乡村振兴背景下农村人居环境改善实践探索

骆成杰 王正富

（1.中国城市建设研究院有限公司西南分院，四川 成都 610011；2.成都市排水有限责任公司，四川 成都 610011）

2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中首次提出实施乡村振兴战略，要求坚持农业农村优先发展，努力做到“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”［1］。乡村治理、人居环境整治是乡村振兴的基石。2018年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治三年行动方案》，对建设宜居乡村、提升人居环境进行了规定和指导［3-4］。2018年9月，党中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》，明确改善农村人居环境、建设美丽宜居乡村是实施乡村振兴战略的一项重要任务，就建设生态宜居的美丽乡村、推进农业绿色发展、持续改善农村人居环境、加强乡村生态保护与修复做出了明确规定［3-4］。农村人居环境整治是实现全面建成小康社会战略目标的根本要求，涵盖了发展的平衡性、协调性、可持续性［4-6］。

对于广大农村而言，随着农村居民收入的持续增加，干净的农村人居环境与良好的生态环境、洁净的饮用水、安全的食品等是人们的迫切需求［7-8］。在这个过程中，各地根据地理位置、民俗、经济水平和农民期盼，因地制宜，有序推进，形成了丰富的实践经验，涌现了一批先进省市、示范乡村［9-10］。今后，各地仍应根据地理位置、民俗、经济水平和农民期盼，因地制宜，进一步有序推进人居环境整治［11-12］。

1 某市农村人居环境改善现状

某市积极响应党中央、省委各级号召，迅速开展乡村振兴与人居环境整治工作。2019年3月，某市委、市政府印发了《某市乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》的通知，相关部门根据该指示制定了乡村振兴的策略，取得了一定的成效。截至目前，某市实施乡村振兴战略推进城乡融合发展，通过构建完善的政策体系和规划体系，抓重点、补短板、强基础，全面推进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴；全面深化农村改革，培育乡村大战新动能；发挥“主干”作用，服务全省乡村振兴，效果显著，取得了不菲的成绩。2018 年，某市实现农业增加值541.7 亿元，增长3.6%；2019 年上半年，某市实现农业增加值204.49亿元，同比增长3.2%。

2019 年6 月，某市相关部门制定人居环境整治工程实施方案。在生活垃圾处理方面，某市设52 个示范街（镇），累计新增居民生活垃圾分类21.1万户，垃圾分类户数达247.9万户，覆盖率39.8%，农村生活垃圾收运覆盖率达99%，垃圾清运处置制度逐渐完善，处理处置设施建设顺利推进。全市污水处理设施已建1 244处，农村建成46个、在建91 个。农村厕所革命全面推进，2018 年户厕改造任务全面完成；截至2019 年5 月，新建公厕109 座，改造公厕216座。

2 某市农村人居环境改善存在的问题

2.1 公共政策设计不接地气，用城市思维解决农村问题

农村人居环境治理过程没有考虑各个乡村的实际情况。将城市政策移植到农村，使问题复杂化，不被农民甚至当地政府接受的现象频发。例如，农村垃圾治理提倡“村收镇运县处理”，尤其提倡规模化集中焚烧处理，放大了垃圾处理设施建设运行的邻避效应，增大了建设运维成本和社会成本；农村污水处理提倡打包PPP项目，增加了管网建设费用，超出了农村的承担能力，增加了工作难度。另外，在实施乡村振兴、加强农村人居环境整治的过程中，政府各级分管部门众多，包括基层政府、农业农村局、生态环境局、综合执法局和水务局等。实际工作中诸多部门参与，但大多情况下各自为政，不能形成统一意见，缺乏统一领导，难以形成整体合力，使得农村人居环境整治工作推进困难重重。

2.2 美丽乡村建设同质化严重

美丽乡村建设大多数都是照搬城市小区建设模式，不考虑当地风土人情，过度硬质化、园林化，且千村一面。绝大多数示范村都把乡村旅游作为发展新产业的首选，乡乡搞旅游，村村建景点，同质化现象非常严重。许多旅游项目存在抄袭模仿、粗制滥造问题，不仅没有达到美丽乡村建设的目的，而且可能加快当地民俗的消失。精心打造的村庄已越来越没有乡村的味道，不仅不能长期吸引游客，而且不能达到美丽乡村的建设目的，更难让人“记得住乡愁”。

