城市修补背景下老城区公共建筑改造探究

姜 波

（南京江宁城市建设集团有限公司，江苏南京 211100）

1 城市化阶段

城市化主要是农村人口向城市流动，导致城市中人口数量出现快速增长，导致城市住房需求的增加，使城市及地产行业得到了发展。

城市化阶段中根据具体的状况可以分为两个阶段。

第一阶段主要是城镇化率30%提升至50%，城市增长的人口基本均从农村迁入。

第二阶段主要是城镇化率从50%提升至70%，城市中人口出现增长主要是由于城市和城市之间人口相互移动。

第二个阶段的主要特点是人口迁移方面，迁移的人口大多是小城市人口向大城市迁移，农村人口向城市迁移的数量逐渐出现下降的状况，城市逐渐进入结构优化的状态。

2 大城市郊区化（城市空心化）阶段

城镇化率大于70%后，人口迁移变成从城区向郊区迁移的模式，我国部分大城郊区的人口数量超过了城区中的人口数量。通过相关研究可以发现，城市中人口数量大于50%的状况下，部分城区中的居民已逐渐向郊区转入。城市郊区化阶段的快速发展，主要由于工业及交通的快速发展，使城区人口大量流向郊区，易出现城区空心化的状况。

城市更新（城市再开发）在城市逐渐发展成郊区化的状况后，对于城区出现空心化现象，采取一系列的复兴计划及相关的开发活动，将经济发展和城市建设重心重新转向城市中心城区。

3.城市更新

3.1 旧城改造为主的大规模、快速化阶段

近些年进行了几轮旧城改造，进行了大规模、快速化城市更新，基本采取“拆一建多”“退二进三”的推倒重建式的更新方式。

3.2 城市有机更新理论提出和初步应用阶段

在城市发展过程中，如果有相关地区出现不适应一体化城市社会发展的状况，可以有效使用城市有机更新的策略进行改建，使相关区域能够得到新的发展，提升其繁华度。主要可以对相关建筑物进行改造，对生态环境、空间环境及文化环境进行改造及延伸。城市有机更新只是在部分历史文化城市的保护中得到小规模运用，但在大规模的城市更新中仍没有得到真正全面、系统性实践。

城市更新提升功能如图1所示。

图1 提供城市功能

3.3 我国城市更新正进入有机更新的新阶段

近年来，随着城镇化水平提高，大城市边界的扩张受到限制，城市内相对容易拆除重建的地区已经完成改造。与西方部分城市发展的状况一样，我国城市发展走向有机更新是必经之路。其能够对城市更新的质量进行有效提升，从传统的物质层面、拆旧建新式的城市更新发展到以人为本，反映新时代要求，涵盖满足经济社会发展、传承历史文化文脉等综合层面的城市有机更新。

住房和城乡建设部2020年11月发表相关文章，为城市更新工作进行了全方位的解读和工作部署。

（1）对城市的空间结构进行完善。

（2）实施城市生态修复和功能完善工程。

（3）做好城市中历史文化保护工作，对城市的风貌进行有效完善，根据城市发展的状况，对城市设计工作进行全面规划，加强设计管理方面的工作，做好城市空间的布局及优化，对建筑进行管理和控制，治理建筑乱象，塑造城市时代特色风貌。

（4）做好居住社区的相关建设。

（5）推进新型城市基础设施建设。

（6）做好城区老旧小区的改造工作。

（7）推进以县城为重要载体的城镇化建设。

（8）进一步完善城市防洪排涝的体系，增加防洪排涝的功能。

除此之外，指出实施城市更新行动需要做到“六个必须”：必须重视相关人员对城市工作的领导；必须坚持以人为本的发展思想；必须坚定不移贯彻新发展理念；必须坚持“一个尊重、五个统筹”；必须加快改革创新步伐；必须使用统筹的方法系统，治理“城市病”。

南京市规划资源局在第八届中国实施学术研讨会上主题报告中指出南京的城市更新历程：1978～2019年，南京城市建成区面积从116 km2拓展到800 km2，年均增长17 km2，城市空间快速扩张。

