论生态政绩观在地方风景区管理委员会绩效考核中的确立与实现

文/宋春华 王振（东北电力大学）

近年来，我国政府绩效考核体系在不断发展，为改变以往唯“GDP论发展”的观点，十八大以来，形成了以绿色为导向的习近平生态政绩观，即以生态文明的整体发展观为指导，强调经济、政治、文化、社会和生态可持续发展。我国地方风景区设立管理委员会，多承担着自然与文化双重保护责任，但是大部分地方风景区管理委员会和其他县镇、开发区一起纳入地方政府绩效考核体系，其考核体系不利于促进地方风景区的管理与发展。为解决地方风景区管理上各自为政、生态保护与经济发展不协调、产业结构单一、民生改善滞后等问题，地方风景区管理委员会绩效考核应建立以生态政绩考核优先、加快产业结构转型、推动文化产业发展、促进民生改善和乡村振兴等为内容的绩效考核体系。

一、以生态政绩观为核心的政绩考核

（一）生态政绩观的概述

1.生态政绩观提出的背景

改革开放后，为了推动经济发展，地方政府忽视了生态环境保护的重要性。传统政绩观在很大程度上为了发展经济片面强调GDP，忽略了生态环境、文化发展和产业转型等方面。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以长远的战略眼光和责任担当，在对中国历代领导集体生态文明理论的继承上，把握中国特色社会主义经济建设规律，明确提出了生态文明建设的战略任务，建设美丽中国，推动人与自然的和谐发展，实现经济发展和人口、资源、环境协调可持续发展，必须处理好经济增长与环境保护之间的关系，科学设置绩效考核指标，注重生态环保和人民对政府满意度在政府绩效考核中的评估比重，引导地方官员树立生态政绩观。

2.生态政绩观的内涵

生态政绩观就是立足于长远利益，与眼前利益相结合，以科学的发展观念为指导，以生态文明为价值取向，坚持整体利益最大化，实现经济绿色平稳发展，提高民众对政府工作的满意度，实现全面协调可持续发展。另外，政府对于在现有的绩效考核体系中加入生态政绩考核的内容，主要还是加大生态保护方面的比重，不走先发展后治理的老路。最后，在传统政绩考核向生态政绩考核转换的过程中，各级政府必须突破传统政绩观的局限思维，改变“唯GDP论英雄”的官员晋升模式，实现价值尺度的生态转换。

（二）生态政绩观考核的必要性

1.生态文明建设的需要

生态文明指人与自然和谐共生，即人在保护生态的基础上实现经济稳步增长，这就要求建立健康有序的生态机制，实现经济、政治、文化、社会和生态五位一体的文明形态。生态文明在科学的发展观念提出的基础上有着更加丰富的内容，主要包括生态系统良性循环、人与自然和谐共生、社会全面发展等内容，核心价值是实现人与自然和谐相处，即人要在尊重自然规律的基础上开发有利于自己生存发展的各种资源，不能以牺牲环境为代价实现自身发展，在遵循自然规律的基础上进行社会活动。最后，人类自身也要利用自然规律促进生态系统的良性循环，获得社会发展的有利资源，实现人与自然的可持续发展。

2.贯彻科学的发展观念的需要

科学发展观要求有“可持续”的观念，就是要促进人与自然和谐相处，实现可持续发展。要以经济建设为中心，全面推进经济，政治、文化建设，实现经济发展和社会全面进步。政府要处理好全面与重点的关系，以经济建设为中心，是一个重点，但同时不可忽视生态、政治、人文及社会等其他方面的发展。具体说来，要注重全面又要抓重点，即既要发展经济，又要保护生态，注重社会和谐发展，不可顾此失彼，有所偏颇。

传统的政绩考核显然不符合科学的发展观念的要求，发展绿色经济就成为政府行政追求可持续发展的目标。许多地方性政府也在对原有政绩考核体系思考的基础上注重加大对生态方面的考核，让科学的发展观念不再只是口号，切实推进政府职能转变，科学评估政府绩效指标体系。

3.提高地方政府官员科学行政的需要

政府官员树立正确的政绩观，不能走“政府一把手官员定发展”的老路，引导政府官员树立正确的政绩观，科学行政，树立可持续、绿色经济的发展观念，克服官员追求晋升带来政府短期效应的弊端。政府要在全社会营造生态价值优先的环境氛围，从群众中来到群众中去，在人民群众中吸取生态保护和社会和谐发展的智慧，促使我国经济发展模式发生转变。

随着社会的发展，人们的观念发生转变，不再是一味地追求经济发展，而是转向追求全面发展，这就要求地方政府转变以往的行政方式，科学行政。

因为以往地方政府官员为了获得纵向升迁和财政收益，在较短任期内，就会通过大规模政府投资的方式，将有限的资本投入基础设施建设与自然资源开发等领域，以促进经济增长，获得自己的政绩增长。短期看来，社会资本得到了有效利用，人民物质生活水平得到的显著提高，但是长远看来，政府资源的片面投入导致政治、生态环境、教育和医疗等方面的投入不足，为未来社会的和谐发展埋下了隐患。另外，我国官员晋升主要是通过纵向升迁和地区交流，容易受到官员自身和环境的影响。

