农村环境民事公益的困境与对策研究

四川农业大学 卢慧 李明珂 杨喻洁 张楠

1 环境民事公益诉讼的发展历程与现状

1.1 国家政策导向与法律规定

在基于党的十九大提出“绿水青山就是金山银山”的绿色环保理念，聚焦推进生态文明建设的大背景下，2012年修正的民事诉讼法首次规定了环境民事公益诉讼制度。2015年1月新修订的环境保护法正式对可以提起公益诉讼的社会组织主体资格做出了规定。2017年6月，全国人大常委会修改民事诉讼法和行政诉讼法，正式确立了检察公益诉讼制度。2018年《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对民事公益诉讼作出了明确规定，回应了新时期生态文明建设和绿色发展的现实需求，以司法的支柱力量为保护生态环境提供了法律依据。

为深入贯彻党的十八大、十八届三中全会、中央一号文件和习近平总书记系列重要讲话精神，进一步推进建设生态文明环境和美丽中国，环境公益诉讼制度应顺应现实需求，创新与发展并进，聚焦农村地区，力求缓解三农问题，推进农村环境改善，促进农村环境民事公益诉讼制度的完善。

1.2 以乐山市为例的环境民事公益诉讼制度调研

团队通过查阅大量的文献资料，在充分了解了当今中国环境民事公益诉讼制度体系框架和中国农村环境民事公益诉讼大背景的前提下，为了更加直观地研究了解农村环境民事公益诉讼的现状及其存在的问题，我们以乐山市为例，采用问卷与走访结合的方式，进行了广泛深入的调查，并获得了大量宝贵的数据资料，从而对环境公益诉讼制度有了进一步了解。

1.3 乐山市环境公益诉讼制度现状

自公益诉讼检察制度全面实施三周年以来。从顶层设计到实践落实，从局部试点到全面展开，再到快速发展，公益诉讼检察走出了非凡的道路。这项工作自2017年7月全面开展至今，乐山市检察机关共立案调查公益诉讼案件666件、行政公益诉讼444件、刑事附带民事公益诉讼62件、发出诉前检察建议506件，出台和印发《关于深入推进公益诉讼工作的实施意见》等文件26件。通过办案，共推进恢复、复垦被非法改变用途和占用的耕地、林地600余亩,督促补种复绿林木3.2万余株，督促整治存在食品安全隐患的网络餐饮、“三小”行业2000余家，督促追缴城镇国有土地使用权出让金、防空易地建设费、水土保持费及各类行政罚款1.02亿元。

1.4 环境民事公益领域拓展与创新

传统环境诉讼案件范围有：污染环境和生态破坏。随着社会发展，群众法律意识增强，国家和个人对环境保护的认识也随之增多，环境权益范围的扩大应运而生。现代新型环境公益诉讼案件不断拓展创新，如人文遗迹、气候变化、海洋环境、室内公共场所控烟、自由通行权等等。乐山市作为文物和文化遗产保护领域公益诉讼试点授权地区之一，据普查，截至2019年底，乐山市登录不可移动文物1713处。申报公布为各级文物保护单位311处，其中，全国重点文物保护单位12处。

2 农村环境问题的特殊性分析

农村作为一个特殊地区，其环境问题存在的特殊性如下：首先，农村环境侵权事件具有隐蔽性。农村地区媒体信息不发达，污染事件不易被及时发现和制止，甚至会放任不管，造成更大的伤害。即使有村民发现破坏行为，基于人情世故和厌诉心理，鲜有村民会及时向相关部门反映情况。其次，农民知识水平不高，维权意识薄弱。农民一方面知识水平不高，过度使用化肥、农药，滥用地膜、砍伐树木，随意处理垃圾，并未意识到这些行为将会导致长远的环境污染。另一方面农民法律意识淡薄，难以有效阻止破坏环境的行为，在农村地区甚至更为偏远的地方，当此类事件发生时，他们倾向于采取私了的方式解决或者放纵不管，不愿意将此等案件与相关法律相联系。最后，许多农村在地区发展经济和保护环境的两难选择中，将经济利益置于首位，忽略环境保护。许多乡村企业处于管理的边缘状态，存在管理体系有漏洞、设备陈旧污染大、工业技术不专业、污染处理技术不达标等劣势，监管部门具有地方保护主义，怠于行使监管职能。以上问题使环境民事公益诉讼的落实在农村地区面临着更多困难，其解决路径的选择成为了一个重要课题。

