脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的内在逻辑、现实困难与实现路径

张 岩，徐 俊

(1.皖西学院 马克思主义学院，安徽 六安 237012；2.安徽农业大学 马克思主义学院，安徽 合肥 230036)

2020年11月23日，随着贵州省最后9个贫困县脱贫，全国832个贫困县实现全部“摘帽”，我国绝对贫困问题得到了解决。但是，相对贫困却依然存在，我们该如何解决脱贫后的可持续发展问题？习近平总书记指出：“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。要针对主要矛盾的变化，理清工作思路，推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼治的体制机制[1]”。这表明，我国今后的扶贫工作重心将转向脱贫攻坚与乡村振兴的无缝衔接。2021年3月22日，中共中央、国务院印发《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》，进一步明确了“后扶贫时代”的基本思路与目标任务。为了加快实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，这一内容更是被列入《乡村振兴促进法》中。目前，许多学者已对相关问题进行了较多论述，其成果能够为本研究提供重要借鉴。

近年来，学术界对两大战略有效衔接的相关问题进行了卓有成效的探讨，总体而言，已有研究主要包括3个方面：

第二，正视两大战略有效衔接的多重困境。在推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接过程中，面临着任务目标的内在冲突、行为与治理不匹配等困境[5]，包括扶贫方式转变、产业可持续发展等现实问题[6]。因此，如果不能及时转变思想，正确处理衔接过程中出现的各种不良现象，就无法形成两大战略的良性互动[7]。

第三，总结应用富有成效的脱贫攻坚经验。脱贫攻坚任务如期完成后，其所积累的大量经验，包括“精准施策”“自力更生”“落实责任”等[8]，是推进乡村振兴最好的“营养剂”。当然，产业发展[9]、农村组织创新[10]等也是实现二者有效衔接的重要路径，只是要在实施过程中把握好适用性。

可见，已有研究注重从宏观层面探究，所呈现出的零散化、碎片化等特征较为显著，且整体性研究较为薄弱。本文从整体性角度梳理了两大战略有效衔接的逻辑关系，从二者工作的对象、范围、目标、时限、政策等维度着重探讨了两大战略有效衔接的现实困难，并在结合习近平总书记相关重要论述基础上，提出了一些可行性路径以供研究参考。

一、脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的内在逻辑

脱贫攻坚与乡村振兴都是我国为解决“三农”问题而实施的战略规划。脱贫攻坚战获得全面胜利后，“后扶贫时代”要更加注重解决地区发展不平衡、不充分等关键问题，巩固脱贫攻坚成果、实现农业现代化是下一阶段的重点任务，需要从二者内在统一的逻辑关系中寻求“治理之道”。

(一)内在统一的理论逻辑

习近平总书记指出：“人民性是马克思主义最鲜明的品格。”[11]作为马克思主义政党，我们党实施脱贫攻坚与乡村振兴战略的归旨在于让人民过上好日子，充分彰显了党的立场、宗旨及以人民为中心的发展思想，与马克思主义中消除贫困、人人共享等理论高度契合。早在土地革命时期，我们党就打出“为穷人打土豪分田地”的革命口号，开辟出一条新型革命道路，为取得全国胜利奠定了坚实基础。在社会主义建设与发展时期，我们党的工作重点始终是帮助贫困群众脱贫致富。这些既是坚决打赢脱贫攻坚战的价值取向，也是实现乡村振兴战略的最终目标，都是立足于最广大人民群众的根本利益，旨在让发展成果惠及全体人民。取得脱贫攻坚战的伟大胜利，离不开党的坚强领导，在未来实现乡村振兴的康庄大道上，依然需要发挥农村基层党组织的“主心骨”作用作为保障，时刻坚持农民主体地位，尊重并发挥农民首创精神，激发他们的自主意识、责任意识、角色意识，从而为农村发展注入不竭动力。改革开放以来，受城乡二元结构体制的影响，农村发展不充分、城乡发展不平衡成为社会主义现代化建设的薄弱环节，农业农村现代化建设始终在路上。为破解此不利局面，我国作出重大战略部署，通过强化以工补农、以城带乡，推动形成新型工农城乡关系，在全面消除农村绝对贫困的基础上，进而实现全体人民共同富裕。

(二)一脉相承的历史逻辑

从古至今，贫困问题一直是困扰世界各国政府的核心议题，虽然不同国家在对贫困认识上存在诸多差异，但如何有效解决贫困问题、促进社会良好发展、实现人民幸福是各国的共同使命。1921年，中国共产党的成立使我国千年以来的贫困问题迎来希望的曙光。从历史维度来看，无论是脱贫攻坚，还是乡村振兴，都是我们党践行初心和使命的重要内容，更是党始终如一的致力于减贫脱贫事业的关键两环。回顾百年光辉岁月，我们党在各个历史时期都为解决贫困问题做出过不可磨灭的伟大实践，主要包括4个扶贫阶段。

