辽宁省减税降费政策对地方财政高质量发展影响与对策研究

田金莹

(大连财经学院 经济学院，辽宁 大连 116622)

地方财政高质量发展主要表现为财政支出在满足基本运行需要外，增加财政资金对社会经济发展项目上的投入，使财政增收与经济增长之间存在良性循环。当前辽宁省积极推进大规模减税降费政策，有利于最大限度释放改革红利，增强企业发展活力和政策竞争力，促进经济稳中向好。但短期也必然对地方财政带来一定影响，其中最直接的影响是地方财政收入下降，地方财政支出惯性增长，进而导致预算失衡。因此，如何在全面落实国家减税降费政策的同时保持地方财政高质量发展是本文研究的关键问题。

一、辽宁省减税降费的政策背景及实施情况

面对全球实体经济不振、经济增速下行的压力，为缓解总供给大于总需求这一情况，各国陆续出台了特定的财政政策，我国也在此背景下从2016年开始，结合具体的宏观经济环境实施了新一轮减税降费政策。近几年，我国减税降费进程不断加快，规模更大。特别是2019 年为支持实体经济、创新创业和小微企业的发展，我国在降低增值税税率、扩大企业所得税税收优惠和个人所得税改革及降低社会保险缴费比例方面加力提效，提出范围更大的普惠性政策[1]。

作为东北老工业基地的辽宁省，为了增加经济活力、实现振兴辽宁的目标，积极落实落细各项减税降费政策。据辽宁省财政厅数据显示，在2016 年实施新一轮减税降费政策前，辽宁省前4 年税收收入平均在3 000 亿元左右。直到2019 年减税降费迈出更大步伐，全省全年税收收入为1 929.2 亿元，减税力度非常大。按政策规定降低增值税税率，增值税小规模纳税人减按50%（上限）征收“六税两费”，进一步放宽小微企业及初创企业的企业所得税税收优惠范围，提高个人所得税的扣除基数且增加专项附加扣除，将养老保险单位费率一步到位由20%降至16%等，降低了企业的成本负担，提高了部分居民的可支配收入，激发了市场主体活力[2]。全年新增减免税费695.8 亿元，其中，新增减税523.9 亿元，新增社保费降费等171.9 亿元，减税降费政策落地生效效果显著，在惠企惠民中发挥了积极的作用。

二、减税降费对辽宁省财政的影响

（一）对财政收入规模的影响

我国财政收入全口径统计主要由四部分构成，分别为一般公共预算收入、政府性基金收入、国有资本经营收入及社会保险基金收入[3]。鉴于减税降费政策主要影响一般公共预算收入，本文研究的对财政收入影响仅指狭义的财政收入。衡量财政收入的规模有绝对数指标和相对数指标，据辽宁省财政厅数据显示，辽宁省一般公共预算收入2016 年为2 200.49 亿元，到2019 年实现收入2 652 亿元，税收收入2016 年1 687.45 亿元，2019 年1 929.2 亿元，表面看都在增加，但如果考虑货币时间价值、通货膨胀等因素，不仅没有增加反而减少。所以直接用绝对数衡量参考性较小，本文更倾向选择相对指标即税收收入占一般公共预算收入的比重来研究减税降费对辽宁省财政收入的影响。

税收收入是一般公共预算收入的重要组成部分，在实施减税降费政策之后，辽宁省税收收入所占比重连年下降。受经济下行及做实收入等因素影响，采用辽宁省2015 年后的数据更具有参考性。辽宁省从2016 年税收收入占一般公共预算收入的76.69%，2017 年75.75%，2018 年75.54%，到2019年实施更大规模的减税降费政策，占比也下降到最低值72.75%，这种相对指标的变化可以看到减税降费政策得到有效落实的同时对辽宁省地方财政收入带来的减收影响[4]。由于新一轮的大规模减税降费政策正在实施，短时间内这种减收影响不会得到改善。

