煤炭资源税改革对行业发展和节能减排的影响

罗树林

（国能准能集团设备维修中心，内蒙古 鄂尔多斯 010300）

前言

煤炭作为我国最重要的能源消费品，为我国经济及工业的发展奠定了能源基础，起到了重要的推动作用。然而煤炭在燃烧过程中产生的碳排放和硫化物等有害物质也对环境造成了一定程度的污染，近年来随着煤炭价格的下调，为起征煤炭资源税带来了契机，但由于我国煤炭资源税的改革还处于试点阶段，通过加收煤炭资源税来控制煤炭使用量的方法是否能对降低污染和节能减排带来推动作用以及强行起征资源税对相关行业的负面影响都是亟待观察的课题。因此，要加强对相关数据的调研，探究煤炭资源税改革对行业发展及节能减排的影响，以选择合理的税负水平，为推动相关行业的产业升级提供实证和理论基础。

一、不利影响

（一）煤炭企业生产经营陷入困境，也增加了资本市场风险

随着煤价下跌，越来越多的企业陷入生产经营困境。盈利、维持和亏损的企业比例还基本保持在l：1：l，而今年一季度亏损面已扩大到80%。除去小型煤炭企业外，越来越多的大中型民营煤企逼近倒闭边缘。由于过去几年有大量的信托资金进入煤炭开采业，煤炭企业经营困难正在连带引起这些投资的偿付风险。

（二）迫使煤炭企业压缩运行成本，不利于安全生产和环境治理

长期低煤价造成煤炭企业一方面收入减少，另一方面不得不压缩日常运行成本。这两方面作用会直接影响到煤炭企业在安全生产维护和环境治理方面的日常投入和未来投资，为安全生产埋下隐患。

（三）助长“采肥弃瘦”式开采

助长“采肥弃瘦”式开采，不利于煤炭资源的保护在当前基于采矿权而非产权为企业配置煤炭资源的制度设计下，企业为压低日常运维成本，客观上会助长“采肥弃瘦”式的开采模式，造成煤炭资源的浪费。

（四）造成煤炭产业链上的利益分配偏向下游行业

不利于推进节能减排和煤炭减量替代工作自煤炭价格下跌以来，煤炭产业链上的利益分配就不断向下游行业倾斜。意味着绝大部分收益都相应转移到这些高耗能行业。由于电价管制，转移到电力行业的收益不会继续向下游传导；同时钢铁、建材、化工行业都属于产能严重过剩、需要抑制发展的产业，转移到这些行业的收益会客观上延缓淘汰落后产能的进程。因此煤价下跌给下游行业带来的收益并未惠及全社会，反而不利于节能减排、煤炭减量替代以及化解过剩产能等政策。

二、煤炭资源税改革对行业发展和节能减排的影响

（一）动态CGE 模型构建

本文通过构建动态CGE 模型来推导征收煤炭资源税对行业发展及节能减排的影响，该模型的主要模块包括生产模块、需求模块、价格模块、收支模块和节能减排五个部分，依据关键参数为构建模拟场景提供数据支持。对关键参数如收支系数、消费系数等采用统一业内标准。

（二）场景还原及模拟结果分析

煤炭资源税变化对GDP 增长及经济的影响。煤炭资源税的调节对GDP 增长的影响是较为显著的，依据模型反馈，当税率达到10%以上时，GDP 的平减指数下降了0.14个百分点，在单一变量下的变化幅度还是十分明显的，但这种变化更多是对工业及相关部门生产方面的影响，由于政府在民用资源上进行补贴，对居民生活质量并未产生明显影响，在改革试点初期，各部门对税率变化的反馈较为敏感，但随着时间变化，公民对资源税的改动逐渐适应，加上GDP 在正常发展中保持着6.5%以上的速度，到2020 年前后，煤炭资源税改革对GDP 变化的影响可以忽略。而在税率为2%和5%的条件下，GDP 基本不受资源税影响产生浮动。煤炭资源税变化对节能减排的影响。征收煤炭资源税的目的在于节能减排，通过调节煤炭使用量降低污染排放，而依据模型数据反馈，在税率为10%以上时CO2 的排放量增速较高，而税率为2%和5%时对主要污染物排放量的影响则不及高税率条件下明显，说明起征资源税在某种意义上降低了能源结构中煤炭资源的比重，能够有效控制污染源排放。