一是在民主革命时期进行的土地革命。封建社会，土地被牢牢地掌握在地主手里，导致农民长期被剥削和压迫。1927年8月，我们党领导中国工农红军积极开展建立工农民主政权的革命战争，将收缴的土地分给贫雇农，摧毁了压迫农民的封建地租，去除了封建土地制度。这次革命不仅激发了农民阶级参与革命斗争的热情，更在很大程度上促进了农村农业的发展，为我国减贫事业打下了坚实的制度根基。

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二是新中国成立后进行的生产辅助式扶贫。新中国成立初期，国民经济遭遇严重困难，农业发展水平一度处于中世纪状态，加之自然灾害频发等因素的影响，农民过着温饱不足的贫困生活。针对这种情况，我们党实施了一系列消贫减贫政策，例如在农村进行土地改革，保存富农经济，尝试发展农业合作社，实行五保户供养制度，加强农村基础设施建设，鼓励人民进行生产自救等。虽然这些举措并未形成长效机制，但仍为我国之后扶贫政策的制定提供了宝贵经验。

三是改革开放时期进行的开发式扶贫。改革开放后，我们党深刻认识到“贫穷不是社会主义”。1978年到1985年间，我国采用以工代赈方式帮助贫困地区加强基础设施建设，加大对“老少边穷”地区发展的财政支持力度，并以市场化为导向促进农产品流通。伴随着社会经济活力的全面释放，农村贫困人口降至1.25亿人[12]。1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组成立，正式开启扶贫开发计划。1994年，国务院印发《国家八七扶贫攻坚计划》，对财政支持、义务教育等扶贫政策进行调整，至2000年，农村贫困人口减至3 000万人左右[13]，贫困问题开始发生重大转变。2001年到2011年间，国家通过以工促农、产业扶贫、发展社会主义新农村等方式来解决“三农问题”，“精准扶贫”思想在此时期已初步显现。

四是党的十八大以来进行的精准扶贫。2011年，国务院发布的《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，提出到2020年要实现全面建成小康社会的第一个百年目标。2013年，习近平总书记提出“精准扶贫”的理念，强调：“扶贫要实事求是，因地制宜。”[14]从2015年到2016年，中共中央、国务院发布的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》《“十三五”脱贫攻坚规划》等文件，成为指导扶贫工作、制定扶贫规划的依据。2017年，党的十九大确立了民生工作的原则，并提出乡村振兴战略。2018年，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，进一步明确目标任务、细化工作要点、部署重大计划，确保各项工作稳步进行。据统计，2012年到2019年，我国贫困人口减少了9 348万人，贫困发生率从10.2%降到0.6%[12]，脱贫攻坚目标任务基本完成。2020年，党的十九届五中全会强调要确保如期打赢脱贫攻坚战，全面推进乡村振兴。至此，2014年公布的贫困县实现全部脱贫。

(三)交织融合的实践逻辑

从目标任务来看，脱贫攻坚是为解决农村绝对贫困问题而实施的重大战略，通过“精准扶贫”重大举措，不断提高贫困地区农民的收入水平，推动公共服务的高质量发展，极大地改善了农村的发展面貌与贫困地区人民的生活条件，为第一个百年目标筑牢根底。乡村振兴则是要加快实现农村农业现代化的总目标，从根本上解决“三农”问题。可见，脱贫攻坚是乡村振兴的前提与基础，而乡村振兴则是巩固脱贫攻坚成果的重要保障，是促进城乡融合发展、实现人民共同富裕的必然要求。由此，二者本就是相辅相成、相互促进的关系，在战略目标任务上存在层次的递进性，具有很强的关联性、统一性与内在联系。

从实践过程来看，脱贫攻坚主要通过“精准扶贫”的基本方略，重点帮助农村贫困户脱离绝对贫困，过上“不愁吃，不愁穿”的好日子。全面脱贫以后，做好“三农”工作就需要依靠乡村振兴的稳步推进得以保证，主要通过抓好落实“四个优先”、统筹推进“五位一体”、搭建筑牢“四梁八柱”来缓解农村相对贫困问题，继而解决“人地钱”等多维度要素制约问题。因此，乡村振兴并非是要别树一帜、重新开始，而是对脱贫攻坚的接续与深化，是在其基础之上继续向着更高阶段前进，二者在实践过程上是一脉相承、前后相继的。

