现代医院管理制度下三级综合医院章程制定的实践与思考

□ 刘温文 LIU Wen-wen 赵峰 ZHAO Feng 姜雪 JIANG Xue

章程是组织、社团经特定程序制定的关于组织规程和办事规则的规范性文书，是一种根本性的规章制度。医院章程是医院依法自主办院，实施管理，履行公益性的基本纲领和行为准则。

2017 年7 月，国务院办公厅印发了《关于建立现代医院管理制度的指导意见》(国办发〔2017〕67 号)，首次提出完善医院管理制度，各级各类医院应制定章程，并以此为统领，健全内部管理机构、管理制度，规范内部治理结构，提高运行效率[1]。2018年5 月，国家卫健委下发《关于开展制定医院章程试点工作的指导意见》(国卫办医发〔2018〕12 号)，进一步明确了医院章程制定的重要意义、总体要求、主要内容和产生程序。要求在2020 年底，全国所有医院完成章程制定工作。同年12 月，国家卫健委、国家发改委等六部委联合下发《关于开展建立健全现代医院管理制度试点的通知》(国卫体改发〔2018〕50 号)，其中遴选出全国148 家医院，作为建立健全现代医院管理制度的试点医院，提出14 项重点任务，更将“制定符合医院发展改革实际的章程”列为重点任务之首。因此，综合医院在建立现代医院管理制度的过程中，应将章程制定作为改革发展中的当务之急，集中主要力量确保内容全面完整，合法依规。据了解，国内仅有北京、河北、贵州、深圳等地部分三级医院制定了章程，大部分尚未建立[2]；而国外的有关研究和实践表明，不同国家和地区间医院章程因上位法等存在差异，内容上差异较大。[3]

章程制定的基本概况

笔者所在医院，作为现代医院管理制度试点医院之一，认识到开展章程制定工作对推动现代医院管理制度建设具有重要意义。因此，专门成立了由医院党委书记为主要负责人，党院办、人事处、纪委、财务处、工会等部门组成的章程起草工作小组。详细搜集了包括《医疗机构管理条例》《事业单位人事管理条例》等有关法律法规和国内外相关资料，梳理了医院现行的规章、制度以及治理结构、功能定位、规模和发展等实际情况，撰写了初稿。此后，根据国家及各主管部门下发的文件要求和医院实际情况，先后参照中国医院协会和国家卫健委发布的公立医院章程范本进行了两次修改，并征求了全院科室的意见，提交医院办公会和党委会审议修订后，形成了共十章99 条近11000 字的章程讨论稿。

章程的基本结构和主要内容

1.总则。主要包括医院的举办主体、性质、中英文名称、举办地点、法人地位、领导体制、功能定位以及医院文化内涵中的院训、理念、宗旨、愿景等内容。

2.举办主体的权利与义务。主要包括作为举办主体应履行的各项责任、可行使的各项权利、义务和负责的与医院发展建设有关的各类重大事项。

3.医院的权利与义务。主要包括医院内部可行使的人事管理、机构设置、中层干部聘任、人员招聘和人才引进、内部绩效考核与薪酬分配、年度预算执行等经营管理自主权等权利、责任和义务，须遵守的上级各主管部门的规定，接受的指导和监督管理。

4.医院内部治理体系

4.1 党委和纪委。主要包括医院党委、纪委成员的构成、任免程序、任期和工作职责，明确了党委与行政的关系，责权边界，党委办事机构的组成情况与工作保障内容；党委对纪委的领导关系；纪委的主要职责。

4.2 行政领导班子。主要包括党委对行政的领导地位，医院行政领导设置、分工，选拔任用要求；院长的主要权利和义务；医院行政领导的任期及退出机制；行政领导目标责任制，年度、任期考核要求和监督约束机制。

4.3 专业委员会。主要包括医院各专业委员会的设置，产生程序、任期和任职、机构设置，各委员会的基本工作机制和原则。

4.4 职工代表大会。主要包括医院职代会作为民主管理的基本形式、有关制度和主要职责。

4.5 内设机构。主要包括依据相关法律法规和国家规定，遵循的基本原则，结合医院实际需要，设立的职能处室和临床医技科室及其主要职责，机构负责人构成选拔任用制度及任期。

4.6 群团组织。主要包括医院工会、团委以及群体协会的基本构成、主要职责，作用定位、工作依据及隶属关系。

5.决策机制。主要包括医院“三重一大”等事项的集体决策原则、决策形式、决策程序和有关制度；医院党委会、行政办公会讨论的议事决策范围，组织要求；此外，还包括院干部例会、各类委员会承担的辅助决策机制。

6.运行管理。主要包括医院运行管理应遵循的基本原则、目标责任、落实保障和监督机制；还分别包括人力资源管理、医疗、教学、科研、财务资产以及后勤管理等的基本原则、基本制度、业务内容。

