退耕还林还草工程综合效益监测进展与展望

李世东,陈应发

(国家林业和草原局退耕还林工程管理办公室,北京 100714)

退耕还林还草是我国乃至世界上投资最大、政策性最强、涉及面最广、群众参与程度最高的一项重大生态工程。截至2020年,中央财政已累计投入5 353亿元,在25个省(区、市)和新疆生产建设兵团的2 435个县实施退耕还林还草3 480万hm2,其中退耕地还林还草1 420万hm2、荒山荒地造林1 753万hm2、封山育林307万hm2,退耕还林还草占同期全国重点工程造林总面积的40%,全国4 100万农户、1.58亿农民直接受益[1]。工程建设取得了显著的综合效益,促进了生态改善、农民增收、农业增效和农村发展。

1 退耕还林还草综合效益监测评估历程

为全面掌握和科学评估全国退耕还林还草的效益及动态变化,更好地服务党中央、国务院和主管部门决策,促进退耕还林还草成果巩固,推动退耕还林还草高质量发展,组织开展退耕还林还草监测评估具有十分重要的意义。全国退耕还林还草监测评价就是要通过“数据说话”,评估工程建设成效、总结发现经验、查找工程建设中的薄弱环节。退耕还林效益监测2012年正式启动,至今已完成了6个监测评估报告。经过多年探索和不断积累经验,退耕还林效益监测评估工作获得了长足的发展,取得了丰富的监测成果。

1.1 2013年6个重点省区监测评估

2013年,国家林业局退耕办对退耕还林工程效益监测工作进行了深入调查研究,制定并印发了《退耕还林工程生态效益监测评估技术标准与管理规范》,委托中国林业科学研究院牵头,对河北、辽宁、湖北、湖南、云南、甘肃等6个重点工程省,从保育土壤、养分固持、涵养水源、固碳释氧、净化大气及生物多样性保护等方面开展监测评估,标志着退耕还林效益监测进入了新的阶段[2]。

评估结果表明:按照2013年现价评估,退耕还林还草工程重点监测省份生态效益价值量总和为4 502.39亿元/年,其中,价值量最大的是涵养水源,价值量为2 109.48亿元/年,占生态总价值的46.85%(表1)。

表1 2013年退耕还林还草工程6个重点省份生态效益Tab.1 Ecological benefits of the conversion of farmland to forests and grasses in 6 key provinces in 2013

1.2 2014年长江与黄河中上游13个省区监测评估

2014年,新一轮退耕还林还草开始实施,对长江、黄河中上游的山西、内蒙古、江西、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、宁夏等13个省(区、市)退耕还林还草工程生态效益进行了监测评估,并增加了森林防护功能、滞纳TSP和滞纳PM2.5指标[3]。

评估结果表明:按照2014年现价评估,13个省(区、市)退耕还林还草工程产生的生态效益总价值量为10 071.50亿元/年,其中,价值量最大的是涵养水源,价值为3 680.28亿元/年,占生态总价值的36.54%。

表2 2014年长江黄河中上游13个省份退耕还林还草生态效益Tab.2 Ecological benefits of the conversion of farmland to forests and grasses in 13 provinces in the upper reaches of the Yellow River and the Yangzi River in 2014

1.3 2015年北方沙化地区10个省区监测评估

2015年,对北方沙化土地和严重沙化土地退耕还林还草工程生态效益开展监测评估,范围包括河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、陕西、甘肃、宁夏、新疆等10个省(区),并且进一步细化监测评估指标,增加了滞尘功能,分为滞纳TSP、滞纳PM10和滞纳PM2.5[4]。

评估结果表明:按照2015年现价评估,10个省(区)产生的生态价值为1 263.07亿元/年,其中,价值最大的是森林防护,价值为440.33亿元/年,占生态总价值的39.20%(表3)。

表3 2015年北方沙化地区10省份退耕还林还草生态价值Tab.3 Ecological benefits of the conversion of farmland to forests and grasses in decertified land of 10 provinces in north China in 2015

1.4 2016年全国退耕还林生态效益监测评估

2016年,对北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆和新疆生产建设兵团等前一轮退耕还林还草生态效益进行监测评估,是首次全口径、全覆盖地评估全国所有工程省(区、市)前一轮退耕还林工程的整体生态效益[5]。

评估结果表明:按照2016年现价评估,全国退耕还林还草工程产生的生态效益总价值量为13 824.49亿元/年,其中,价值最大的是涵养水源,价值为4 489.98亿元/年,占生态总价值的32.48%(表4)。