3 农村环境民事公益诉讼困境分析

3.1 诉讼主体严格受限

首先，公益诉讼中坚力量资格受限。一方面，人民检察院受到顺位限制，无法及时进行救济。《民事诉讼法》第五十五条第二款明确规定了只有当法律规定的机关和有关组织没有提起诉讼的情况下，人民检察院才具有原告资格。《两高关于检察公益诉讼案件的解释》第十三条规定人民检察院应当依法公告三十日，公告期满，法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。在农村地区，法律规定的机关和有关组织本就十分匮乏，符合条件的机关或组织顾及人力、物力的问题存在消极行使权利的行为，而人民检察院公告三十日后才能提起诉讼，容易错过最佳救济时间。另一方面，由于级别管辖的限制，维权难度增加。《最高法关于审理环境民事公益诉讼案件的解释》第六条规定，第一审环境民事公益诉讼案件由中级以上人民法院管辖。农村地区处于中级法院管辖边缘地带，而基层法院无管辖权、基层检察院无原告资格，在检察机关作为公益诉讼中坚力量的农村地区，这无疑增加了农村环境民事公益诉讼的维权难度，致使未达到刑事处罚范围的环境污染之违法行为成为漏网之鱼。

其次，环境保护组织的条件限制过于苛刻，适格主体稀少。《民事诉讼》第五十五条中的有关组织是指（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会团体、民办非企业单位以及基金会等。在实践中，环保组织作为原告存在以下困境：第一，符合条件的组织少之又少，且地域分布不均，集中在几个东部地区较为发达的省份。据统计，环保组织在全国总共不超过300家，每个省、自治区、直辖市平均不到10家，相比于城市，农村地区几乎没有符合条件的环保组织。第二，环保组织起诉的最大障碍是无法获取足够的证据。一方面，环境案件的调查取证环节往往涉及专业领域，若调查主体缺乏较高的技术水平，则根本无法完成。另一方面，错综复杂的政治关系和地方保护主义也成为了阻碍调查取证的一大绊脚石。第三，环保组织维权积极性低迷，由于受诸多原因的影响，虽然法律赋予有关组织环境公益诉讼适格原告的地位，但司法实践中能主动或积极提起环境公益诉讼的有关组织屈指可数，这与越来越频繁的损害环境公共利益的现象形成强烈的反差。

最后，农村地区诉讼主体单一，缺乏多元化。从实践来看，农村地区适格环保组织几乎没有，唯一的有效诉讼主体就是人民检察院，但仅仅依靠检察职能，不仅加重了人民检察院的负担，而且在单一的诉讼主体现状下，农村环境并不能得到有效保护，若能针对农村地区，增加多元化的诉讼主体，合理扩大诉讼主体资格，必将是农村环境公益诉讼的一大突破。

3.2 诉讼程序与举证鉴定之困

通过文献分析，可以得知农村环境保护公益诉讼中主要存在以下几点司法程序问题。

第一，环境诉讼管辖范围难以确定。环境公益诉讼的客体往往为自然资源，如土壤、河流，它们是延绵不绝的，难以人为地进行实质分立。但法院的管辖范围是依据行政区域，必须被人为地划分，这会造成跨行政区域提取证据时效率低下，管辖冲突等问题。

第二，环境案件的诉讼时效期间是在当事人知道或其应知道其受损害之时起计算,自然界已经发生较大的变化。大自然有自我生态修复功能，而环境损害又不同于一般民事损害，比如人体经历车祸后所受的创伤，物件被破坏的痕迹，这些损害大且能迅速被知晓，但环境所受的损害是日复一日地累积才会显现出来。显现之日，问题已经比较严重。按现有时效规定，受损害者会因为自己难以发现的损害事实，在其权益已受侵害时，难以维权，难以采取措施使损失最小化，且损害权益难以被弥补，这也是一种“失权”。