从机制保障来看，我国在脱贫攻坚中制定的一套完善高效的体制机制和积累的工作经验，仍然适用于乡村振兴。例如，党的领导与体制机制创新是实现全面脱贫的关键因素，形成了“五级书记抓扶贫、全党动员促攻坚”的工作机制与“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的管理体制[15]，组织了扶贫资金绩效评价、记者暗访等考核体系，开展了督查巡查的监督体系，制定了驻村扶贫、定点扶贫、东西部扶贫协作等制度，构建了“三位一体”的大扶贫格局等。这些卓有成效的工作机制与政策体系可以嫁接到乡村振兴战略的实施过程中，因地制宜加以转化吸收，不断助推新时代“三农”工作开创新局面。

二、脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的现实困难

从具体特点来看，脱贫攻坚的对象、范围、时限等是特定的、局部的、紧迫的，而乡村振兴面对的则是更多的人群、更广的地域、更长的时限，更加注重整体性、渐进性、持久性。因此，实现二者的有效衔接，还需解决一些现实问题。

(一)覆盖群体从特定性转向普遍性

从目标对象来看，脱贫攻坚聚焦的是绝对贫困户。随着贫困地区与贫困人口的逐渐减少，扶贫工作的目标群体更加明确，其重点也逐渐转向特殊贫困群体与深度贫困地区，扶贫政策的执行具有严格的界限与标准。据统计，2013年末，农村贫困人口为8 249万人[16]，占农村人口的13%左右，且大多为老弱病残的特困户。通过不懈努力，2019年末，农村贫困人口数量减至551万，而这一数字至2020年末实现“清零”。显然，从提出“精准扶贫”到实现第一个百年目标，农村贫困人口逐年减少，所占农村总人口比例也大幅下降，其中包括部分特别困难户。乡村振兴则强调的是全部农村群体，包括农村的原住民和外来人员，所涵盖的人口范围与数量要远超脱贫攻坚时期，瞄准的是新型职业农民。当然，乡村振兴的政策更加重视已经脱贫了的贫困户，包括“贫困边缘人群”的非贫困户，防止他们因不确定因素而返贫，甚至出现新的贫困人群，通过普惠性政策的支持使更多人向好发展。例如，加快推进农村基础设施建设，促进农村各领域的全面协调发展等。可见，实现二者的有序衔接，既要充分解决针对性和普遍性的矛盾，又要解决好个体和全体的矛盾，即不能只局限于贫困户如何脱贫问题，还要注意整个农村群体的需求与发展问题，从而激活农村各群体的发展动力。

(二)空间范围从区域性转向全域性

从区域空间来看，脱贫攻坚工作多集中在深度贫困地区。例如，国家层面的脱贫攻坚工作重点在我国中西部的22个省区市，即“老、少、边、穷”地区，不仅地理环境恶劣、自然资源匮乏，而且公共服务水平低下、基础设施比较薄弱、生活生存条件艰苦，脱贫扶贫工作难度非常大。总体而言，东部发达地区几乎没有国家扶贫任务，脱贫攻坚最难攻克的“堡垒”是中央确定的深度贫困地区，集中在中西部的169个贫困县与“三区三州”，即使这些地区已经脱贫，但依然面临返贫的风险。因而，脱贫攻坚是针对贫困地区的特点有的放矢、因事为制、对症下药，在财政、人员、物资等方面给予了大力支持。乡村振兴涉及所有农村地区，既包含脱贫攻坚时期的重点区域，又包括其余的非贫困地区。这些非贫困村的发展并非协同共进，而是存在较大差异，并且其关注程度、发展速度、支持力度等都远落后于贫困村，所以它更强调农村发展的全域性、整体性、全局性，需要在推进新时代“三农”协调发展上狠下功夫。其实，这些情况在东部地区部分省份的发展过程中已经是进行时，其在全面脱贫后的工作目标变动相对不大。而那些已经脱贫地区的后续发展就需要适时改变目标任务，即在农村的工作面会扩大，要因时制宜地调整工作范围、工作方式、工作技巧等。因此，要充分解决好区域性与全域性、点与面的关系问题，从顶层设计的层面明确目标、作出规划、统筹推进、分类施策。

(三)工作目标从局部性转向全局性

从工作任务来看，脱贫攻坚要解决的是贫困群众的基本生活问题，帮助贫困户摆脱贫乏窘困的生活，所面对的是农村一小部分贫困人口。虽然在开展扶贫工作时也会顾及一些贫困地区的区域发展问题，但总体来看其核心任务是要改善贫困地区人口的生计问题。此外，在中央“既不降低标准，也不吊高胃口”的反复要求下，各地的扶贫任务目标总体一致。但在实现全面脱贫以后，各脱贫地区的实际情况就逐渐出现差异，这些状况离乡村振兴的目标仍有较大差距。乡村振兴的工作重点涵括了产业、人口、环境、机制等多方面，目的是巩固已有脱贫成果，防止已脱贫地区和人口返贫，解决好农村相对贫困问题，最终实现农村农业现代化，使广大农村居民过上美好生活，所面对的是全部农村人口，具有更高、更全面的战略目标层次。乡村振兴要着力解决的是农村发展不平衡不充分问题，其工作重心在西部欠发达地区。这是由于东部地区的发展起步较早，其经济发展速度远超西部贫困落后地区，从而导致各区域间的发展步调非常不协调。所以，怎样根据不同区域的发展特点来合理制定相关政策与设立工作目标，是亟待解决的重要实践问题。当前，我国农村发展还存在一些难点与风险点，如农民增收困难、农村基本公共服务水平低、农村人才短缺等。因此，要推进乡村振兴落地见效，必须要立足现实、着眼长远、把握大势，在补齐短板的基础上建立长效机制。