2.3 发展不平衡，实现目标面临挑战

由于地理、历史及资源禀赋情况等不尽相同，造成各乡村发展不平衡，经济情况、居民素质等千差万别，开展乡村振兴及人居环境整治工作面临较大挑战，需要投入更多的精力，更要创造性地开展工作。实际上，人居环境整治工作开展较好的村落主要是示范村，而其他乡村因受重视程度较低，进而没有跟上步伐。例如，某县共有104 个社区委员会或者村委会，但是规划示范村只有20个。倾力打造样板村，需要投入大量人力、物力，而其他的普通村庄享受到的政策待遇有限，缺乏必要资金，大多数行动缓慢或只是走个过场，“脏乱差”现象依旧存在，没有从根本上推动美丽乡村走向健康乡村，不利于增进广大农村居民的生态福祉。

2.4 农村空心化、老弱化和村集体弱化，制约农村发展

大量农村年轻劳动力外出打工，有的村落常住人口不到户籍人口的20%，且老弱化现象普遍，因常住人口受文化、体力等因素的影响，参与环境改善的积极性不高。另外，村集体经济日渐萎缩，当地财政难以支持乡村振兴及人居环境整治工作，需要不断投入输血才能进行公共基础设施建设和人居环境整治。农村缺人、缺钱、缺产业，留守的老人、儿童难以承担乡村振兴的重担是目前的现实情况。同时，政府自身存在过度干预、建设主体错位等问题，严重制约了农村发展。

3 乡村振兴背景下促进农村人居环境改善的建议

3.1 顶层设计，政策先行

无论是城市还是农村，资源都是有限且紧缺的，而且环境问题亟待解决。为实现资源、环境及经济三者有机统一，不能仅靠当地民众的自觉性（尤其建设初期），各地应根据当地特色，结合近年来的相关资料，紧跟政策方向，利用先进技术手段，制定符合当地实际的相关政策及制度，为乡村振兴和农村人居环境整治奠定良好的基础。一是明确政府职能，建立健全整治机制。农村人居环境治理牵涉面广、涉及部门多，各级各地应形成推进改善农村人居环境的工作合力。将农村人居环境整治作为各级领导干部实绩考核的重要内容，主要领导亲自挂帅，职能部门做到明确分工、落实责任、各司其职、团结合作，形成工作“一盘棋”。另外，加大财政资金投入力度，重点加大对老少贫困地区的投入，进一步做好农村主次道路、排水管道、垃圾桶、厕所和公共绿化等设施和场地的建设与维护工作，形成“事有人管，管而有效”的市场效果，加快推进人居环境整治，早日实现全面小康的目标。二是结合当地实情，制定特色农村污染物分类回收政策。结合当地实情，引导各地制定农村生活垃圾治理细则，努力建设大分散与小集中、土办法与新技术相结合的垃圾处理机制。根据当地居民生活习惯和实情，将“来自城市”与“来自田园”的污染物进行分类。实现粪便施肥回归田地，对无法处理的垃圾进行分类，对可再利用的给予补贴，对不可再利用的进行焚烧处理，让放错位置的资源发挥最优效果。三是健全污水处理及厕所革命体系。工艺技术原则上采用城市污水处理厂集中处理、管网收集连片处理、分散式处理和一体化装置。积极研发适合当地的农村户厕和公厕建设改造模式。坚持宜水则水、宜旱则旱，选择成本适中、技术成熟、群众乐于接受的改厕模式，成熟后推广。四是制定相关的奖惩制度，鼓励居民创收，提倡垃圾、污水等分类回收利用，从源头实现减量化（可参考美国“排污权”中的相关政策）。居民每日/月有定量的排污量，每日/月排污量小于该定量可适当奖励，而超过排污量需要支付一定的费用（可采用阶梯计价方式），即污染付费原则，该费用用于村落建设。

3.2 放眼未来，着眼全局

一是立足实际，放眼未来。制定长远目标，将远期目标分阶段完成；现阶段划定乡村居民点管控边界，确定乡村基础设施和公共服务设施建设项目，分区分类制定村庄整治指引，实现农房建设有规划管理，所有行政村都应有村庄整治安排。二是着眼全局，统筹经济发展与环境整治。经济发展是重要任务，但要坚决杜绝“牺牲环境谋发展”，应着力提高规划的科学性，深入研究农民的生产生活习惯和当地经济社会特点。规划既要发挥特色，又要符合当地实情；既要利用资源，又要节约资源；既要金山银山，也要绿水青山。

