“一带一路”背景下我国农业对外合作中法律体系的完善

四川农业大学法学院 傅昌平 陈敏 王婷

自2013年习近平总书记提出“一带一路”发展战略以来，中国积极与沿线国家发展经济合作伙伴关系，农业对外合作是“一带一路”倡议中的一个重要组成部分，根据农业农村部相关数据显示，1～7月，我国农产品进出口额1380.7亿美元，同比增长7.8%[1]。其中，出口418.9亿美元，减少3.3%；进口961.8亿美元，增长13.4%。在中国与沿线国家农业合作交流愈发紧密的情况下，势必会触及相关国家政治、经济利益，甚至产生文化方面的冲突，“如何保障‘一带一路’持续地进行及实施下去，需要从法律上予以确认[2]。”本文首先将从“一带一路”倡议下我国农业对外合作的现状、存在的问题以及问题的解决及完善建议进行展开，具体内容将从横向和纵向两方面就宏观环境法、农业针对性立法展开叙述，此外还包括农业合作中的配套措施的问题及完善。

1 我国农业对外合作的法律现状

1.1 横向层面法律现状

首先，目前国内并没有一部针对“一带一路”发展倡议的顶层立法。截至2020年1月，已有138个国家与中国签署“一带一路”合作文件，沿途国家尤其是东南亚、南亚等地区的国家农业资源丰富，是我国对外农业投资的重要目的地[3]。而国家间不可避免会产生一些冲突，而冲突的解决是值得重视的。其次，农业对外合作作为本国对外直接投资的一部分，当然也受到境外投资法的调整。根据商务部网站信息，2019年1月，我国境内投资者共对全球137个国家和地区的973家境外企业进行了非金融类直接投资，累计实现投资91.9亿美元[4]。我国现存的关于对外投资的国内立法对我国境外投资起到了很好的促进和保障作用，但我国对外直接投资的立法仍然存在许多缺陷。

1.2 纵向层面法律现状

首先，《中华人民共和国农业法》作为我国的农业基本法，在我国农业对外交往的过程中仍然需要遵循。在经济高度全球化的背景下，中国既要做到“引进来”，引进国外先进技术和经验，又要做到“走出去”，走上国际舞台拓展自身实力，农业合作也是如此。但是，作为我国农业基本法的《农业法》，其中谈及到的农业对外交流合作仅有1处，即第四十九条第二款[5]，该款项只强调了引进国外先进技术，而并未强调我国农业合作“走出去”。

其次，我国缺乏针对农业对外合作的行政法规等行政立法性文件。相较而言，国务院更注重于发布指导性的政策文件，比如2016年的《关于促进农业对外合作的若干意见》从国家层面明确了农业“走出去”的发展思路和政策框架[6]，但这些仅仅是关于农业对外合作的指导性政策文件，并不能起到具有法律强制力的行政立法文件的作用，不能够系统、全面地对农业对外合作面临的绝大多数问题进行调整。

1.3 合作过程中配套层面的现状

首先，把控好农业合作中的食品安全关是“一带一路”背景下我国农业对外合作当中的重要环节。食品安全问题影响着交易双方国家国民的生命安全，如果不加以重视，将会直接影响到中国与沿线国家的农业友好交流合作，而目前我国却没有建立一套完善且统一的食品安全监管体系。从实践中看，“一带一路”沿线国家安全管理水平参差不齐，部分国家存在安全卫生控制体系尚不健全等问题，极易导致发生食品安全纠纷，增加了双方合作的难度，也引发了人们对于食品安全的担忧。

其次，解决好我国与“一带一路”沿线国家进行农产品贸易时的税收问题是农业对外合作中的又一重要环节。由于各国政策不一致，相关税收的立法体系就会有一定的差别。且针对不同的国家，税收体系又有所不同，这对国家之间的贸易来往造成了一定的困扰。目前我国对外税收体系所存在的问题主要有三点：税收制度不健全、税收制度缺乏创新以及相关税收人才稀缺。

2 我国农业对外合作中存在的问题

2.1 宏观环境立法亟须完善

2.1.1 “一带一路”倡议的顶层立法设计

一方面，从未来设想上看，当今世界高度全球化，各国区域合作的成效是1+1＞2的，而“一带一路”发展倡议更是在顺应这一发展规律的情况下产生的。处在这样一个大环境下，多个国家纷纷认同并参与到“一带一路”倡议当中来，反映了“一带一路”倡议正在获得世界范围内的广泛认可。美国《福布斯》杂志刊文说，共建“一带一路”将不同国家长期联系在一起。[7]这种极难割断的关系，就是命运共同体的内涵所在，未来，“一带一路”倡议将会持续焕发新的生机与活力。

另一方面，从现实依据上看，沿线国家及地区基于不同的政治、经济、法律等背景，在国际投资和贸易中签订的大量条约、协定中，不可避免会导致相互冲突的内容。举例来说，至2016年，仅中巴经济走廊的30余个项目，中国和巴基斯坦就签署了51个备忘录，先不说这些备忘录缺乏统一性问题，就这些备忘录本身的内容就可能存在相互冲突的内容[8]。而这些相互冲突的内容以及诸多现实的问题需要在国内构建一套行之有效的顶层法律设计予以解决。