二、地方风景区管理委员会绩效考核体系的分析

（一）地方风景区管理委员会绩效考核体系的总体同一性分析

地方风景区有其独特的自然资源和文化旅游资源，是大自然和人类共同努力的产物。对地方风景区传统资源和自然资源的利用和开发，应该着眼于绿色可持续发展，而不是一味追求经济价值，在当地带来了巨大的旅游经济收益的同时，更好地推动地方风景区的发展。风景区管理委员会是隶属于地方政府的一个派出机构，地位的特殊性对地方风景区管理委员会的绩效考核提出了更高的要求，然而地方风景区由地方政府与其他县镇用同一参数进行绩效考核，考核指标的不合理不仅造成风景区管理委员会绩效考核排名靠后，不能真实反映风景区管委会的考核实际，而且限制了风景区的经济发展。

（二）地方风景区管理委员会绩效考核体系的局限性

1.绩效考核评价指标单一化

政府在对地方风景区管理委员会的绩效考核指标中，与其他县镇考核指标相同，以招商引资和地方风景区本身的旅游业为主。地方风景区在绩效考核中，除了继续推进以旅游业为主的绩效考核指标外，也要从本身的独特性出发，注重生态保护等其他方面的考核指标。地方风景区管理委员会在持续推进地方风景区经济增长之外，缺少对管辖乡镇村民满意度、地方风景区生态环境保护程度、产业转型发展情况等方面的考核指标。

2.景区部分考核指标不符合当地实际

风景区管理委员会作为地方政府的派出机构，在绩效考核时，大部分仍和其他县镇一起进行考核，这就在一定程度上造成了景区部分考核指标与实际不匹配。首先按照世界遗产地保护有关规定，景区内不得有一、二产业落地，景区以往没有审批过，今后也不会审批，所以不同于其他县镇的经济转型发展，地方风景区转型项目投资占比考核上存在一定的先天客观因素影响。在这方面的考核评价中，地方管理委员会仍然受到政府招商引资的指标考核。所以，如何从实际出发对地方风景区管理委员会进行单独考核，还需要上级部门支持。而且近年来在景区建设发展的过程中，旅游道路改造、旅游厕所建设以及景区特色项目应可对应纳入转型项目的旅游景区管理科目中。

3.考核体系中评价过度量化

考核评价量化是很多地区绩效考核存在的问题，风景区管理委员会也存在这样的问题。在地方政府对风景区管理委员会的绩效考核中，很多地方风景区在重点工程和招商引资方面皆没有完成。这也从另一方面表明，风景区管理委员会的绩效考核评价中，考核评价没有从实际出发，考核指标过于量化。包括在风景区转型发展的指标考核中，也是一样单从数据出发，用今年和去年来对比说明风景区得到了发展。但实际上，数据量化考核可能并不符合实际，也无法促进地方风景区的发展，尤其是地方风景区与其他县镇、开发区一起进行绩效考核的情况下，导致地方风景区追求数据增长而忽略了自身的独特性。

三、确立以生态政绩观为核心的绩效考核体系

（一）生态政绩观在风景区管理委员会绩效考核确立原则

1.坚持发展经济与保护生态并重

地方风景区尤其更要注重“生态价值优先”，生态政绩考核要求摒弃以往片面追求经济增长、忽视生态保护的传统政绩观中不合理因素，坚持发展经济与保护生态并重。许多地方风景区世界申遗成功后，游客参观数量不断增大，景区内已经出现了发展带来的负面影响，比如土壤污染严重、河道破坏、耕地扩大等，如此下去，势必不利于地方风景区的可持续发展。因此，把生态价值放在首要位置是地方风景区发展经济的优先考量。

当地方风景区的经济发展要求与其生态发展的基础性地位发生冲突时，地方风景区管理委员会要服从生态规律中生态价值优先的原则。在保护原有旅游资源的基础上，努力修复景区环境，在景区自然资源良性循环的范围内进行经济发展，实现可持续发展。

2.坚持眼前利益与长远利益相结合

以往领导干部那种为了追求政绩而忽略长远利益的做法是错误的。生态政绩观强调各级领导干部既要把经济发展和资源与环境的承载力统一起来，地方风景区内不管是自然资源还是建筑文化资源，都属于不可再生资源。地方风景区管理委员会在绩效考核转型发展中，除了要稳定发展景区旅游业，还要注重保护景区内的自然资源以及留下来的建筑文化，不能以牺牲本地生态环境为代价换取暂时的经济增长。