（二）对财政支出规模的影响

为增强研究减税降费影响财政的可比性，本文仅通过用相对指标来分析减税降费政策对一般公共预算支出的影响。据辽宁省财政厅数据显示，2016 年全省一般公共预算支出为4 582.4 亿元，同比增加100.8 亿元，增长2.2%，2017 年增长5.8%，2018 年增长9.1%，直到2019 年出现转折点。全省一般公共预算支出为5 761.4 亿元，同比增加423.7亿元，增长7.9%，相比2018 年增速有所放缓。主要受积极应对减税降费的影响，辽宁省加大省级财力下沉力度，全省压缩一般性支出的结果。

为了保障辽宁省经济发展和民生建设，“三保”等重点支出及日常必要开支的正常支付，短时间内财政支出无法过度压缩。财政支出增长速度放缓的幅度空间非常有限，仍然保持较强的刚性增长态势，处理不好两者的关系容易引发社会问题[5]。从瓦格纳理论看，长期财政支出增长速度提高是必然的趋势，并且可以通过调整各项支出结构来提高财政支出的效率，但是，短时间内这种减支影响效果不明显。

（三）对预算平衡的影响

近几年辽宁省财政支出规模一直大于财政收入规模，伴随减税降费政策的实施，财政赤字规模也在扩大，2019 年达到最大值，出现3 109.4 亿元差额。同期财政赤字率不断增加，2019 年达到12.48%。更大规模的减税降费政策正在实施，短期内财政赤字规模仍有扩大趋势，财政赤字率仍会上升，相对的预算平衡逐渐被打破，财政收入下降与财政支出惯性增长的矛盾凸显，对辽宁省经济发展带来机遇的同时也出现了新的挑战。

这种新的挑战主要表现在如果没有新资金注入，财政缺口不断变大，会导致地方政府出现落实减税降费政策与完成财政收支平衡的两难境地，更难以实现预算平衡。地方政府为缓解这一情况，可能会出现新的债务问题，加深了政府债务风险水平，同时如果压缩财政支出规模也会弱化政府投资对经济增长的积极影响。因此如何在全面落实减税降费政策的同时保持辽宁省财政收支平稳运行变得越来越重要。

（四）对财政风险的影响

减税降费政策在辽宁省的实施使得辽宁省地方政府在财政收入上相对增速下降；在财政支出上又由于刚性支出部分不能压缩以及经济上的保增长对政府支出的进一步要求，导致辽宁省地方政府收入支出产生很大不确定性，财政赤字率增长，继而诱发辽宁省地方政府财政风险。

辽宁省地方政府财政风险主要表现在政府债务规模上。辽宁省财政厅的公开数据显示，2016 年辽宁省政府债务余额为8 526.2 亿元：其中一般债务余额为6 146.7 亿元，专项债务余额为2 379.5 亿元；截至2019 年底政府债务余额增长到8 884.36亿元：其中一般债务余额为6 430.28 亿元，专项债务余额为2 454.07 亿元。根据以上数据发现，近年来辽宁省政府债务中一般债务余额及专项债务余额都有所增长[6]。而辽宁省财政厅公布的债务数据按照世界银行经济学家Hana Polackova 的分类标准，只属于地方政府债务中的显性债务，大量的隐性债务并没有纳入辽宁省财政厅公布的地方债务规模中，由此可知，辽宁省地方政府债务风险之大，进一步得出辽宁省财政风险之大。这种财政风险的存在必然影响辽宁省财政的高质量发展。

三、推进辽宁省财政高质量发展的建议

推进辽宁省地方财政高质量发展的主要思路是：在财政收入方面要进行“开源”，且地方财政收入的增加既要做到“量”的跨越，又要做到“质”的提升；在财政支出方面要保障基本运行支出、压缩一般消耗性支出、提高社会经济发展支出效率；在预算监督方面要积极采用大数据等信息技术，实现财政信息互联网共建共享，增强地方财政信息的透明度，提高地方政府的财政资金监管水平，建立健全辽宁省高质量的财政体系。