(四)任务时限从阶段性转向长期性

从时间节点来看，脱贫攻坚是一个较为短期的阶段性战略任务，其目标非常明确，就是到2020年要如期实现全面脱贫的底线任务。在此期间，开展扶贫工作责任重大、时间紧迫、任务艰巨，打赢脱贫攻坚战是全国人民共同的心愿。在党的领导下，我们充分发挥了国家制度优势与国家治理体系优势，旗帜鲜明、众志成城、合力攻坚，凝聚了全党和全国各族人民的磅礴之力，克服了脱贫道路上的一切困难，攻克了所有深度贫困地区的最后堡垒，最终取得了脱贫攻坚的全面胜利。然而，我们并不能完全忽视其中存在的风险、隐患与挑战。由于很多农村贫困地区的产业发展内生动力不足，“自我造血”能力较弱，多是依靠单一“输血式”扶贫才取得一定发展，突出表现为乡村基础设施、民生工程、生活环境等领域的建设与发展较为落后，以及在城乡一体化过程中存在的发展不平衡、不充分等问题较以往更加复杂和隐蔽，加之部分贫困户脱贫致富的主动性、参与性、创造性较弱，决定了乡村振兴必将是一场升级战、持久战、保卫战，是一个长期过程。因此，在推进乡村振兴的过程中，应更多考虑到对农村困难群众的普惠面，从责任、政策、帮扶、监管等方面做好长远谋划，切实保证我国到2050年顺利实现乡村全面振兴的远景目标和第二个百年目标。

(五)政策支持从特惠性转向普惠性

在脱贫攻坚时期，贫困人口从本质上具有“贫中之贫”的特点，他们的基本生活难以得到保障。为此，中共中央、国务院出台的一系列文件，涵括了许多特殊的优惠政策和帮扶措施，如就业培训政策：针对不同职业、不同级别、不同种类的工种给与数额不等的补贴；易地扶贫搬迁和危房改造政策：县政府统一负责落实搬迁规划与项目建设，给予不同级别的危房户相应补助；教育扶贫政策：教育助学要涵盖所有教育阶段，包括雨露计划等；健康扶贫政策：在医疗保障上提高贫困户的报销比例，推行“先诊疗后付费”等政策；兜底保障政策：提高农村低保标准(2016年为260元/月)，实现“两线融合”；生态补偿政策：包括护林员补助，防护林工程，油茶种植等。这些超常规举措在“脱贫摘帽”的特定氛围之下产生了较为显著的成效，但在面对市场经济时，仍存在诸多的障碍与风险。第一，对贫困村和贫困户给予大力的特惠性政策支持，会导致其与非贫困村、非贫困户之间产生“政策悬崖”，易引发贫困边缘户的心理落差。第二，特惠性政策对于帮扶对象来说是极为有利的，但无论是日常生活条件的改善，还是未来发展机遇的改变，都可能使一些贫困户患上严重的“依赖症”，出现“养懒汉”“等靠要”等现象。第三，各地在基础设施建设等方面存在较大差异，小农户和新型农业经营主体之间的利益联结机制仍需完善。例如，脱贫攻坚中资金投入最多的易地搬迁项目，既要帮助贫困户建造新房、安定新家、重塑生活，又要确保他们的后续就业、产业扶贫等政策能够持续发力；享受到金融政策扶持的贫困户如今都陆续开始偿还贷款，是继续实施特惠的小额信贷等金融扶贫政策，还是创新出普惠的金融支持政策；光伏、养殖、旅游等资产收益扶贫项目怎样规范使用管理，并以此来产生更大的经济收入与分配效应；产业扶贫要持续稳定释放效能，在对传统农业产业进行帮扶的基础上，着力解决好农业全产业链的各环节发展不平衡问题[17]。这就要求我们应一如既往地接续奋进、脚踏实地、行稳致远，持续完善并优化政策体系，确保各项政策惠及于民。

三、脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的实现路径

脱贫攻坚战的全面胜利，给我们带来的不仅只有资金投入、基础建设等物质层面的坚实基础，更为我们留下了难得可贵的治理经验。我们绝不能有“歇歇脚”“到站下车”等消极思想，而是要在巩固拓展脱贫攻坚重要成果的同时，完善防贫返贫等长效机制，“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”[18]，乘势而上，接续奋进新时代。