第三，陪审员对待庭审形式化。陪审条件与专业性挂钩，在特殊案件中需要具有特定专业知识的人民陪审员，相关人员可以从特定范围中抽取，在一定程度上解决了专业性问题。然而，虽拥有环境保护专业经验的人员，但目前合议庭仍存在陪审员形式化的现象，即“签字却并未参与讨论”，这导致审判会出现结果瑕疵，专业能力运用度有限。

第四，原告承担诉讼等相关费用。如果原告是捏造事实提起诉讼，其应承担诉讼费用。但若是因证据不足而存在损害事实或是其他不合理原因导致原告败诉，即非完全因原告方主客观过错所致的与原告败诉，原告方为法律规定或授权的有关组织或机关，其中包括了环境公益组织即非营利组织，若让他们承担费用，会让维权变得更加困难。

第五，举证鉴定方面艰难。提起环境民事公益诉讼须提交初步证据。目前鉴定方面主要存在以下两个问题：一是缺少鉴定机构和鉴定专家，鉴定程序与结果难以保障。因为地区经济发展水平和案件需求方面的差异，拥有合格资质的鉴定机构较少，这里的合格主要是指行政许可层面以及针对具体鉴定事项方面的合格。鉴定主体不合格将导致被告对鉴定机构的资质及鉴定结果的权威性有所怀疑，也不利于保障审判的公正，庭审适用面临质疑；二是鉴定费与修复费失衡。鉴定费用从千元到万元不等，且并不确定，在不同的案件中，鉴定费用与鉴定事项无必然相关关系，可操控性大。且有时会出现鉴定费用高昂，但实际损害赔偿或恢复原状的费用远不及鉴定费用的现象。

最后，是否判决承担恢复性责任的问题。恢复环境是此类案件中重要的责任承担方式。但是否可以判决承担恢复责任以及恢复程度应该如何界定是难题。恢复原状责任的承担一般会考量恢复的可能性以及性价比两个要素。这需要一套完整的环境损害评估体系，准确拿捏“度”与“量”。但目前能进行全面合理损害评估的主体并不能迎合较多数量的案件需求。同时，对于恢复性费用的给付对象以及费用使用监管也没有完善的规定。

3.3 农村新型环境公益诉讼的拓展之困

新型环境公益诉讼中与农村最为密切相关的一个领域则为人文遗迹的保护（如文物、古筝、古树名木等），由于农村的条件限制，农村文物和文化遗产保护领域公益诉讼还面临以下困难：（1）文物与文化遗产处于严重失管状态。（2）人文遗迹遭受自然腐化、人文破坏严重。（3）修复技术受限，修复资金缺乏。农村地区的文化遗迹除少数被申报公布为级别文物保护外，均处于失管状态，(据调研数据显示，申报文物保护率仅为18.2%)在经济发展的冲击、人为破坏与自然腐化的双重打击下，农村地区的文化遗址破坏严重，甚至难以寻觅原有风貌，在缺乏历史原貌考证、传统工艺失传、修复工程浩大、修复资金严重不足等多重困境下，该历史文化遗迹修复工作显得更加困难。

4 解决意见及措施

4.1 主体问题解决意见

首先，适当调整农村环境公益民事诉讼顺位，在农村地区把检察机关调至第一顺位，保证环境救济与修复的及时性，赋予基层法院环境民事公益诉讼管辖权，减小维权难度，充分保障农村地区环境公益诉讼权利。

其次，适当放宽适格环保组织条件，建立有效激励机制。第一，放宽社会组织的限制条件，增强建立和扶持适格主体的力度，同时注重各社会组织的地域分布，逐渐向农村地区引入。第二，提高其诉讼积极性和诉讼的能力。首先要使相关地区环保组织更趋于专业化，更具体系化，即可以招募环境专业和法律专业人员、学习并引进准确度更高且花费更低的专业技术；其次，加强环保组织的自身建设，使其能力与环境公益诉讼愈来愈迫切的要求相适应，逐渐由群众自发组织成的衷于环保的形式向着更具专业化的合格环保组织方向不断发展。最后政府应加大对民间环保组织的资金投入与政策法规等方面的支持力度，在现有环境下合理加大政策倾斜和资金支持，使民间环保组织更具人才吸引力、高端配置与专业水准。