2.1.2 我国的境外投资法亟需得到完善

我国境外投资法的完善可以从目前的境外投资法现状和“一带一路”带来的新问题两方面进行分析。我国现存的关于对外投资的国内立法虽然对我国境外投资起到了很好的促进和保障作用，但是目前存在的大多境外投资立法规范是国务院主管部门制定的部门规章，缺乏国家最高立法机关制定的统一的境外投资法律或单行立法，虽然行政规章的制定便于进行调整，但客观情况表明规章只能是一个权宜之计。

此外，“一带一路”发展倡议作为我国大力推进的国家对策，对我国企业的境外投资有着关键的推动作用，但是由于“一带一路”所面临环境的复杂性，企业在进行境外投资的过程中难免会遭遇众多风险。“一带一路”倡议所涉及的国家和地区范围十分广泛，而我国企业在境外的投资布局大都在经济发展比较落后、政治环境变动较大的区域，这些区域对我国境外投资企业将会产生十分不利的影响。

2.2 纵向层面农业针对性立法存在的问题

2.2.1 《中华人民共和国农业法》需要得到完善

我国现行《中华人民共和国农业法》，共计13章99条，在经济高度全球化的背景下，我国对外农业合作不仅要做到“引进来”，也要做到“走出去”，以拓展农业产业空间。因此，在“一带一路”发展战略的环境下，作为我国农业的基本法，应当对其内容进行完善与改进，增加农业对外合作包括“引进来”和“走出去”的相关条款。农业基本法的完善是必要的，可以从我国国情和法理层面加以分析。

从我国国情出发，随着我国的全面深化改革，不断扩大对外开放，我国农业对外合作取得了巨大的进展。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹国内国际两个大局，使农业“走出去”实现了从无到有的转变，为世界农业发展和粮食安全作出了重要贡献[9]。截至2018年底，我国农业对外投资存量超过189.8亿美元，较2003年底增长了22倍[10]。从法理上看，农业法作为我国农业的一部基本法，决定了我国农业发展的基本方向和趋势，同时也可以作为实体法从而对其他农业法律法规起到补充作用。我国现行农业法并未涉及农业对外合作的相关条款，已不能应对新环境下出现的新问题、新情况。

2.2.2 农业对外合作的行政立法亟需完善

目前我国在农业对外合作方面，国务院更注重于发布指导性的政策文件，笔者认为我国也应注重加强完善针对农业对外合作的行政法规、规章等行政立法性文件。诚然，依靠国家政策来指导我国与“一带一路”沿线国家的农业交往合作，能够做到有针对性、灵活地应对出现的新问题，甚至有学者指出:“在当代社会的法治背景下，政策在很大程度上已成了法治的组成部分，发挥着不可忽视的重要作用。”[11]但是不得不承认，政策缺乏一定的规范效力和可预期性，因其易变动性不利于形成规范化的规则体系。

依靠行政法规、规章等行政立法性文件来规制我国与“一带一路”沿线国家的农业合作是可选之举。行政法规、规章等规范性文件既具有法律的强制性、稳定性的特点，又具有政策的灵活性、有针对性的特点，能够针对我国农业对外合作中出现的新局面、新问题做出具有可操作性的整体规划。国务院制定的行政法规和规章等行政规范性文件可以与具体政策做到有效互补、相辅相成，行政规范性文件可以通过政策来弥补灵活性上的不足，而政策则可以通过法律来弥补稳定性、权威性上的缺陷。

2.3 配套层面相关配套措施存在的问题

食品安全问题是我国农业对外合作过程中极为重要的问题，其影响着交易双方国家国民的生命安全。值得注意的是，国家之间食品安全标准的不同会导致食品安全问题的出现，且相应的其中一个国家甚至是两个国家会遭受惨痛的损失，山东兰陵县蒜农案[12]和巴西肉企丑闻案[13]足以证明。此外，在对外合作的过程中还存在大量的食品安全隐患，如农药残留问题、运输过程中农产品腐败变质问题等，这些问题都需要得到必要的重视。

完善的税收体系是保证我国与“一带一路”沿线国家顺利进行农业合作的必要条件，各国不同的税收体系会对国家之间的贸易来往造成一定的困扰，优化“一带一路”税收体系，建立统一、完备的税收制度是发展所需。目前我国税收制度不够健全，不管是税的立法方面还是税的征收方面都存在一定程度的不足，这些问题的存在要求一个较为完善的税法体系去调整和解决。

3 “一带一路”倡议下我国农业对外合作中问题的解决

3.1 横向层面法律的构建及完善建议

3.1.1 构建一带一路战略国内顶层立法

首先，效力层级，即一带一路国内立法的制定机关应为全国人大或全国人大常委会。“一带一路”作为国家发展经济的一项重大战略，其作用以及带来的实际效益是巨大的，当然应由我国最高立法机关制定相关法律以保障其顺利实施。强制力是法律的重要特征之一，由位阶较高的法律所带来的强制力可以最大限度减少沿线国家之间的矛盾纠纷，从而保障各国稳定开展合作。