表4 2016年全国前一轮退耕还林还草生态价值Tab.4 Ecological benefits of the conversion of farmlandto forests and grasses of the previous stage in 2016

1.5 2017年对14个集中连片特困地区生态效益监测评估

2017年,结合国家脱贫攻坚战略,对退耕还林还草工程14个集中连片特困地区(六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区、西藏区、四省藏区、南疆四地州)生态、社会和经济效益进行了评估,是首次对退耕还林还草综合效益进行评估,但本次评估的经济和社会效益以定性为主[6]。

生态效益监测结果表明:按照2017年现价评估,14个集中连片特困地区退耕还林还草工程产生的生态效益总价值量为5 601.21亿元/年(表5),其中,价值量最大的是涵养水源,价值量为1 659.05亿元/年,占生态总价值的29.62%。

表5 2017年14个特困地区退耕还林还草生态价值Tab.5 Ecological benefits of the conversion of farmland to forestsand grasses in 14 contiguous poverty areas in 2017

社会经济效益监测结果表明,集中连片特困地区退耕还林还草工程促进了脱贫攻坚和区域社会经济的发展。截至2017年底,近七成新一轮工程任务投向集中连片特困地区,监测县参与退耕还林还草工程的建档立卡贫困户占建档立卡贫困户的31.25%；许多地方已经形成了以林脱贫的长效机制,样本县农民在退耕林地上的林业就业率为8.01%。退耕还林还草工程的实施，促进了新型林业经营主体的发展,增进了农村公平,促进了农村产权制度改革；改变了农户生产生活方式,样本户家庭外出打工人数占家庭劳动力人数的比重为56.92%。同时,集中连片特困地区退耕还林还草工程促进了地区经济发展,加快了农村产业结构的调整步伐,培育了林下经济、森林旅游等新的地区经济增长点；夯实了退耕地持续经营的产权制度基础,加快了林草业民营经济发展,加快了林业后续产业高质量发展,进而激发了地区经济发展活力；促进了退耕农户林业生产经营性收入大幅增长,户均达到0.51万元/年,占家庭总收入的比重为7.44%[6]；农民林业收入渠道多元化,其财政补助成为家庭收入的重要组成部分,且明显提高了退耕农户的短期收入,从而促进了农户家庭增收致富,对如期全面打赢脱贫攻坚战发挥了重要的不可替代的作用。

2 退耕还林还草综合效益监测评估现状

2020年,国家林业和草原局退耕还林还草工程管理办公室组织开展全国退耕还林还草综合效益监测评价工作,制定了评估方案；确定了评估指标、数据填报汇总、指标测算分析、报告撰写等内容；严格按照评估方案确定的内容、方法和要求,开展综合效益监测工作。

2.1 全面定量评估退耕还林还草综合效益

2020年监测评估有三大特点,一是对退耕还林还草工程所有省(区、市)进行监测评估,二是对退耕还林还草的生态、经济和社会三大效益进行全面综合评估,三是全面进行定量评估。

2.2 制定了综合效益监测评价总体方案

2020年7月,国家林业和草原局退耕还林还草工程管理办公室印发了《全国退耕还林还草综合效益监测评价总体方案(试行)》,内容包括监测的依据和基础、总体要求、监测评估指标体系、监测评估方法、监测评价成果、进度要求、组织体系、保障措施等8个方面。

2.3 明确了监测评估指标体系及方法

根据评估总体方案,生态效益监测的主要内容是退耕还林地在保育土壤、养分固持、涵养水源、固碳释氧、净化大气、森林防护、生物多样性等7个方面提供的生态服务,涵盖23项指标。主要方法:对全国退耕还林还草工程进行生态功能监测分区后,基于生态连续清查体系,采用分布式测算方法,并用生态功能修正系数修正评估模型,对几套数据集进行耦合集成,从而对全国退耕还林还草生态效益物质量和价值量进行测算[7]。

经济效益监测主要关注退耕还林还草工程在第一、第二、第三产业方面的贡献,包括11个指标[8]；社会效益监测的主要内容有退耕还林还草工程在发展社会事业、优化社会结构、完善社会服务功能和促进社会组织发展等4个方面的作用,包括9项内容14个指标。这两部分主要通过向各省(区、市)发函的全面调查方式来获取数据,对所获数据采用相关公式[9-10]进行指标测算,形成全国退耕还林还草工程社会经济效益监测数据库。

2.4 监测评估结果

2020年第一次对全国25个工程省(区、市)的退耕还林还草生态、社会和经济三大效益进行评估,结果表明:2019年退耕还林还草形成的三大效益总价值24 050.55亿元/年[11]。