3.3 政、经、文多维度发力，平衡区域发展

一是紧跟国家政策，学习先进经验，大力发展特色产业。某市地理条件优越，地势平坦，物产丰富，农业发达，同时其作为国家重要高新技术产业基地、商贸物流中心和综合交通枢纽，为现代化农村发展提供了技术支持和资金保障。当地可根据各乡村实际情况，结合现代人民需求，利用信息化成果，适当发展农副产品，让产品走出本省、走向世界。例如，近期学习浙江省，利用丰富的物产和农业发展经济，实现“资源”还田；长期学习德国，实现农业现代化，完成农业中的“点连线”和“线成面”，形成“农户+合作社”或“农户+公司”的发展模式。探索“某市模式”，形成“某市经验”，不断总结，分析突出问题，打赢农村人居环境整治攻坚战。

二是推动农村产业发展，吸引农民工返乡。建设一批高标准、成规模的现代农业产业化示范基地和示范园区，提高龙头企业规模化集约化发展水平。大力培育新型职业农民，优先培育目前从事农业生产、迫切需要提升生产技能的种养殖大户、致富带头人、新型经营主体从业者等，使其转型升级成为新型职业农民。

三是全力推进“产学研”，提高自身竞争力。加大研发投入，将产品与市场结合起来、“有机肥料”与农产品结合起来、农村污水与再生水结合起来、垃圾与资源结合起来，生产更符合农村实际情况的污水处理设施。技术路线、建设运营模式及财政支持方式不搞一刀切。

3.4 统筹考虑农村污水处理、厕所革命、垃圾处理

统筹考虑农村污水处理、厕所革命及垃圾处理各方面，加大研发投入，生产更符合农村实际情况的污水处理设施。紧跟国家政策，考虑当地情况，进行新农村建设。技术路线和工艺技术不搞一刀切，原则上分别采用城市污水处理厂集中处理、管网收集连片处理、分散式处理和一体化污水处理装置处理（个别自然村例外）。建设运营模式及财政支持方式不搞一刀切。中心城区的污水处理厂采用PPP 模式建设运营，中心城区周边已经城镇化的农村、中心镇区和敏感农村的污水处理采用打包PPP 模式，纯农村的分散式处理设施由村委建设运营；财政支持方式亦根据建设运营模式做相应调整。积极研发适合当地的农村户厕和公厕建设改造技术模式，不能简单生搬硬套城市其他地区的模式。坚持宜水则水、宜旱则旱，要因地制宜选择简单实用、成本适中、技术成熟、群众乐于接受的卫生改厕模式，经过试点示范、科学论证之后再全面推开。引导各地结合实际制定农村生活垃圾治理实施细则，明确农村生活垃圾治理的设施设备、治理技术、保洁队伍、监管制度和资金保障等要求，努力建设大分散与小集中、土办法与新技术相结合的垃圾处理机制和多元化投入机制。加强农村环境整洁考核体系建设，从标准、队伍、经费、督查等方面严格落实。

3.5 加大宣传力度，提升农民的积极性和参与度

充分利用电视、网络及报刊等媒体，加强对农村环境治理工作的宣传，普及先进理念和知识，宣传农民参与农村环境整治工作的先进典型，实现传帮带，弘扬正能量，让农民自觉、主动加入其中。坚持好字当头、质量优先、务实推进，把群众满意或不满意作为评价标准。要把选择权交给农民，不搞行政命令、不搞一刀切。政府要重点做好组织引导，不搞大包大揽，防止出现农民成为“局外人”现象。

4 结语

全方位改善农村人居环境是实施乡村振兴战略的有力抓手，对实现生态文明建设具有重要意义。某市在农村人居环境方面进行了积极的实践探索，得出了宝贵经验，主要包括5 个方面：顶层设计，政策先行；放眼未来，着眼全局；政、经、文纵深结合，形成自身特色；统筹考虑农村污水处理、厕所革命、垃圾处理及资源化利用；加大宣传力度，提升农民的积极性和参与度。