果能在跨区域公共危机协同治理全过程中实现相互协调，将有助于规避彼此高额“合作-交易”成本的发生。

(三)整合机制

驱动地方政府跨区域公共危机协同治理有序、高效地运转有赖于整合机制的作用发挥。构建整合机制，旨在通过利益与资源的整合，强化地方政府间合作的良性运作，避免多主体之间的冲突以及负外部性。一般来说，地方政府间利益结构与资源配置体系整合程度越高，凝聚力就会越大，整体功效也就越强，随之而来的是带动“合作-交易”总成本的降低。所以，整合机制应紧紧抓住以下两个关键点的提升：

1.谋求利益平衡。针对地方政府在跨区域公共危机协同治理过程中出现的利益结构失衡问题，应该设计一套合理的利益分配体系，实现多主体间利益的平衡与整合。成本摊派上，根据跨区域公共危机的性质、种类、发生地不同以及预防和处理难度的差异，制定应对不同场景的成本摊派标准；利益激励与惩罚上，逐步建立具备可行性的正向激励与负向处罚制度，对严格遵守协议并做出重要贡献的地方政府予以物质与荣誉方面的激励，对一些地方政府的不合作及机会主义等破坏协同治理的行为采取惩戒措施；利益共享与补偿上，“只有建立起有效的利益补偿和利益分享机制才能克服‘经济人’假设带来的障碍和限制”[20]，因此，要依托区域内各政府的实际情况制定利益分享与补偿细则，采取资金、物质、产业、技术等多元利益分享和补偿方式，谋求实现多方利益的相对均衡。

2.科学分配资源。因地制宜对应急资源进行配置、布局和调度[21]，形成优势互补、相互配合的跨区域公共危机协同应对格局，是整合机制功能发挥的应有之义。资源配置上，要加大科研投入力度，提高技术水平，发展应急产业，增加地方政府关键资源以及高端资源的占有量，逐步实现硬件设施的更新升级。资源布局上，利用大数据技术充分考量和研判各地方政府的资源分布情况，实现对基础设施和防灾工程、救援设备和物资储备、救援队伍和科研力量等资源的科学布局。资源调度上，要建立明晰有效的物资储备和调度制度，以便日常有效储备和关键时候高效调用。为避免资源积压和浪费，有必要进行精细化分析与论证，构建常规与非常规、集中与分散、实物与协议、专项与综合储备相结合的多元物资储备体系，从而提高资源调度的有效性。

(四)监督机制

监督机制在地方政府跨区域公共危机协同治理过程中必不可少，它的常态性作用发挥，对于规范权责不清、矫正执行偏差、激发主体协同、改善成本结构具有积极意义。实现监督机制的有机运作，需要在以下两个方面做出努力：

1.合理划分责任。完善的责任划分体系能够有效克制地方政府“搭便车”行为，减少合作各方协同的机会主义倾向，达到降低“合作-交易”成本的效果。责任划分体系主要包括三方面内容：一是责任分析，即统筹分析地方政府跨区域公共危机协同治理的总体责任来源，为接续责任分工与认定环节做好铺垫；二是责任认定，明确各方政府及其所属部门的职责，做好责任分配与认定工作，避免责任分工模糊；三是责任追究，在明确地方政府间责任分工的基础上，制定责任追究细则，加强责任落实，对于违反约定的地方政府及其工作人员可以依据共同细则予以问责处置。通过科学的责任划分，有利于推动跨区域公共危机协同治理步入秩序化、法治化轨道。

2.加强督查考评。督查考评作为一种强有力的监督方式，能够有效控制各地方政府“合作-交易”成本。具体而言，首先，要加强随机督查。在区域各政府间的自我督查方面，明确督查内容与标准，推行量化督查方法，着重避免督查流于形式。在中央职能部门的督查方面，着重增加督查频次、扩大督查范围，并且注重随机、突击式的检查。其次，要着力绩效考评。科学的绩效考核评估体系有利于提升地方政府协同积极性，因此，应在考评主体、考评指标、考评方法、考评程序等方面进行完善。在考评主体方面，除了区域各政府自我考评和中央职能部门考评以外，还应积极引入第三方(非政府组织、评估公司、社会媒体和公众等)进行考评；在考评指标方面，逐步细化考评指标，“除经济性指标和效率性指标外，还应将公众满意度等社会效益指标纳入指标体系”[22]，以更加凸显区域整体利益和公共利益。在考评方法方面，充分结合地方政府实际以及跨区域公共危机类型，灵活选择恰当的方式方法进行绩效测评；在考评程序方面，坚持公平公正原则，做到程序规范透明。总之，督查考评不失为一种激励地方政府协同共进的良好途径。

五、结 语

地方政府跨区域公共危机协同治理的主要动力是为了获取“合作-交易”剩余，它存在的本质是实现跨区域公共危机更有效的治理并降低单个政府的属地治理成本。本文依据交易成本理论，通过对地方政府跨区域公共危机协同治理全过程“合作-交易”成本与困境的分解，寻求维系多主体“合作-交易”状态持续的有效之道，旨在增进地方政府间的合作以及提高跨区域公共危机治理绩效。当然，作为一项新的时代难题，跨区域公共危机治理还面临诸多挑战，需要多方力量持续发力，以实现真正的协同善治。