1)生态价值高达14 168.64亿元/年。其中,价值量最大的是涵养水源4 630.22亿元/年,占生态总价值的32.68%(表6)。

表6 2019年全国退耕还林还草生态效益Tab.6 Ecological benefits of the nationwide conversion offarmland to forests and grasses in 2019

2)经济价值为2 554.92亿元/年。其中:第一产业价值量为1 483.05亿元/年,占总经济效益价值量的58.05%；第二产业价值量为654.55亿元/年,占总经济效益价值量的25.62%；第三产业价值量为417.32亿元/年,占经济效益总价值量的16.33%(表7)。

表7 2019年退耕还林还草经济价值Tab.7 Economic benefits of the nationwide conversion offarmland to forests and grasses in 2019

3)社会价值为7 326.97亿元/年。其中,发展社会事业价值量为4 474.21亿元/年,占社会效益总价值量的61.06%(表8)。

表8 2019年退耕还林还草社会价值Tab.8 Social benefits of the nationwide conversion of farmland to forests and grasses in 2019

2.5 比较分析

为便于比较,将退耕还林还草6次监测评估结果与中国森林资源核算、中科院地理所的评估进行单位面积价值量对比分析,结果如表9所示。

表9 退耕还林还草及相关的森林监测评估结果Tab.9 Monitoring and evaluation results of the conversion of farmland to forests and grasses with the other forestry researches

通过表9可以发现,国家林业和草原局退耕还林工程管理办公室牵头的6次评估,与中国科学院地理科学与资源研究、国家森林资源核算中的单位生态效益价值量差别不大,除2015年评估北方沙化地区的自然条件较差,植被质量较低,效益偏低外,其余评估结果均介于5万元/(hm2·年)左右。

3 退耕还林还草综合效益监测评估展望

按照党的十九大提出的“加快生态文明体制改革”的精神和2021年4月《中央办公厅、国务院办公厅关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》的要求,国家林业和草原局退耕还林工程管理办公室组织编写了《退耕还林还草生态监测站建设规划(2021—2030)》,以构建布局合理、管理规范、运行科学、协同高效的监测体系。

3.1 基本思路

全面贯彻习近平总书记生态文明思想,践行绿水青山就是金山银山的理念,深入贯彻习近平总书记关于建立和完善生态产品价值实现机制研究的指示精神,助力林草治理体系和治理能力实现现代化。以提高监测能力为核心,以建立和完善站点布局为基础,通过“三条腿走路”的方式,构建布局合理、功能完备、运行高效的退耕还林还草生态效益监测网络。力争使退耕还林还草生态效益监测全面实现智能化、信息化、标准化,从而更全面、更精准地评估退耕还林还草效益,提高为退耕还林还草高质量发展决策服务的能力,为我国生态文明和美丽中国建设做出贡献[12]。

坚持“用数据说话,向人民报帐”,立足退耕还林还草在长江经济带建设、黄河流域生态保护和高质量发展、京津冀协同发展和乡村振兴、脱贫攻坚、《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划(2021—2035)》等重大国家战略中的地位和作用,着力在更大时空尺度和更高层次上开展退耕还林还草效益监测评估。

为更好地适应和满足退耕还林还草效益监测的需要,《退耕还林还草生态监测站建设规划(2021—2030)》遵循三大原则:一是统一规划,科学布局。综合考虑退耕还林工程建设任务分布格局和特点,实行统一规划、统一建设、统一标准、统一管理、数据统一共享。二是标准规范,开放合作。监测站的建设、运行、管理和数据收集等工作严格遵循有关国家标准及林业行业标准的要求,采用多站点联合、多系统组合、多尺度拟合、多目标融合,实现多个站点协同,坚持一站多能、综合监测。三是依照区划,突出典型。依据退耕还林区域的生态地理区划和退耕还林还草生态系统特点,结合影响退耕还林还草服务功能的相关要素特征,完成退耕还林还草生态区划。结合森林生态系统长期生态站布局特点和布局体系原则,根据退耕还林还草监测需求,选择典型的、具有代表性的区域布设退耕还林还草监测站,完成退耕还林还草监测网络布局[13]。

3.2 基本方法

根据退耕还林还草效益监测经验和国家相关政策,综合考虑退耕还林还草任务布局和自然生态区划,本着整合资源,共建共享的原则,通过在现有国家级生态站中遴选一批赋予其退耕还林还草效益监测的职责,在工程区各级各类监测站点中扶持一批、新建一批国家级退耕还林还草效益监测专项生态站,构建全国退耕还林还草综合效益监测体系[14]。

