试析生态环境保护综合行政执法的现实困境与完善路径

黄杰

（百色市田阳生态环境局，广西 白色 533600）

前言：加大对生态环境保护综合行政执法的改革，可有效促进生态文明建设发展。但我国某些地区仍然存在以破坏生态环境为代价换取眼前局部利益的现象，导致生态环境恶化日益加重。随着社会经济的快速增长，人们开始重视生态环境的保护问题。我国也为生态环境保护综合行政执法工作建立了相应政策，为其提供了政治保障，使其能够有法可依，促进相关工作的改革步伐。

一、面临的困境

（一）执法范围广

由于我国在环境保护方面涉及不同领域，没有形成统一的环境保护执法范围，导致其分布范围广，缺乏具体的针对性。而环境执法涉及领域太多，导致执法部门权力分散，削弱了执法的力度，使其出现了混乱的现象。此外，由于执法部门主体权利的分散，对执法的行为和监管等方面的规定和划分等也比较模糊，使得我国的环保部门无法很好地监督和管理这些分散部门的环境执法行为。导致其在对社会发展具有较高经济价值的土地、矿藏、海洋、森林等重点项目执法时，存在边界不清晰的现象，使得执法工作不能顺利开展。

（二）执法体制混乱

目前，在生态环境执法不断发展的阶段，仍然存在权职交叉的混乱管理现象。首先，表现在不能统一的进行职能划转，在实际工作时，只是一味地听取单位的意见来做出规定。其次，没有落实配套技术和相应的改善策略，并未对执法队伍和相关技术设备进行同步转移，导致出现原有岗位的执法人员与现在实际的执法人员共同执法的混乱现象。最后，由于执法队伍级别较低，与部分管理部门不能进行有效配合沟通，导致执法队伍不能有效进行工作。

（三）执法队伍不合理

目前，很多基层地区对人力资源的配备不足，导致执法队伍的力量薄弱，使得基层地区的生态环境污染现象较为严重。同时，基层地区的执法设备落后，信息化建设的程度较低，也为执法工作带来了困难。而执法人员的分布及编制体系比较混乱，导致执法人员存在不同等级身份就有不同待遇的情况，这一现象使得相关部门不能很好地建设执法队伍。

二、相应对策

（一）明确执法范围

目前来看，根据时代的发展，我国生态环境保护综合行政执法应重点关注环境保护和污染防治两个方面。虽然《综合行政执法改革指导意见》并未对执法范围进行明确划分，但环保部门可对其进行科学、合理的细致划分。由于生态环境保护涉及范围较广，对于执法范围可重点围绕环境保护和污染防治这两点进行，而不是对所有涉及生态环境保护的领域都进行执法。

首先，我国应对环境保护综合行政执法范围进行科学、统一的划分。由于我国对环境保护执法的改革正处在初步发展探索的阶段，所以暂时不能对专业技术程度较高的项目进行执法。虽说，社会发展越快，专业程度越高。但对于环境保护执法领域而言，其专业程度会随着执法范围对环境问题的处理能力越强而越来越专业化。若强行将环境保护所有领域纳入执法范围，不但会加大执法成本，还会适得其反，不能进行有效改革。

其次，不能盲目进行职责划转，例如国税、海关、金融等垂直管理部门的职责及政府部门的基本职责。而是针对生态环境保护相关的这一部分的职责进行划转。并根据对各类因素的综合考量，明确执法范围。现阶段，将执法范围仅围绕环境保护和污染防治是最合适的选择，不仅能够节省执法成本，还会提高执法效率。

最后，生态环保部门可推行相关的执法制度，以加强对执法队伍的管理和规范工作。为尽快落实这一制度，各地执法队伍应积极完成这一制度与相应任务。取消法律没有明文规定的事项及无必要实行的事项，合理缩减执法范围，减少不相关的或相关度低的事项，以防止发生执法时的扰民现象。在建立制度前，还可以开展生态环境保护的宣传工作，使得执法队伍明确流程与范围，确保执法工作的顺利进行。

（二）加强体制管理

首先，应明确执法队伍的领导部门是生态环境主管部门，而不是生态环境部门，同时，根据实际要求，建立执法队伍。根据《综合行政执法改革指导意见》的规定，改革后其他部门不再具有对执法队伍的执法权。同时，将不同行业部门的环境保护和污染防治的专业执法人员划转到生态环境保护综合行政执法队伍中，可按照公安机关内部设立不同级别的模式，依照实际需求，对生态环境综合行政执法队伍进行细致划分，以提高执法队伍的工作效率。

其次，明确执法队伍与其他部门的权责关系。将其他部门执法人员整合进生态环境保护综合行政执法的队伍，同时，相关部门可制定相关的规章制度对划转的事项进行相关的指导。若相关部门在日常指导中发现破坏生态环境的行为可将案件移交至生态环境保护综合行政执法队伍；而执法队伍需将案件调查结果与问题反馈至相关部门。这样就可以形成执法队伍与相关部门的良好配合，合理划分权责关系与范围[1]。

