疫情防控下对公共教育服务体系建设的思考

（广东开放大学，广东广州，510091）

一、“停课不停学”带来的社会反响

2020年初，在新冠肺炎疫情全球肆虐的情况下，我国教育部门采取了一项“临时应急措施”，即“停课不停学、停课不停教”，各级各类学校一律线上教学，防止疫情向学校蔓延。这项措施在我国教育史上将会留下特殊的痕迹。为开展关于应急视域下公共教育服务体系建构的实证研究，笔者选取了2020年1月27日到2月29日时间段发生的事例进行分析。

2020年1月27日，教育部发出《关于2020年春季学期延期开学的通知》[1]。2月4日，教育部提醒，各地原计划正式开学前不要提前开始新学期课程网上教学[2]。2月5日，教育部印发《关于在疫情防控期间做好普通高等学校在线教学组织与管理工作的指导意见》，要求采取政府主导、高校主体、社会参与的方式，共同实施并保障高校在疫情防控期间的在线教学，实现“停课不停教、停课不停学”[3]。2月11日，教育部有关负责人就中小学延期开学“停课不停学”有关问题答记者问，称目前采取的网上学习是“一项临时应急措施”[4]。2月10日，教育部发出《关于在疫情防控期间有针对性地做好教师工作若干事项的通知》，要求各地教育部门和学校要做好“停课不停教、不停学”组织部署工作，结合当地线上教学平台和各校实际，因地制宜组织教师开展在线教学，注意青少年身心健康，不得违反相关规定安排教师超前超限超纲在线教学[5]。2月14日，教育部发出《关于统筹安排国家中小学网络云平台和中国教育电视台提供中小学生学习资源的公告》，《公告》指出，教育部对国家中小学网络云平台“停课不停学”有关学习资源做了分工调整，由中国教育电视台4频道于2月17日播出小学生学习内容，国家中小学网络云平台只提供中学生学习资源，不代替学校正常课堂教学，仅供复习或预习使用[6]。2月14日，国务院教育督导委员会办公室发出《关于严禁任何校外培训机构近期以任何形式开展线下培训的紧急预警》[7]。2月17日，全国治理教育乱收费联席会议办公室《关于谨防有人利用疫情防控期间线上教学名义进行网上收费诈骗的预警》[8]。2月28日，教育部党组印发《部署统筹做好教育系统新冠肺炎疫情防控和教育改革发展工作》的通知,要求进一步做好在线教育教学工作[9]。

在教育部和相关部门接连不断发出通知的同时，各地教育行政主管部门也都出台了相关的规定。教育部提到不要提前开展新学期的网上教学，但某些地方的规定和教育部规定的时间并不完全一致；教育部要求使用指定的网络平台和电视频道，而地方自有一套的网络平台和地方电视台能否使用？一些地方接收不到中国教育电视台4频道。而各地的中小学教材也是各不相同。一些在线教育公司闻风而动，大量免费、收费的在线教育平台出现，网上还居然出现中小学学生家长采购打印机导致脱销的现象[10]。由于各种教育服务平台各不相同，服务水平参差不齐，社会反映强烈，家长多有微词。以下是几位广州的学生家长在微信朋友圈的留言。

家长一：（2020.2.5）全民网校。开课有红包，下课有彩蛋。老师自弹自唱一首《斑马》，为了让娃儿们学习操碎了心。

家长二：（2020.2.18）孩子网上开学两天了，效果可以说很差！原因大概有三点：一是老师大多没网上教学的经验和条件，有的老师穿着睡衣、拖鞋就拿着手机在沙发、茶几上直播，有的老师自己孩子在旁边吵闹，既教学质量差又有损老师形象！二是有孩子家长己经上班了，孩子自己在家用手机、电脑上课，有的不会操作上不去，有的边上课边浏览与学习无关的内容，甚至打游戏、聊天，只玩不学！三是各校各班各自为政，既造成人力、物力的巨大浪费，又容易造成网络堵塞影响教学效果。广东是不是应该学习上海的做法①注：上海的做法是政府开辟12 个电视频道，中小学一个年级一个频道，上海市统一安排老师授课。？我儿子昨天上午捣鼓了半天，就没听成多大一会儿课！

家长三：（2020.2.18）网络塞车很严重。视频资料格式也不同。整理起来很花时间。自打上了网课，父母们总算明白了：以前每晚辅导作业算什么。白天辅导网课，晚上辅导作业，加在一起你试试？

家长四：（2020.2.22）这种停课不停学对大学生估计都难，不如开书目让孩子阅读、写读后感、甚至跟父母上班（如果条件允许）。我下周初一儿子也要上网课，我挺发愁的。比如再也没有办法让他每天写个作文了。