最后，扩展农村诉讼主体，充分发挥行政机关的诉讼权利。第一，环境公共利益受到破坏，最为直接的利害关系人便是公民，公民所取得的证据也是第一手、最直接的证据，公民既是受害者也是有力的证人，将公民列为诉讼主体之一，既能减轻检察院的负担又能起到有效的监督作用。第二，村委会是农村集体的代表，维护农村的集体利益是其职责。村委会贴近农民的生活，对于当地环境污染情况了解比较全面直观。若村委会作为诉讼主体能弥补农村人情社会和农民厌诉心理阻碍诉讼的缺陷，许多农民因为人情社会而拒绝揭发或作证，村委会作为第三方，以农村集体利益为重，可以跳出人情社会的囹圄。第三，行政机关在《生态环境损害赔偿制度改革方案》中被授权诉讼资格，在农村地区，行政机关相对于村民和村民委员会更具有专业性和权威性。行政机关对环境侵害行为往往掌握一手资料，且在相关领域拥有专业的知识和丰富的经验等，在证据集齐、鉴定环境受损程度等方面有着其它主体没有的优势；行政机关可通过罚款、责令停止破坏或者责令恢复原状等行政处罚手段及时止损，避免环境遭到进一步破坏，这在一定程度上可以对轻微环境污染进行修复。

4.2 诉讼程序与举证鉴定解决意见

针对管辖问题，建议可以完善现有新型审判组织模式，设立环资庭，专门管辖环境公益诉讼案件，针对其特点提出解决方案，突破固有行政区域限制，从环境因素的自然属性出发，根据各地相关案件数量及严重与否，探索设立以某生态系统或自然地理区域为单位的跨行政区审判机构，此种模式也有利于解决以跨区域为由相互推诿管辖现象的问题。

环境公益诉讼时效期限为三年，最长不超过二十年。但是农村环境污染往往是一果多因，且部分污染的恶果显现需一定的时间，此规定对当事人权益的保护非常不利。当然，会存在时间过久、责任主体单位已不存在的情况，追责难。对此可以采取预缴一定比例的“环境保护费”，作为之后的追偿的保障。若未被追偿，则可定期将此款存于环境事业保护类社会发展资金库中，以服务同类环境公益事业。环境污染类案件的诉讼时效应根据大量的相关数据分析，对于不同的环境污染类型分类制定规定。

对于人民陪审员可能会因为自身时间精力以及利益权衡的原因，对审判有敷衍态度，难以使其发挥专业技能方面的问题。对此可考虑适当增加人民陪审员特别是专业库人民陪审员补贴，以提高其积极性。同时也可以通过承诺的形式或陪审员评估机制等方式对其进行定期考核。

关于诉讼费用承担，如果原告方不是出于恶意诉讼或其他违反法律规范的目的提起诉讼，且确没有给被诉方造成恶劣影响时，那么相关部门就可以考虑削减因诉讼产生的诉讼费用或鉴定费用，减少原告负担，增加其维权积极性。

最后是关于举证鉴定和恢复性责任评估方面，从法律制度层面规范鉴定主体资格、鉴定费用标准、鉴定范围，完善环境污染相关司法鉴定评估体系，推出“示范性”鉴定模版。保护被告人质证权与申请鉴定权，促进加快鉴定技术的发展与鉴定工具的低成本制造，降低鉴定费用的人工费与材料费，重视环境鉴定人才的培养，全面审查损害事实，合理确定恢复费用范围与数额以及恢复责任承担者，在现阶段适当降低相关费用。

4.3 用公益诉讼的触角保护农村文化遗迹

以新型环境公益诉讼制度为基础，积极争取地方支持，相关立法部门出台相关政策法规。在适当放宽农村环境公益诉讼主体的基础上，充分发挥公益诉讼应有的权利，有效制止人为破坏，坚持“谁破坏，谁担责；谁破坏，谁恢复”的原则，以此拓展修复资金的渠道，保护相关公众合法权益，有效保护农村文化遗迹。积极争取地方立法支持，在明确价值评估标准下选择性地建立保护区，增强提高当地农民保护意识，在环境不受损害的情况下促进当地经济发展。