从城市更新的视角进行分析，南京城市空间发展分为三个阶段。

2000年前为第一阶段，随着新区建设与旧城改造的双管齐下，城市空间呈现外延式扩张的特征，老城周边建成了南湖、五塘、锁金等居住区和燕子矶、雨花等工业基地，老城内建设了金陵饭店、玄武饭店等一批高层建筑。由于历史文化保护意识不强，填充补齐式的建设模式对城市肌理和历史文化风貌造成了一定破坏。

2000～2011年为第二阶段，以“老城做减法、新区做加法”为方针，同步推进新区开发与老城拆除重建，南京大力建设河西新城区和仙林、东山、浦口等多个新市区。南京城市空间发展逐渐从“拆改留”式推倒重建转向小规模、渐进式有机更新，老城环境整治成效明显，显山露水、见城滨江，城市功能得到了提升。

2012年以来，南京的城市发展进入有机更新、积极创新的新阶段，通过实施“121战略”，实施“留改拆”城市有机更新模式，注重保护和利用历史文化资源，完善公众日常生活和公共交往活动需要的公共设施，依托相关部门引导、市场运作、多元参与的共同治理体系，发挥市场自下而上发展动力，更好地盘活存量资源，提升城市功能。

4 推动江宁城市更新工作的措施

江宁作为南京的原郊县，有部分板块快速发展，开发区、高新园、滨江、汤山、老县城中心东山发展相对滞后，城中村问题、以往的交通问题、环境问题、配套问题，导致目前江宁人口流入主要集中在新发展的城市。目前的空心化问题不明显，江宁作为南京经济发展的首要城市，有较强的人口吸引力，老城的人口流失比例不高，原住民留在老城的意愿较强，但老城区的房价相较周边区域低25%，反映了发展的不平衡和人们心中的价值定位。老城的更新应成为常态化工作，有机更新老城、改善老城宜居条件是老城保持活力的必要工作。

4.1 完善城市更新管理机制

成立工作小组，明确主管部门或成立专门管理部门，工作小组应具有明确的目标，推进实施和解决矛盾，确立工作的方向，设立工作推进的步骤和计划，将责任分配到个人。

明确协作的实施主体，组建相应的管理平台和开发主体，城市更新工作中涉及各方利益，实施牵头应有主体，协调和平衡利益由相关部门决策，建立严密的管理制度和考核制度。

4.2 抓住有机更新理念，进行多方位研究

应将职能部门、学术和商界人士共同组成一个研究机构，并共同研究项目实施方案。主要由企业主导，相关部门支持，并发挥协调优势，企业提供资金和知识保障，以人为本的可持续理念进行策划、研究，其成果更具有科学性和前瞻性，也更全面考虑了各方主体的诉求。

4.3 多主体的合作开发模式

相关部门财政的补贴只能作为辅助手段，重要的是激发活力，平衡区域发展，利用市场解决市场的问题，保持一个持续发展和更新的良性循环。利用社区和职能部门的力量进行集体资产的盘活和开发利用；利用国资平台融资合作方式解决民生问题；利用市场解决地块更新的问题，且通过地块带动片区的整体改造和平衡问题。

4.4 完善规章制度

江宁的城市问题包括城乡结合、乡镇等问题，如果没有对应的政策支持，大部分问题具无法解决，相关单位应结合具体的情况，推动和完善城市规章制度。

相关人员可推动相应政策的实施，涉及具体问题需要以点带面，由具体一个项目到片区项目进行整体考量，对类似问题进行总结归纳。

5 结语

城市更新是社会发展中人们的生活方式或生活需求发生了变化，在有限的空间供给下，使用建成区拓展城市的承载空间是一个持续动态的过程，其有规律可循，但没有成熟的经验和系统作为指导。相关人员应保留城市的原本面貌、文脉，且有足够的预见和耐心，见证其具体的实施成果。