（一）增加地方新财源

减税降费政策实施后，辽宁省财政资金现金流受到一定的冲击，财政缺口扩大。为保证当地财政资金正常运转，可以向中央政府申请专项资金补贴，提高转移支付力度，暂时缓解财政缺口，但此方式仅适合过渡时期使用，长期使用也会导致中央财政的压力。或者发行地方政府债券，但地方政府举债的规模和融资方式有限，也只能暂时缓解辽宁省财政缺口，还容易增加基层财政风险，治标不治本，最根本的还是要发展辽宁省的实体经济，增加新财源。

在分税制条件下，一地的经济规模与结构直接决定着该地的税收总量和分配份额，即经济总量决定税源总量。从减税降费政策实施的情况看，制造行业税收增速下降最明显且受益最大，特别是民营经济。辽宁省是以工业为主的省份，制造业所占比重很高，应充分以此为契机，发挥产业基础优势，做大做强产业规模，完善制造行业产业链，围绕产业链再部署创新链。支持以创新作为推动经济向高水平发展主要驱动力的激励税制。同时政府应给与足够的政策支持，改善税收营商环境，加大招商引资力度，以此解决本省发展不充分、不平衡的问题。同时辽宁省有其特殊性，即国有经济占比较大，政府相关部门应适当处置国有资本大力发展民营经济，增强整体经济活力，抢抓“十四五”规划机遇，促进经济发展方式的转变。配合减税降费政策中涉及的小微企业，初创企业的税收优惠，鼓励科技创新，发展绿色循环经济，寻求新的经济增长点，把辽宁省财政经济高质量发展最终落实在量的合理增长和质的稳步发展上，以经济发展创收增加税源的形式弥补减税降费带来的财政缺口。

（二）健全地方税收体系

目前我国地方主体税种缺位，大部分税收收入由中央和地方共享，但地方分成的税收收入有限，本次减税降费主要涉及增值税、企业所得税和个人所得税三大税种，借此契机可适当调整这三大主体税种共享税分享比例。健全社会保障征收机制，重新审视国家、企业和个人三方之间对社会保险责任的划分，推进社会保险费改税由地方进行征收，可调动地方政府积极性，提高社会保障征管效率，健全地方税收体系。

为弥补减税降费带来的财政缺口，辽宁省2019年全省政府性基金收入1 241.5 亿元，同比增加307.4 亿元，增长32.9%，主要原因是缺少地方主体税种，通过部分地区土地出让面积增加带动土地出让收入增长。长期以往会造成房地产市场和房价的波动。可适时调整我国税种结构开征房地产税、物业税等不动产税，为地方提供新的主体税种，替代土地出让金，破解土地财政依赖，增加新税源的同时抑制房价的过度上涨，借此时机推动不动产税制改革，进一步优化我国税制结构。通过地方税收体系的重新梳理，提高单位GDP 的地方税源含量，使地方经济增长与地方财政收入之间的相关性得到加强，同时建立地方财政收入与地方经济增长之间的良性循环关系。

（三）优化财政支出

据辽宁省统计局数据显示，2018 年辽宁省一般公共预算支出主体包括22 项，占总支出比重较大的前五项分别为社会保障和就业支出占比27.42%、教育支出12.25%、城乡社区事务支出8.66%、农林水事务支出8.65%及一般公共服务支出7.93%，合计占比65%，支出结构偏向。为缓解这一问题，辽宁省政府应当明确市场和政府的关系与定位，优化财政支出结构，全面提高财政资金的使用效率，深化全省重大及重点项目财政资金可承受能力的评估，对与当前发展需求不匹配的支出、低效的支出、重复性支出及时进行动态调整，减少政府非必要投资，确保钱花在刀刃上在这一时期尤为重要。

优化财政支出是一项系统性工作，需要多部门通力合作，聚焦于严格执行预算管理。强化预算对财政支出的约束机制，除了应急救灾等突发支出外，其他超预算支出不予追加安排[7]。严格控制一般公共服务支出，特别是消耗性支出部分，精简机构提高政府的行政效率。合理安排支出规模在一定程度上能够缓解财政缺口压力，但更重要的一点是如何优化能够带来经济增长的重点支出。