1)依托国家级站。在退耕还林还草重点地区的国家级野外科学观测研究站和生态系统定位观测研究站中,通过筛选、认证、合作等方式,赋予其退耕还林还草效益监测的职能,增加退耕还林还草监测内容,使之成为退耕还林还草效益监测服务站点。

2)扶持地方站。在重点工程区内各省(区、市)自行建设的退耕还林还草效益监测各类站点中,遴选基础设施较完善、人员队伍较充实、观测研究能力较强的进行达标认证、合作后,将其纳入全国退耕还林还草效益监测网络。

3)新建部分站。在没有其他监测站点的区域,积极争取在现有国家级生态定位观测研究网络规划范围内,对退耕还林还草效益监测给予倾斜,建一批符合标准的国家级专业型退耕还林还草效益监测站。

3.3 区域布局

退耕还林还草监测站点布局是依据退耕还林还草区划,利用空间分析技术,依据《国家林业局陆地生态系统定位研究网络中长期发展规划(2008—2020)》中森林生态站布局,结合退耕还林还草生态功能监测需求,根据退耕还林还草区气候、政策、主导生态功能等因素,利用地理信息系统,在基于每个因素进行抽样的基础上,进行叠加分析,建立退耕还林还草生态区划单元。在规划布局过程中主要用到投影转换、叠加分析、合并标准指数法、复杂区域均值模型等方法。在退耕还林还草生态区划的基础上,综合分析退耕还林还草监测和效益评估需求,科学确定站点。根据区划分析,将退耕还林还草生态区划为77个小区。

监测站布局的具体方法是针对退耕还林还草工程监测区划的单个生态监测单元进行监测站选址建设。站点选址在该生态监测单元中退耕还林还草工程量较大且处于主导生态功能区内的区域(市/县)。由于每个生态单元分区具有不同的生态功能,且涉及不同的省份,为保证每个省份对本省退耕还林还草生态功能类型监测的全面性,在每个生态监测单元分区中不同省(区、市)均布局站点,即:若该生态监测单元分区涉及多个省(区、市),则在每个省(区、市)退耕还林还草工程量较大的市/县布局站点。因此,在退耕还林还草工程监测区划的77个生态监测单元中共布设99个监测站。

总的目标是建设退耕还林还草监测站99个,其中国家级已建生态定位站51个,省级已建监测站点43个,拟新建站点5个。

近期建设的重点主要是与国家级站开展合作,增加退耕还林还草监测内容,具体安排:近期(2021—2023年),3年内完成所有51个国家级监测站合作增建,完成5个省级站扶持达标；中期建设重点是扶持省级站达标,省级站本是退耕监测站,但功能不全,重点工作是扶持达标,具体安排为2024—2027年,4年内扶持20个退耕重点省(区、市)退耕监测站点达标扩建；远期建设主要包括剩余站点和新建站的建设,具体安排为2028—2030年,3年内扶持剩余18个省级站达标和5个新建站的建设。

4 退耕还林还草综合效益监测评估的思考与建议

退耕还林还草是中国乃至世界最大的生态建设工程,国家重视程度和投入都是巨大的,带来的直观变化是显著的:天更蓝了,水更绿了,民更富了。但这些变化要用科学、客观的手段量化出来,要用“数据说话”,监测工作的作用是不可替代的。

4.1 继续推进退耕还林还草效益监测工作

退耕还林还草是党中央、国务院着眼中华民族长远发展和国家生态安全作出的重大决策,是“绿水青山就是金山银山”理念的生动实践。退耕还林还草工程的实施,改变了我国延续几千年的“毁林开荒”的局面,极大地推进了国土绿化、生态修复进程,对改善生态环境、打赢脱贫攻坚战、振兴乡村经济、拓宽农民就业增收渠道等发挥了显著作用。退耕还林还草工程实践证明,党中央、国务院关于退耕还林还草的战略决策,是一项具有远见卓识的英明决策。退耕还林还草顺应了中国生态、社会和经济发展的规律,是统筹人与自然和谐发展的卓越实践,必将成为人类优化生态系统结构、建设生态文明、推动可持续发展的成功典范。退耕还林还草工程的实施,让社会各界普遍认识到,退耕还林还草工程不仅开创了通过直补农民在我国农村开展大规模生态建设的先例,也是中国生态建设的一面旗帜,是美丽中国建设的战略举措,也为助力乡村振兴和解决脱贫攻坚问题增绿添彩,为应对全球气候变化贡献中国智慧和成果。开展退耕还林还草效益监测,对进一步改善我国生态环境,全面提升生态文明水平,实现中华民族伟大复兴和永续发展,具有十分深远的现实意义[15]。