（三）资源税改革对高耗能部门的影响

在复杂的经济系统中，资源税的变化通过影响某种商品的成本而引起商品价格的变动，继而导致其他相关商品价格发生改变，如此循环，从而影响整个部门的价格与产出。高耗能部门指的是在生产过程中，所消耗的一次能源或二次能源比重较高，能源成本在产值中占成分比较高的产业。本文通过测算各部门对煤炭的直接消耗系数与完全消耗系数，来反映各部门对煤炭的需求与依赖程度，进而总结资源税变化对高耗能部门产生的影响。各部门对煤炭的直接消耗系数在10%以上的部门有煤炭开采和洗选业与电力、热力的生产和供应业两个，它们属于高耗能部门，提高煤炭资源税税率对这两个部门影响显著。直接消耗系数数值位于前列的为制造业等工业部门，其中资源型部门居多。这表明煤炭价格的变动对工业部门，特别是资源型部门的影响较大，且远高于其价格变动对其他部门的影响。在实际的社会生产过程中，各部门间的消耗关系复杂，除了存在直接消耗外，还有各种通过中间环节对其他部门产品进行消耗，即间接消耗。于是，我们通过测算各部门对煤炭的完全消耗系数，以反映部门间的间接消耗。消耗系数越大，资源税改革对高耗能部门的影响越大，反之，则影响越小。其中，煤炭开采和洗选业与电力、热力的生产和供应业两个部门的完全消耗系数依然排在前两位，与这两个部门的直接消耗系数数值排序一致。这进一步说明，煤炭资源税的调整对这两个部门的影响很大，即资源税改革对高耗能部门影响加大。通过对比直接消耗系数值和完全消耗系数值可知，各部门的煤炭直接消耗系数均小于完全消耗系数。这说明各部门除了有直接联系外，还存在着各种间接联系。因此，煤炭资源税的变化不仅对相关的行业部门产生影响，由于经济系统的相互联系，还会影响我国整个国民经济。改革开放以来经济的高增长和高能耗模式决定了我国经济发展对煤炭等能源的高度依赖和需求，这就要求进行资源税改革时不仅要考虑降低能耗，减少污染物排放，同时还要兼顾国民经济的发展。资源税从价计征改革对节能减排产生的影响及其影响范围如何，这就需要合理并适度设定资源税税率。

（四）从价计征资源税对节能减排的影响

由于资源税改革对我国高耗能部门影响较大，所以提高资源税税率会促进节能减排，同时会影响我国整个国民经济的发展。如何科学设定原油资源税税率，需要综合考虑现行原油资源税税率、原油能源价格和国内能源生产和消费的实际情况。提高原油资源税税率后原油价格会随之上涨，但是上涨幅度小于相应的税率上升幅度，例如，当原油资源税税率由5%提高到10%时，此时，原油资源税税率增长了1 倍，而原油价格的变化是4.22%到8.2%，价格增长幅度小于1。这说明生产企业和消费者共同承担了这部分税收。在税率较低时，生产企业承担了较小税负，随着税率的提高，生产企业承担的税负不断增大。提高原油资源税税率将增加企业的生产成本，进而抑制消费需求，最终将影响我国的经济发展。因此，在调整原油的资源税税率时，需要综合考虑资源税税率调整对经济发展的影响效应。例如，原油资源税由20%提高至30%时，单位GDP 能耗由7.79%增加到10.01%。这说明税率提高到一定程度后，对抑制能源消耗的作用幅度减少。为了实现GDP 增长与促进节能减排的双赢，在确定原油资源税税率时，要综合考虑单位GDP 原油消耗量，即税率的调整应该在10%～15%。

三、促进节能减排的资源税改革建议

（一）强化资源税的节能减排目标

在供过于求的总体格局下，煤炭价格总体上会决定于生产成本，任何试图减轻企业运行负担的政策都会最终导致价格进一步下跌，不会从根本上扭转全行业低迷。因此对于政策制定者而言，千方百计地减轻煤炭企业负担，不但效果难保，反而会耽误应该常抓不懈的安全生产和环境治理工作。在资源税改革中，首先应该明确资源税是为了促进纳税人节约合理地利用资源，提高资源利用效率，从而促进节能减排，保护环境，推动社会经济持续健康地发展。我们要强化资源税节能减排的目标定位，便于资源税促进节约能源和抑制污染物排放作用的发挥。

（二）扩大资源税征税范围

现行资源税征收范围仅包含七种资源产品，分别为原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿以及盐。税目较少，范围较窄，建议扩大其征税范围。将水资源、森林、海洋、草地等资源纳入资源税的征收范围，以解决日益突出的水资源短缺和森林、海洋、草地资源的过度消耗与严重浪费的问题，遏制对自然资源的过度开采。

（三）提高资源税税率

鉴于原油、天然气的稀缺与不可再生性，煤炭资源具有高碳排放的属性，并在其开采、生产和使用过程中都会破坏环境，因此要适度提高这些资源的资源税税率。根据上文的分析，建议将原油、天然气、煤炭资源税税率提高到10%～15%。通过提高资源税的税率，提高资源的消耗成本，实现节能减排的目的。

（四）扩大资源税税制中的激励措施

政府要给予资源利用率较高、节能环保的企业适度的鼓励，提倡与鼓励使用清洁能源，减少资源浪费与污染环境。而对于“三高”企业，即高排放、高污染、高能耗的企业，要严厉苛责、要求改进生产技术，提高资源利用率，并对其征收较高资源税。将奖惩机制运用到资源税制中去，同时将低碳经济贯彻到所有企业和居民的意识当中。

结束语

煤炭资源税改革能够有效限制污染物的排放，显著降低二氧化碳、二氧化硫等大气污染物的排放，且在5%税率时达到节能减排和产业发展的平衡，对企业发展的负面效益降到最低。尽管短期来看征收煤炭资源税会导致GDP 降低和抑制相关产业链的发展，但在长期看来，由于实行了资源补偿，使起征税收对产业发展的影响得到缓解，且有利于推动产业升级和环境的改善。税收和能源部门除了应当灵活地根据市场环境调节税率，还应当适当给予高能耗部门及相关产业在资金和技术上的补偿，以达到节能减排和经济效益的双赢。望相关部门对本文研究成果加以重视，加强探究能源税改革对市场环境的影响过程，为推动产业升级及环境保护发挥积极作用。