(一)坚持以人民为中心的发展理念

习近平总书记指出：“坚持以人民为中心的发展思想，坚定不移走共同富裕道路。”[19]可见，要实现脱贫攻坚与乡村振兴的有序衔接，首先要解决的就是思想、理念与认识方面的问题。这是由于二者在执政理念上是一脉相承的，所反映的关于人民美好生活的“三农”问题、民生问题等仍是社会主义现代化的短板，需要尽快补齐。以人民为中心推进乡村振兴不仅能够保障“三农”工作的顺利开展，也能更好地解决我国社会主要矛盾。因此，在实现全面脱贫以后，各级党委与政府依然要对“三农”发展问题予以足够重视，其执政理念与态度要一以贯之，即要把“人民至上”的理念贯穿始终。一是自觉将人民群众作为服务对象。得益于城镇居民较强的购买能力与较高的消费水平，农产品的销售市场主要集中在城镇，倘若只谈农村不谈城市，则是严重的偏颇与失衡。因而，实施乡村振兴战略应统筹兼顾，要以多元化产品满足城乡居民的日常需求，以便捷优质的服务打造城乡居民的高品质生活，走服务全体人民的乡村振兴之路。二是充分汲取群众的智慧与力量。为了让广大人民尤其是农民过上好日子，就需要突出农民的主体地位，选育、锻造、扶持和引领一批“头雁”，培育符合新时代发展与要求的新型职业农民，加快凝聚形成强大合力，通过激发参与主体的积极性，最大限度激活广大农民的内在动力，以此提高农村农业生产力。三是围绕人民群众制定政策措施。进入新时代以后，人民对精神文化生活有了更多期待，这种个性化、多样化、差异化的需求促使各地在制定政策措施时应紧密结合地方人文特征、发展趋势、人民现实需要等要素，强化顶层设计，做到精准施策、分类指导、精准滴灌、突出主题、典型引路，坚持深厉浅揭、层层递进、量力而为，坚决克服“形式主义”“一刀切”“面子工程”等“虚、假、浮”问题。四是要让人民共享发展成果。要走好乡村振兴之路，必须始终将维护好人民的根本利益、人民的共同富裕、人民的幸福生活作为全局工作的重中之重，既要从改善农村人居环境、优化农村公共服务等方面增进农民福祉，又要从健全乡村治理体系、夯实乡村治理基础等方面保障农民权益，在脱贫攻坚与乡村振兴的理念、规划、目标、行动相互融合过程中，“让低收入人口和欠发达地区共享发展成果，在现代化进程中不掉队、赶上来”[19]。

(二)持续拓展巩固脱贫攻坚成果

习近平总书记强调：“要坚决守住脱贫攻坚成果，做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。”[20]这是2021年中央一号文件中的一项重要内容，也是实现长效减贫脱贫的重要路径。能否在巩固脱贫攻坚重要成果的同时，做好创新与拓展工作，直接关系到乡村振兴战略的推进与“三农”工作的开展。因此，要注重对已有成果的巩固，保证其延续性；加强对已有经验的汲取，拓展新的路径；打破现存的格局困境，开创新的格局。一是健全防止返贫动态监测与帮扶机制。要重点关注那些已脱贫但生活不稳定的贫困户、容易发生贫困的贫困边缘户、遭遇重大灾难所导致生活出现严重困难的困难户，尤其是对农村低收入人口的动态监测，要对这些群体进行重点核查与管理，分层分类进行兜底保障，在保持原有标准的基础上，科学定位农村医疗保障待遇水平，加大对农村老人与儿童的关爱力度，筑牢失能人口基本生活保障底线，健全易返贫人口的动态监测大数据系统，并做好事前预防与事后回访工作。二是巩固“两不愁三保障”重要成果。要明确行业主管部门的职责，加强对学生辍学、流失的把控，保证具备入学条件的适龄儿童接受义务教育。同时，应做好对已脱贫人口参加社会保障的宣传工作，尽力避免因病致贫返贫现象的发生。此外，还要对已脱贫人口所居住的房屋状态进行动态监测，必要时要对危房进行翻新改建，通过维护水利工程等多种渠道提升保障水平。三要做好易地扶贫搬迁后续扶持工作。要以大型与特大型集中安置区为靶心，特别是提升对已脱贫的深度贫困地区的重视程度，将扶持重点放到就业、产业、配套等方面，持续完善易地搬迁的后续扶持政策体系，保证已经完成搬迁的群众住得安稳、工作安心、收入增加，并通过提高安置区社区的服务水平，使已脱贫人口能够更好地融入到社会发展之中。四是加强扶贫项目资产的管理与监督。要对各类扶贫项目所形成的资产底数进行分类核算，属于公益类的资产要严格落实管理主体的责任，确保其对资产管护的力度不减弱，且能够持续发挥作用。属于经营性资产的要尽快确定其所有权关系，以避免此类资产被非法侵占或流失，所获得的收益要用于扶贫项目的日常管控维护、村级的公益事业等事项。权益属于农户的扶贫资产，要依照法律来保护其财产权利，并只能由其自主进行运营。