家长五：（2020.2.26）虽然对远程教育研究不深，但做为学生家长还是有些感触：各种教育平台纷乱繁杂，各自为政，资源重复建设，良莠不齐，造成浪费，没有统一的评价体系，没有成熟的广受认可的教育教学模式，质量监控保障机制缺位，孩子间缺乏互动模仿交流学习，知识、能力和情商的培养难以平衡统一等等，（这是）一个月来的一点感性认识。

上述家长的微信内容，从一个侧面反映了疫情期间的在线教育与教育部门的预期有较大差距，教育部门反对的诸多行为结果都出现了。这个“临时应急措施”比我们想象的要复杂得多。“停课不停学”带来的影响是全面的，不但涉及小学、中学，也涉及到普通高校、甚至老年大学；不但影响中小学正常的教学，而且涉及初三、高三的升学。尤其是低龄学生的学习自主性和效率问题涉及到家长的陪学、配合问题，结果在短短的一个半月内成为了一个社会关注度极高的焦点问题。

广东省政协在2月27日就社会民众关心的“疫情期间的远程教育”问题邀请笔者进行解答。以下是其中的一个问题和解答：

提问：开放教育发展已经近20年了，远程教育平台是开放教育的显著特征。请问：1.在疫情下，开放教育远程教学平台是如何发挥作用的？2.现在这么多直播课程平台的应用，而很少看到开放教育平台的大众化，是什么原因造成的？

回答：首先我们要解决的是概念的问题。远程教育从字面来理解其实就是远距离教育的意思，不是面对面的全日制教育。远程教育要通过一定的媒介进行教育活动。早期是通过邮寄学习资料的手段，称为函授教育；后来是通过广播、电视的手段，称为广播电视教育；再后来是通过电脑、手机的手段，现在称为网络教育。其实都属于远程教育的范畴。远程教育在平时又被称为网上教育、线上教育、开放教育、网络教育、现代远程教育等等。这里面主要是有一个学历教育和非学历教育的区分。学历教育的服务平台都在各主办院校，要进入是需要注册的，不对社会公众开放。这次疫情对这部分的教育活动没有多大影响。非学历教育部分社会化程度比较高，商业性的操作比较强，而且有许多远程教育服务平台也有免费对社会公众开放的。这次疫情期间就已经有许多原来收费的平台也免费开放了，还有许多新的远程教育平台也出现了。政府层面也建立有一些公共性的远程教育平台，教育部在疫情期间发出的“停课不停学”的通知就有一些平台的推荐，发布了《统筹安排国家中小学网络云平台和中国教育电视台提供中小学生学习资源的公告》。当然，我们也要看到，一些公办的开放教育院校的远程教育平台对社会公众开放的程度不够，这里面的原因是很多的，关键问题还是在观念上。我们也希望今后要考虑政府层面公共服务性质远程教育平台的建立与完善，特别是在重大突发事件期间如何发挥远程教育公共服务平台作用的问题，这一点必须引起高度的重视。

“从教师束手无策到渐入佳境，从学生焦虑不安到安心自律，几个月下来，这场声势浩大的在线教育行动给我们留下了一串深刻的印痕，而这也将指引教育人更加坚定地走好疫情防控常态化的教育教学改革之路”[11]。毫不夸张地说，这场史无前例的大规模线上教育活动能够平稳地开展，能够取得社会普遍认可是中国教育史上的奇迹。但是，我们也要看到在早期防控背景下暴露出的我国公共教育服务体系建设的不足，需要我们进行认真的反思。

二、疫情防控下公共教育服务体系建设暴露出的问题

（一）公共教育服务应急体系尚未真正建立

这次突如其来的新冠肺炎疫情的发生，使得教育部门不得不采取推迟开学、“停课不停学、停课不停教”的“临时应急措施”。在立足当下积极抓好防控的同时，我们也要及时总结经验，吸取教训。现在看来从国家层面和省一级层面缺少公共教育服务应急体系的建设，平时的公共教育服务体系如何能够满足各级各类学校的应急需求，如何做到“平战结合”值得重视。如果今后再出现大范围的公共卫生、自然灾害等突发事件，我们如何能够快速启动公共教育服务体系，从而保障教育教学秩序的稳定，这是我们从这次疫情防控中需要总结的问题。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》第47条指出：各级政府要切实履行统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共教育服务的职责，建立健全公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，维护教育公平和教育秩序[12]。公共教育既包括普惠性的学前教育，也包括九年义务教育、高中教育，还应该包括高等教育、成人教育。公共教育服务体系包括公共教育服务财政体系、公共教育服务治理体系、公共教育服务供给体系，公共教育服务信息体系[13]，同时还应该包括公共教育服务应急体系。我国教育系统的应急管理体系已经建立起来了，而且在现实中发挥了突出的作用。但是，在这次疫情考验下，我们公共教育服务应急体系的状况不容乐观。从教育部的通知我们看到了教育部在“停课不停学”措施中提供了国家中小学网络云平台。同时，中国教育电视台4频道开通了直播卫星户户通平台[14]。但实际情况并不尽如人意，诸如网络运行保障能力不足、优质教学资源缺乏、教师线上教学能力有限等问题比较突出，其实暴露出的是公共教育服务体系建设的不足。