4.2 完善退耕还林还草综合效益监测评估机制

退耕还林还草是中国乃至世界最大的生态工程,工程建设成效只有通过全面监测才能科学评估,因此,退耕还林还草监测评估工作，今后只会加强,不会削弱。原则上每2年进行一次评估。要借鉴过去的成功经验,精心组织,把工作完成好。特别是要保证数据的真实性、准确性,这是一切监测评估工作的基本要求和根本保证。技术团队在各省的数据填报的过程中,要积极开展指导工作,确保各省按照监测标准收集、填报数据。对于提交上来的数据要进行审核,对于明显有问题的数据要反馈,让有问题的进行订正或说明情况。有关单位要密切沟通,通力合作,要定期或不定期地举行碰头会或视频会,及时解决监测工作中遇到的问题。今后,退耕还林还草监测评估都是对工程区的生态、社会和经济三大效益的综合评估。根据工作需要,对拟纳入退耕还林还草监测的站点,可适当增加一些社会经济类的指标,进一步丰富退耕还林还草综合效益监测评估的指标内容[16]。

4.3 修订退耕还林还草综合监测评估标准

在多年监测实践中,先后出台了1个国家标准《退耕还林工程建设效益监测评价》(GB/T 23233—2009)和2个行业标准《退耕还林工程生态效益监测与评估规范》(LY/T 2573—2016)、《退耕还林工程社会经济效益监测与评价指标》(LY/T 1757—2008)。目前,国标的修订工作通过了国标委答辩后正式立项,已经完成了修改稿及修改说明。行业标准《退耕还林工程社会经济效益监测与评价指标》也纳入了国家林业和草原局2021年修订计划。应充分利用标准修订机会,进一步完善综合评估标准体系,把社会经济效益监测的内容纳入修订范围,还要预判今后一段时间内监测工作的发展需求,使新的国家标准具有一定的前瞻性,同时确保标准制定、修订工作科学规范,增加标准的科学性、规范性和可操作性[17]。

4.4 整合有关监测评估资源

国家林业和草原局退耕还林工程管理办公室组织中国林科院和局经济发展研究中心通力合作,监测工作机制均运转良好。2017年,为了开展集中连片特困地区综合效益监测,还与国家统计局住户办建立了联系,正式确定了数据共享与合作研究意向。现在各行各业开展有关生态、经济和社会效益监测评估的站点单位很多,国家林业和草原局退耕办拟进一步整合资源,加强与自然资源、科技、发展改革、财政、统计、院校等相关部门的联系,对于别的部门已调查获取的数据不进行重复劳动,积极协调获取符合需求的数据,主动分析、使用。

4.5 加强综合监测能力体系建设

加强监测管理与技术人员培训。要加大培训力度,让各地监测员尽快适应综合效益监测工作的要求,为取得有效数据提供有力保障。通过退耕还林还草效益监测工作的开展,已培养了一大批专门人才,提升了科研管理人员的业务能力,积累了大量的科研成果,许多退耕还林还草监测人员也由此评定了正高、副高职称。未来要把退耕还林还草工程中涌现的技术和经营模式作为重要选题,对它们的生态、社会和经济效益开展综合测评。让监测工作下沉到退耕还林还草第一线,发掘各地在实践中创造的好的技术模式、好的管理机制,对各地今后的退耕还林还草工作给出直接的、可参考的模板,增强了监测工作解决实际问题的能力。探索建立监测评估信息共享和上报制度,让退耕还林还草综合评估结果能及时送达财政部、发改委、自然资源部等部门,及时上报中办、国办和国家领导,及时为国家决策服务。

4.6 借鉴国内外监测评估经验成果

退耕还林还草监测评估工作要借鉴国外经验成果。前苏联、日本、韩国、芬兰、德国、美国、瑞士等国,对森林生态效益都进行了长期的监测和定期的评估。许多国际组织也开展了森林监测与评估,如联合国《千年生态系统评估报告》、联合国粮农组织《2020年全球森林资源评估》等,其指标与方法[18-21]可作为参考。从国内研究看,也要加强与有关工程管理部门的协调,强化与森林、湿地、荒漠等资源清查(调查)工作的衔接,做好生态数据与资源数据的匹配和共享,联合开展陆地生态系统服务功能评估、林业重大生态效益监测评价等工作。加强对观测数据的处理和分析,做好现有数据的加工利用,深入挖掘数据资源的应用潜力,充分发挥生态站的支撑服务作用。