(三)构建现代化乡村产业发展体系

习近平总书记指出：“产业是发展的根基，产业兴旺，乡亲们收入才能稳定增长”[21]，“对脱贫地区产业要长期培育和支持，促进内生可持续发展”[18]。从长期规划来看，产业发展是激活乡村振兴的重要“引擎”，需要依托现代乡村产业体系方可实现，这也是现代农业建设的重点内容。乡村振兴要基于已有扶贫产业，进一步扩大产业规模、调整产业结构、壮大产业优势、做长产业链条，加快推进产业扶贫转向产业振兴。一是促进农业提质增效。要创新发展路径，充分利用乡村特色优势资源，积极探索农业全产业链发展模式，走好“三链重构”的现代农业发展之路，横向扩展农业增值增效空间，纵向拉升农业功能价值，缩短生产地与销售地距离，清除产业链与供应链的阻塞点，保证产业链上中下游的精准对接，优化农业产业结构、平衡农业产业布局、巩固农产品保护区与优势区建设，构建支柱产业汇聚、扶持政策聚合、抢先扶贫统一的农业发展新格局。二是加快县域经济发展。要以地方特色农产品的初加工与精深加工为抓手，创建现代农业产业园区、产业强镇、产业集群，形成县、镇、村层级分工明确、功能融会贯通的良好格局，帮助乡村产业向区域核心和物流枢纽转移，将产业链主体保留在县城，让广大农民享受更多的产业发展收益，切实发挥市场在配置乡村产业资源要素时的基础性地位和作用，加强城乡资源要素双向互补流动。三是培育新型农业经营主体。要培育好以家庭承包经营为基础的新型农业经营主体，构建规模经营与社会化服务的新型农业经营体系，重点将农业规模经营户发展为富有生机的家庭农场，加大对运行有序的农民合作社的帮扶力度，以创新推动农业产业化典范企业发展，提升龙头企业的自主创新与联农带农能力，营造企业与农户分工合作、共建共享、互惠互利的协同发展格局。四是推动农村一二三产业融合发展。要科学树立“资源整合+农业”“人员分配+农业”“科学技术+农业”“绿色健康+农业”“特色文化+农业”等新发展理念，建设农业“三产融合”示范园，打造多主体共同参与、多要素加速汇集、多业态融合发展、多模式稳步推进的产业化联合体，从农业的主要功能中挖掘其深层次价值，将农业与工业、商业、旅游业等紧密结合，实现以工支农、以商助农、以游养农的良好效果，从而推进农村“三产融合”发展。

(四)加强农村专业化人才队伍建设

习近平总书记指出：“乡村振兴，人才是关键。”[22]近年来，我国农村人口数量逐年递减，城市对农村青年的“虹吸”效应愈发显著，大量农村毕业大学生怀揣梦想、背井离乡，导致农村人才流失严重。要破解农村人才困境，就要坚持“人才先行”的发展理念，建立健全引才、育才、用才、留才长效机制，培养更多有足够内在支撑力的“新农人”。一是要增强环境对人才的吸“引”力。要实施农村人才的“回引工程”，提供优质的生活条件、足够的创业机遇和广阔的发展空间，加强对返乡人才的政策支持力度，提供充足资金优先保障返乡创业项目，设立创业孵化园、创业服务窗口、创业交流平台，组建创业指导专家志愿团，改变农村人才向城市单向流动的窘境，化解用地、融资、用工等难题，吸引更多“外流”人才回乡创业就业，造福桑梓。二是要精准培“育”新型职业农民队伍。要坚持“产业引领、政府引导、力求实效”的原则，成立专项工作领导小组，协同农、林、牧等相关部门，开展新型职业农民培训工作，培育重点龙头企业负责人、新型农业经营主体、农业科技示范主体，设立专项资金用于新型职业农民的外派、创业、奖补等，优先从有能力的带头人中选拔培养对象，聘请高校、科研所等专业人员进行理论指导，组织学员深入实地进行对口专业实践学习，善于发掘并培养“本土能人”，提升乡土人才的素质与能力，激活乡村人才“一池春水”。三是要不拘一格“用”好乡村人才。要练就发掘人才的“火眼金睛”，以宽广视野与宽阔胸怀精准用才，近距离接触并了解农村基层人才的技术特点、性格特征、工作状态，有的放矢引导他们提升服务基层的工作效能；要做好农村人才信息的收录管理工作，将擅长农业技术、产品推广、文化技艺等专业人才信息分类入库，通过建立规范化、常态化、长效化的人才发展体制机制，实现“人尽其才，才尽其用”。四是要强化激励保障措施“留”住人才。实现人才振兴，既要推动农村人才的“引流”工作，又要完善人才保障性激励，逐步提高人才配套待遇标准，打通人才晋升的“快速通道”，拓宽高技能人才的成长渠道与发展空间，不断提升特殊岗位人才的政治、经济和社会待遇，注重物质奖励、事业鼓励、精神激励、感情投资，优化人才绩效考核管理制度，健全科学的人才分类评价体系，发挥先进典型的示范引领作用，从职业发展上关注、从生活状态上关心、从工作实践上关爱，用真心真情抬高人才“蓄水位”，多措并举打消他们的后顾之忧。