辽宁省地方财政的高质量发展要求财政资金支出在满足政府运行基本需要外，还能够为辽宁省经济的进一步发展提供推动力。而创新是引领发展的第一动力，发展动力决定发展速度、效能、可持续性，直接关系到高质量发展。财政部门应把创新动力作为重点支出，坚决落实创新驱动发展战略，加强对公共科技活动的支持，着力推动解决原始创新能力不足、核心技术受制于人等问题，强化现代化经济体系的战略支撑，塑造更多依靠创新驱动的引领型发展。

（四）提高财政资金引导社会资金进入公共事业的力度

减税降费使辽宁省财政收入下降，与之相矛盾的是需要提供的公共物品数量和质量并不能下降。面对当前的困境，辽宁省政府在提供公共物品时应该进行相应的创新，在职能定位上进行积极转变，提高财政资金提供公共物品的效率，才能为当地财政高质量发展提供持久的动力。政府职能定位上的转变可以从以下两个方面进行：

第一，从公共物品提供主体上进行转变。由原先的政府提供资金进行购买或者兴建，资金全部来源于财政资金的方式转换为政府提供的财政资金仅仅进行引导，而由社会资本进入公共事业建设领域。政府的财政资金主要用来弥补社会资本投资公共事业领域所存在的投资回报率低、周期长以及投资规模大等问题。

第二，从公共事业建设融资方式上进行转变。融资方式的创新在化解当前财政缺口风险问题上必不可少，基础设施项目采用多样化的投资方式，PPP、BOT、TOT、ABS 等相结合，进一步扩大政府资金和私人企业资金合作的范围。提高财政资金引导社会资金进入公共事业的力度，减少财政支出，充分发挥财政资金的杠杆作用，逐步从竞争性行业退出，由建设型政府向服务型政府转型，建立新型的政商关系。

（五）强化跟踪监督分析

大数据等信息技术的发展给了政府更强有力的跟踪、监督、分析能力。减税降费对辽宁省财政的冲击。可通过两方面重点监督来减轻对辽宁省财政高质量发展的负面影响。

第一，对企业纳税的监督。可以通过数据信息技术来跟踪企业的真实税负水平是否下降。政府征收的税款下降了，企业是否真正享受到了政策优惠以及减税降费在不同性质、不同规模和不同行业的企业间是否存在差异，那该差异是否符合政策目标。也可以通过数据信息技术扩大税务机关的税源企业监控范围。通过及时跟踪分析，动态管理，防止部分企业借减税降费政策应交却少交税款。

第二，对政府政策实施的监督。辽宁省政府应当增强地方财政信息的透明度，及时公布政策实施情况，利于社会各界对政策实施效果的监督，确保政府采取的政策能够解决减税降费导致的财政收入下降和政府支出刚性增长间的矛盾，最终有利于缓解当地财政紧张状况，实现辽宁省财政高质量发展的政策目标。

四、总结

减税降费政策是推动供给侧结构性改革的重要组成部分，对财政健康发展和经济持续发展都有重大意义[8]，因此，大规模减税降费政策的实施将是大势所趋。由于辽宁省各地区发展不平衡、不充分，减税降费政策带来的经济效应也会存在明显差异，在具体落实的过程中会对社会经济的发展及财政收支状况有利有弊。趋利避害，因地制宜，尽可能减少减税降费实施过程中的问题，实现全省财政平衡发展还需要一定的时间和努力。只有不断培育新的经济增长点，培育开放型经济主体，处理好减税降费与财政缺口的关系，有效解决总量矛盾与结构矛盾，降低地方财政风险，开源和节流并重实现财政相对平衡，才能更好地落实东北振兴战略，促使经济发展方式向创新转变，进而推动辽宁省财政经济高质量发展。