其次，联系实际。法律在帮助东道国成功获益方面发挥着重要职能，但是60余个“一带一路”沿线国家及地区有着不同的历史文化、法律传统，与我国相比，有的国家甚至还处在不同法系之中。“一带一路”国内顶层立法的建设必须与“一带一路”的实际情况相联系，使其与“一带一路”建设所需的法律体系相衔接，做到有针对性、系统性、全面性，由此形成的法律规范才能够为正常实施法律治理以及界定各国权利义务提供依据。

最后，求同存异。在长期的交流往来中，各个国家或地区已经形成了大量的法律规范并达成了在某些方面的协议，通过大量的实践形成了各具特色的法律治理机制，这些法律机制可能存在相辅相成的部分，但往往也存在差异或冲突的部分。因此，在进行“一带一路”国内顶层立法的过程中，可以以现存的双多边合作机制平台为基础，在此基础上保持各国利益需求之规定不变的情况下，对存在冲突的规定结合各种因素进行完善或修改。

3.1.2 境外投资法的完善——对西方国家立法实践的吸收与借鉴

首先，我国需要由国家最高立法机关制定统一的境外投资法律或单行立法，以防止出现法律文件颁布多，及可能出现文件内容产生重复或冲突时无法解决的问题。对此，我们可以从西方国家的具体实践中进行借鉴，许多欧美国家普遍由最高立法机关来制订关于对外投资的法律，如美国的《经济合作法》、《对外援助法》等一系列的对外投资法律，对海外投资主体、方式、税收等进行调整[14]。

此外，完善境外投资保险及监管等制度。在美、英、日、德、法等国家，都设有专门的官方机构，对私人的海外投资提供政治风险的保险，如美国的海外私人投资公司（PIC），英国的出口信贷保证部（ECGD），日本的通商产业省的海外投资保险班等[15]。在与其他国家进行农业贸易往来时，避免不了其中掺杂的各种风险，在“一带一路”倡议这样一个大环境下，对外保险制度的完善极其重要，且企业在走出去中需要国家强有力的后盾。

3.2 纵向层面法律的构建及完善建议

3.2.1 完善《中华人民共和国农业法》

在我国已有的农业基本法中，“实施农业‘走出去’，是实现中国农业可持续发展,转移农业过剩产能的重要途径，[16]”在“一带一路”发展战略的环境下，作为我国农业的基本法，应当对其内容进行完善与改进，在具体章节中增加农业对外合作包括“引进来”和“走出去”的相关条款。而在“走出去”相关条款中又可以具体加入支持、鼓励中国企业进行境外投资等内容，以适应我国农业发展趋势的变化，为新时期农业对外合作提供高位阶的法律保障。

3.2.2 完善农业对外合作的行政立法

农业对外合作的国内立法除了需要由最高立法机关制定的法律进行调整外，还需要相关行政立法的支持。我国应当制定农业法领域的行政法规，在具体制定行政立法性文件时，应当在遵循上位法的前提下，对农业对外合作的目的、基本原则、合作的方式方法、对外合作项目的引导监管机构和流程、国家对农业对外合作的具体扶持服务措施以及相关的法律责任做出系统、全面的规定[14]，形成一部农业对外合作的专门立法，对全国范围内的农产企业对外合作活动或项目进行合理的指导和规制。

3.3 配套措施的完善

为了促进中国与沿线国家更好的合作，中国在与沿线国家进行农业合作的同时，应对与农产品安全问题加强交流。首先，建立一套有效的管理监管机制，以统一食品安全的标准，加强食品安全的检测。其次，中国应与沿线运输国家统一运输管理，缩短运输途径。防止农产品变质增加安全隐患，使用相关的技术立法和标准，以此作为其他国家产品进入我国市场的安全保证措施，保证农产品质量。最后，我国与沿线国家应在检疫多边双边合作、跨境监管程序协调等方面加大立法力度，完善有关法律法规，保证农产品安全。

对于存在的税收问题首先要健全税收制度，针对税收方面的问题进行分析，对税法中未做规定的内容进行补充和修正，同时对程序上的环节进行立法规定，以完善本国对外贸易税法。第二，不同国家的税收制度之间存在争端是在所难免的，可以考虑设立一个专门的争端解决机构，帮助解决跨境纳税人存在的税收争议问题。另外，也应加强税收方面的制度创新，在对外农业合作中可以尝试接受不同的方式，比如与其他国家签订临时协议，制定临时共同税法等。

4 总结

农业对外合作是“一带一路”发展倡议下提出的重要议题，随着中国与沿线国家之间农业合作的深入，暴露出许多急需解决的问题，而这些问题将影响着合作的进一步发展。为了促进中国与沿线国家的友好合作、和谐发展，构建与完善国内的法律制度十分有必要，相关的配套措施也不容忽视。中国需要在已有的国内法律制度和配套措施的基础上，吸收和借鉴国外一些较好的实践经验，同时充分结合我国的具体国情和实践经验，完善我国农业对外合作过程中已有的和潜在的问题，促进中国与“一带一路”沿线国家持续、健康、稳定的发展。