(五)充分发挥基层党组织引领作用

习近平总书记强调：“要加强和改进党对农村基层工作的全面领导，提高农村基层组织建设质量，为乡村全面振兴提供坚强政治和组织保证。”[23]农村基层党组织的组织动员能力是农村改革发展的重要保证，因此必须重视其建设工作，从思想上、实践中积极推动其从“有形覆盖”到“有效覆盖”，使其活动内容落地生根。一是坚定“主心骨”。要强化农村基层党组织的政治引领功能，推进思想政治工作与农村改革发展协同统一，教育引导村级各类组织始终在党组织的领导下开展工作，保障各项政策落地见效，并切实做好各项服务工作，把党的根基深植于人民之中，增强党组织的领导力、影响力、向心力。二是补足“空白点”。要把握城乡统筹发展状况、农村党员就业形式多样等趋势，找准党组织设置的着力点，适时对其进行创新和调整，探索建立符合农村改革发展的新型党组织，将更多党组织设立在城乡接合部、开发区、城中村等区域，以便更好发挥其示范引领、帮带服务、凝聚共识的政治核心作用。三是备好“接班人”。乡村振兴战略具有长期性、系统性等特征，需要高素质的带头人、引路人来助力其发展。这就要通过开展公开选拔基层干部工作，吸引各类优秀人才参与其中，重点要严格把控选任标准，选派一批热爱基层工作、熟悉基层业务、勇于担当奉献的“青年村官”到矛盾问题突出的欠发达地区，切实解决农村基层干部队伍整体年龄老化、专业素质不高、工作能力不足等现实问题，推动组织振兴和人才振兴同频共振、同向发力。四是打造“助推器”。要加大对基层的政策支持力度，尤其要做好对村级组织办公活动经费、村干部基本工资津贴等的资金保障工作，按照办公区域小、服务场所大、服务功能优的基本原则，建立交通便利、配套完善、群众满意的村级组织活动场所，激励关爱优秀农村基层党员干部，并将先进典型事迹进行报道宣传，以榜样力量激励基层党员干部凝心聚力、担当作为。

(六)着力提升贫困地区的发展水平

目前，一些已脱贫地区和发达地区在社会生活、公共服务、经济发展等方面仍存在阶段性差距，如何在“后贫困时代”逐渐缩减二者的差距，是“十四五”时期“三农”工作的一项繁重任务。一是改善贫困地区的基础设施条件。要继续对贫困地区的基础设施建设提供大力支持，促进区域性与跨区域的重大基础设施建设，帮助脱贫地区推进美丽乡村建设，优化路网结构，建设更多的乡村产业路和旅游路，并加强中小型水利工程建设与物流体系建设。二是提升脱贫地区的公共服务水平。要持续改善贫困地区的办学条件，包括加强寄宿制学校、小规模学校与职业学校的建设，继续为贫困学生提供资助，培养更多公费师范生支援贫困地区教育，实现“学有所教”；加强县级医院的诊疗能力，健全大病专项救治政策，实现“病有所医”；增设乡镇养老服务机构，打造由专业人才组成的养老服务队伍，促进居家养老、社区养老与机构养老的融合发展，实现“老有所依”；做好农村危房改造与抗震改造工作，切实保障农村低收入人口的住房安全，实现“住有所居”。三是在西部地区建设重点帮扶县。要以“应减尽减”为基本原则，在西部地区发展较为滞后的贫困县中，挑选出国家乡村振兴重点帮扶县，从金融、人才、土地等多方面给与集中支持。此外，支持各地自主选择重点帮扶县，并建立跟踪监测机制，定期对其进行监测评估。四是健全东西部对口协作机制。要继续保持现有的结对帮扶关系，将帮扶办法调整为一对一的长期固定关系，并定期对帮扶成效进行考核评价，从而避免省际间出现工作断档、力量弱化的情况。坚持定点帮扶机制，继续开展“万企帮万村”活动。除了资金、项目等援助外，还要以企业合作为载体，加强产业合作、劳务协作、人才支援。