地方风景区管理委员会在设置绩效考核时，要从长远利益出发，不仅要利用风景区内丰富的资源来促进地区发展，提高财政收入，更要考虑到子孙后代对于如今人文、自然资源的合理诉求，可持续地对其进行开发，科学理性看待地方风景区绩效考核。

3.坚持多向度评价政绩体系

近年来，地方景区取得长足发展，基础设施逐步完善，旅游地位明显提高。但是需要注意的是乡村发展明显慢于景区发展，景区乡村发展总体较差，即使是位于核心区乡镇，大部分村子也存在经济落后和农民收入不均衡等问题。景区快速发展、扩张严重挤压了农村发展的空间，造成在地方风景区景区发展和保护资源的矛盾、生态建设和当地居民发展的矛盾。这就要求地方管理委员会在进行绩效考核时，实行多向度评价，从管理委员会自身出发，在行政时坚持科学行政，从长期利益出发，全局考量，改变以往那种单一地只看经济增长的考核指标，注重对民生政策的落实、脱贫攻坚实施情况、退耕还林的评估，坚持多向度指标评价体系。

（二）生态政绩观在地方风景区管理委员会确立的内容

1.确立加大风景区生态环境建设及保护力度的内容

地方风景区下设风景区管理委员会，多数属于世界文化遗产，是集文化、古建筑与自然风光巧妙组合的综合性景区，决定了地方在发展经济的同时更要注重保护生态环境，要注重风景区的生态保护，实行可持续开发。首先，要优化景区大环境，停止建设性破坏，比如停止建设过多的建筑，拆除地方景区不相符合的建筑和违法建筑。其次，要治理污染，保护水源，修缮河道，扩大绿化范围，尤其是维护扩大景区绿化面积，建设绿化时应该考虑绿化格局，形成自己的特色，与独特的当地文化相结合。

2.确定提高管理委员会的行政水平的内容

风景区管理委员会作为地方管理部门，应该增强责任意识，重视地方世界遗产的价值，坚持保护第一、开发第二的原则，保护地方文化和自然风景资源。地方风景区按照属地管理统计的考核指标，要与地方政府和乡镇搞好协调对接，搞清各自底数，厘清双方责任，明确任务边界划定，为自己独立完整的区域转型评价指标体系奠定基础、创造条件。景区管理委员会作为风景区的管理主体，对地方风景区开发利用的最终目的是挖掘潜在的经济价值并保护景区的森林等自然资源，因此，地方风景区管理委员会管理体制改革的落脚点在于能否促进风景区的环境发展，保护当地生态；能否合理开发旅游资源，促进地方的财政收入；能否切实落实民生政策，打赢乡村振兴战役，提高景区村民的生活水平。最后，地方风景区管理委员会作为地方政府的派出机构，受到地方政府的直接管理，这就要求地方风景区管理委员会建立与地方政府有关部门的交流机制，形成良性互动，以区域发展带动整体发展。

3.确立一镇两乡中乡村振兴战略实施程度的考核

（1）加大环境保护程度的考核。地方风景区促进了当地旅游业的发展和财政收入，带来巨大的经济收益的同时，也带来了一系列的问题。很多风景区环境破坏严重，面临土壤环境污染严重的危险，直接影响当地农作物质量。此外景区内大量垃圾堆积，污染附近河道环境，管理委员会缺乏针对性有序管理。如何实现地方风景区的可持续发展，并继续发展当地的农业，都需要地方风景区管理委员会发挥其管理和引导作用。在其绩效考核评价中，土壤环境等生态方面的考核指标也需要加入其中。

（2）注重村民对政务公开满意度的考核。风景区管理委员会作为独立的管理机构，还管理一些下设乡镇，这就更加要求管委会在实施政策时政务公开，以便当地居民能够随时了解管理委员会的政策实施情况并予以监督。随着许多风景名胜区申遗成功，旅游者越来越多，设立管理委员会不仅需要管理景区内相关事务，也需要对管辖的乡镇事务负责。尤其是与村民相关的退耕还林、危房改造补贴、贫困补助资金发放等问题，需要管理委员会具体到各个部门进行政务公开，便于村民及时了解相关信息。风景区管理委员会在发展过程中要求地方风景区管理委员会落实民生政策。民生政策的落实直接关系到村民的切身利益，这就要求地方风景区管理委员会在绩效考核转型发展中将民生政策的落实情况加入其中，切实提高当地村民的生活水平。

（3）注重产业结构转型的考核。地方风景区作为世界名胜风景区，旅游业是当地财政收入的主要来源，不同于其他地方，发展第一产业和第二产业显然不适合地方风景区，因此，产业结构的转型十分重要。以餐饮、文化服务业等为主的第三产业近年来在地方风景区经济发展中所占的比重越来越大，带来严重的环境污染，这就要求地方风景区管理委员会在绩效考核过程中注重对产业转型的考核，加大对生态环境的重视，不能一味只追求经济发展，要找到一条适合地方风景区的可持续发展道路。