7.监督机制。主要包括医院实施党纪监督、内部监督、政府监督和社会监督等的机制，履行机构及接受监督的内容范围。

8.员工权利和义务。主要包括医院员工的范围，员工应享有的各项权利和应该承担的义务。

9.文化建设。主要包括医院文化建设的意义、医院文化体系、核心价值观，文化载体，院名、院徽的样式及内涵的详细解释，院歌和院庆日的确定。

10.附则。主要包括章程修改的程序和要求，章程的制定依据和执行要求，解释归属权及实施生效的日期。

章程制定中遇到的问题与思考

1.隶属关系复杂造成权责难以明确。根据国家有关文件规定，医院的举办权属于政府，明确举办主体就是政府，随着我国医疗卫生事业的不断发展，不同地区、不同级别、不同类型的医院的行政隶属关系较为复杂。因此，在章程制定过程中对于举办主体及其权利义务的确定存在较大困难。据了解，有的医院举办主体根据国家要求填写的是地方政府，有的则是地方卫生行政主管部门；还有的大学附属医院还加上了所属大学[4]。即使是在大部分公立医院中，也存在多家共建共管的情况，而大量的民营、私立和企业医院的权属关系更为多样，导致了因举办主体数量和性质不同，造成对医院发展规划、运行管理、人事任免、监督考核以及补偿机制等权责上的模糊，从而使章程难以真正落地。笔者所在医院在章程制定中，经过认真讨论研究，明确了政府卫生行政主管部门与大学的共同隶属关系，并梳理了各主体的权责，特别是对医院人财物等重大事项的不同管理权限，为章程的指导性和可参考性奠定了基础。然而，多个举办主体仍有部分事项存在“共管”或“共不管”的情况，对医院发展运行造成困难，因此建议对医院的举办主体出台明确的规定或给予详细的界定，如以“建设出资”或“人事主管”作为确定举办主体的依据等，更有利于明确对举办主体的权责要求。

2.医院构成的多样化使运行管理机制不统一。伴随医疗卫生体制改革的不断深化，为了从根本上缓解“看病难、看病贵”的问题，国家大力推进以医联体为载体的分级诊疗体系建设。特别是公立的三级综合医院，都在探索集团化发展的模式[5]。在此过程中，很多医疗机构通过组建医疗集团实现扩大规模、吸引病源等目的。由于医疗集团或医联体内各机构、单位差别较大，合作的方式和紧密程度也不尽相同，在这样的背景下，使得医院章程制定过程中，对医疗集团内部管理模式和机制无法实现完全统一，编撰中造成了一定困难，突出体现在医疗质量管理、资产资源配置、利益分配和内部监督控制等方面的界定和描述。笔者所在医院，同时存在直属分院区、政府委托托管、移交接管等多种形式的分支机构，在章程制定时，本着实事求是的态度，深入分析了各院区或分院合作协议中对管理模式、运行机制和权属关系等内容，并分别对相对应的管理机制、业务范围、监管模式和考核依据进行了讨论，确定将直属分院区纳入章程涵盖范围，充分保障了集团内管理同质化的同时，确保其他分支机构拥有自治性。当然，未来以大型医疗机构为主体建设区域性医疗中心，辐射带动周边，呈集团化发展的趋势逐渐成为必然，集团内无论何种合作管理模式都应由政府卫生行政主管部门做进一步规范，并探索制定医疗集团章程。

3.与原有规章制度的冲突令章程实施受到影响。在2017 年国家发布建立现代医院管理制度和有关文件前，国内鲜有制定章程的医疗机构。然而，多数医院在章程未形成时，就已经按照其开展各项业务操作和管理工作的要求，逐步总结形成一系列规范和准则，即各类规章制度[6]。这些制度，在确保合理性和可行性的同时，缺乏章程的总体统筹和约束，有的相互冲突，有的内容陈旧，却很难在短期内集中修订，在一定程度上影响了章程的制定实施。建立现代医院管理制度的重要环节恰恰是通过章程规范医院的相关制度，解决医院管理制度不健全，管理效率低，融合力不高等问题[7]。为避免这一问题，笔者所在医院在章程制定前，全面梳理医院内现有的规章制度，结合实际情况和最新要求进行及时修订，在确保符合规范的前提下，统筹考虑各项制度间的相关性和适用性。同时，重点对章程中所涉及的核心内容，如决策机制中的重大事项议事规则，运行管理中的基本原则以及监管机制中的内外部监管等对应的规章制度进行先期完善修订，确保与章程一致，过程中充分考虑现有其他规章制度的合理性，保证其制定和实施过程的顺利，维护其效力和权威。

小结

综上所述，医院章程的制定作为建立现代医院管理制度的核心内容，对医院的运营管理起着至关重要的作用，特别是对于三级综合医院，为其明确自身建设规划和发展方向提供了坚强的保障。在此背景下，章程制定须得到高度重视，并通过科学的总结分析、严谨的文字表述和规范操作流程制定、发布和实施，体现“基本纲领”的重要价值。