最后，建立健全的协调机制。第一，信息共享机制。为满足执法的客观需求，需建立综合化的信息中心和执法队伍与相关部门共同参加的会议制度，以便及时有效的发现解决问题，协调矛盾。第二，执法预警机制。通过执法队伍对信息的分析处理，预警机制可对信息做出相应的提前预测，使得有关部门提前做好应对措施。第三，行政与司法衔接机制。通过执法队伍与司法部门之间相互配合，共同调查，共享线索等制度实现执法队伍与司法部门的无缝衔接。

（三）规范队伍建设

首先，加强执法队伍标准化使执法重心下移。对于原部门的执法人员进行划转时将其资产，装备等整体进行划转至新的执法队伍，并对其待遇问题进行妥善安排，逐渐优化执法力量。针对基层执法力量薄弱现象，应重点充实一线执法队伍，确保其配备相应的人员与执法力量。

其次，规范执法队伍的编制。将不符合规定的人员划出执法队伍，严禁挪用，挤占执法编制，清理编外与临时人员，不使用辅助人员，对于从事公益类事业的编制人员可用于同级单位的其他领域用编需求[2]。

最后，加强执法队伍管理制度。建立持证上岗制度，确保执法人员的执法资格和专业素养。建立培训制度，定期对执法人员进行教育培训，提高执法人员的业务能力与技能。建立考核制度，通过奖惩方式激励执法人员工作的积极性。

三、完善的措施

生态环境保护综合行政执法是一个复杂的系统性工程，如何有效落实生态环境保护综合行政执法需要在以下几个方面继续进行探索。

（一）加强部门之间协作

加强具有环境保护职责的各个部门之间的合作，在企业生产前对其材料、消耗、排放措施等方面进行调查，控制环境污染。整合各个部门的执法力量，进行协同执法，加强对污染物排放超标的企业的执法，减少对合格企业的打扰。

（二）提升环境执法水平

为更好促进生态环境保护的发展，应加强环境保护执法的力度，完善执法信息公开制。政府以及环保部门要善于利用各种社会媒体资源，开展多种形式的环保宣传活动，建立互助共赢的环保执法机制体制，对那些环保任务完成比较好的企业，政府部门要给予一定的奖励和鼓励，同时对生产过程中存在严重的环境污染危害的企业要给予严格惩处。

（三）推动增加执法力量

在生态环境有关部门的推动下，推行在乡镇、街道等基层地区建立基层环境保护机构。其他地区可借助已有的成功经验，调动政府力量，加大执法能力。建立农村监管机制，确立村委会职责，让农民也参与进生态保护的监管中来，调动农民的积极性。扩大执法人员范围，弥补执法力量薄弱的问题。严格选拔执法人员，实现执法队伍的专业化，同时对专业不对口的执法人员进行定期培训，加强其对环境保护的意识，结合理论和实践，提高业务能力和专业性。

（四）建立健全执法案卷

上级部门应对下级机构及执法人员履行义务，遵规守纪，等方面进行监查。对执法人员在处理案件时因其处理不当导致给当事人造成不良影响的给予相应处罚，并追究其法律责任。同时进行岗位考核，依据考核结果对干部进行升降职务，奖惩任免的相应处罚。

（五）配备先进执法设备

提升执法环境现代化，配备先进的统一环境执法设备。比如工作服、工作证件、作业标识、作业车及音响等收集证据的装备。同时加强对设备的维护管理，及时更新旧设备，提高执法效率[3]。提升执法信息化水平，运用互联网和实际执法相结合的模式，加强对生态环境的实时监测，实现在线执法。

（六）提高执法能力素质

加强执法人员专业知识技能的学习，让其能够更加熟悉环境保护方面的政策法规，通过这种执法能力的培训，提高执法人员现场执法的能力水平，打造一支精通业务，训练有素的执法队伍。进一步改善我国环境执法长期处于劣势的局面，使其向着行政环境和司法环境相结合的执法方向发展。

（七）注重引进新鲜血液

加强人才队伍建设，及时引进新鲜血液，形成新老有序替换的机制。一方面可以从曾任职过审批、监测、评估等工作的人员引进，另一方面可以从学校或社会招聘有从事环保工作志向的人才。以便从不同角度促进执法工作进行，培养优秀的执法队伍力量。

结论：随着我国对环境保护法建设的不断加强，生态环境综合行政执法水平也有了很大提高，使得环境保护改变了无法可依的局面，生态环境行政执法在环境保护中也发挥着越来越重要的作用。并且随着我国人民生活水平的提高，人民群众对环境的保护意识也在不断增强，促进了我国环境保护综合行政执法建设的发展。