(七)加快推进帮扶政策的优化调整

从具体工作来看，脱贫攻坚时期所实施的一些政策措施，并非完全适用于乡村振兴。因此，必须强化对已有帮扶政策的梳理和总结，对于共同适用的优惠性政策，要保证其长久性、稳定性、有效性，对于不再适用的临时性政策，要及时找到脱钩方法，促进地域性、超常规、特惠性政策转变为全域性、常规性、普惠型政策，实现支持政策从精准到共享、从特惠到普惠、从管理到服务的深刻变化。一是保持脱贫攻坚主要帮扶政策的稳定性。从脱贫攻坚完成之日起的后5年是过渡期，这一时期要继续落实“四个不摘”要求，防止出现松懈、反弹、急刹等影响脱贫成果的现象，坐实医疗、住房、教育等涉及民生基本生活问题的普惠性政策的保障，根据不同贫困人口的实际生活状况适时进行政策调整，对特困人口的政策应适度倾斜，并不断完善发展类的政策。二是做好财政投入的政策衔接。要根据现实需要与财力情况，适当调整财政支出规模与结构，在保留原财政专项扶贫资金的基础上，逐渐提高对重点帮扶县产业发展的资金投入比例。各地要做好易地扶贫搬迁融资资金偿还工作，继续执行涉农资金整合试点政策，并延续政府采购、贷款贴息、税收优惠等政策。三是做好金融服务政策衔接。要大力发挥再贷款的作用，保持其政策在展期内不变。通过完善小额信贷政策，满足贫困人口的贷款需求。对于那些确实有大额贷款需要的，且满足贷款条件的申请人，鼓励其申请创业担保贷款。对于贫困地区发展当地优势特色产业的，要给予更大的信贷支持力度，继续实行企业上市“绿色通道”政策。四是做好土地支持政策衔接。要坚决执行耕地保护制度，禁止任何耕地用于非农建设，坚守18亿亩耕地红线。依据国土空间规划，安排脱贫县新增建设用地专项指标用于保障巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴，继续实施城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省内交易政策，并开展跨省调剂。五是做好人才智力支持政策衔接。要继续实施脱贫攻坚时期的人才智力支持政策、农村义务教育阶段教师特岗计划、银龄讲学计划等，补足贫困地区的教师缺口。通过“三支一扶”计划、高校定向招生专项计划、全科医生特岗与农村订单定向医学生免费培养计划，吸收更多高素质教师和医生助力贫困地区发展。

(八)切实保证体制机制的有序衔接

在脱贫攻坚期间，各地所建立并实施的一套成熟的体制机制，可以沿用至乡村振兴工作中。完成脱贫任务之后，要对已脱贫的贫困户和贫困地区“扶上马，送一程”。一是从组织领导上做好有机衔接。在领导机制上，要加强组织领导体系建设，坚持“中央统筹、省负总责、市县落实”的基本原则与工作机制，明确地方各级党委和政府的主体责任，抓实党政一把手的“第一责任人”职责；在考核机制上，将产业发展、粮食安全、巩固拓展脱贫攻坚成果等内容作为实绩考核重点，合理设置各项考核指标；在工作机制上，要做好脱贫攻坚中政策措施、任务目标、工程项目等方面的接续工作，按照“队伍不撤、力度不减、责任不卸”的原则，实现驻村扶贫工作队向乡村振兴指导队的平稳过渡，稳健推进减贫战略和工作体系的重构与转型。二是从规划机制上做好有机衔接。要避免出现规划与建设“两张皮”现象，解决好因规划安排不衔接所导致的高成本、低效率、不协调等难题，以一盘棋做谋划、以一把尺做衡量、以一张图做到底，抓好顶层设计，既要在解决农村相对贫困问题和推进乡村振兴高质量发展上下功夫，又要在针对不同欠发达地区分类施策上做文章，更要在建立健全防止返贫致贫的长效机制上求突破，构建多规合一、城乡融合、区域一体的规划体系。三是从应对风险上做好有机衔接。当前，我国在巩固脱贫攻坚成果、实施乡村振兴战略、推进农村农业现代化进程中，面临着国内与国际形势变化所带来的风险与挑战，包括农业风险、公共卫生事业风险、贸易保护主义风险等。尤其是一些风险抵御能力较弱的农村地区，基础设施建设薄弱、体制机制不够健全、产业发展水平较低，一旦遇上新冠肺炎疫情等重大突发事件，农业产业链、供应链、增收链就可能会断裂。因此，要建立健全风险防范机制，完善政策性农业保险制度，按照“提标、扩面、增品”的原则，探索创新型保险模式，推进主粮作物完全成本保险、收入保险、农业巨灾保险的试点工作，增强农民的保险保障意识，切实为巩固脱贫成效、推进乡村振兴保驾护航。