他，就是哈斯巴彦尔。自2003年以来一直从事食品安全监管工作，办理食品违法案件600余起。2014年随着食品药品机构改革，他从质量技术监督系统选调到自治区食品药品监督管理局食品药品稽查局（总队）承担食品稽查工作。他始终以蒙古族人特有的刚毅、果敢和坚韧，以“拼命三郎”的精神，奋战在内蒙古食品安全监管的第一线。近3年来，他带领食品稽查队伍，办理多起涉案货值上千万元的大案，成为食品稽查办案领域的“行家里手”和“领军人物”，得到各级领导和同志们的一致好评。多次获得先进工作者和优秀共产党员荣誉。

在这次疫情防控的关键时期，教育平台和媒介暴露出的问题最为突出。公共教育服务体系最好使用什么样的媒介？可能许多人都认为手机媒介最合适，但是电视媒介可能更优越，它的优点是屏幕大、真实感强、可以反复播放。上海市、北京市都开辟了12个电视频道，每个年级的学生一个电视频道，除了首播以外，还会重复播放。无法收看电视的学生，还可以通过电脑、平板iPad、手机等方式听课，全市制定统一的教学方案。这种做法其他一些省份开始效仿，也得到了学生家长的普遍好评。而作为国家级的中国教育电视台4频道却在有的地方没有开通，也有的地方电视转播供应商没有转播这个频道。虽然教育部讲这个频道可以为偏远地区、农村贫困地区的孩子提供线上教育的服务，但是如果贫困家庭没有电视机的话还是不行。因为是居家学习，学生不能到学校，所以即便是学校有电视机，也无法为中小学生提供远程教育服务。家庭如果没有电视机，那么公共教育服务体系的末端就不畅通，末端的问题没有解决，这个服务体系就不完整。另外，一个电视频道要解决中小学12个年级学生的学习也不现实。为什么中国教育电视台不能开辟12个电视频道，为每一个年级的学生提供一个专用频道呢？虽然后来教育部又通知说，2月17日由中国教育电视台4频道播出小学生学习内容，国家中小学网络云平台只提供中学生学习资源[15]。即便如此，小学6个年级一个电视频道也显得不可行。其次是国家中小学网络云平台，定位为中学生服务。这种网络教育服务，在网络信号和设备不足的情况下，依然存在无法接收的问题。

公共教育服务应急体系如何与公共教育服务平台有效地对接至关重要。公共教育服务平台是公共教育服务体系的重要组成部分，它是建立在用户群基础上资源组合的渠道，它应该是公益性质的兜底平台。它不能以盈利为目的，它的服务对象是这个国家或地区的全体学生，特别是要考虑贫困地区和贫困学生在设施设备不足的情况下如何能够获取教育服务资源。临时性应急措施的实施还要考虑我国还存在“数字鸿沟”的问题，由于在信息技术及设备的拥有程度上存在的差距，我们要设想到线上教学操作会带来的消息落差和贫富差距加大的问题。线上教学的运行，还要考虑在日常教学改为线上授课的方案下，一系列社会配套措施是否同步跟进，是否能够保障学生们平等接收资讯权利的问题，不至于形成新的落差。要保证国家层面和地方层面在突发事件中能够快速使用公共教育服务平台，就必须未雨绸缪，必须在平日就要保障公共教育服务平台的建立与运行。只有这样才能保证在突发事件发生时做到不打乱仗，才能保证每一个学生都不掉队。所以说，国家和地方的公共教育服务平台的建立与完善是我们需要认真对待的重要问题。

（二）远程教育机构的公共服务职能尚未得到充分发挥

新冠肺炎疫情对中小学和普通高等学校的正常教学产生了一定的影响，但是对我国的远程教育院校并没有产生多大的影响，他们还是按照传统的教育节奏在进行线上教学活动，只是招生受到了一定的影响，教学秩序依然如故。可是，社会上对专门的远程教育机构在疫情期间的社会公共教育服务方面的作用颇有微词。

远程教育完全可以建立起公共教育服务平台。远程教育目前有大量的学历和非学历教育的服务内容，如早期教育、课外辅导、英语教育、出国留学、技术技能培训、证书培训、社区教育、老年教育以及考试服务等。这次疫情爆发期间，开放大学、广播电视大学等专门的远程教育机构，其学历教育部分没有受到影响，但是在服务社会方面的作用远远没有发挥出来，其社会地位与民众的期盼有很大的距离。因此在2月27日，广东省政协会客室活动中网民问的第一个问题就是这方面的问题，而且显得非常尖锐。疫情期间，人们上网的时间明显增加，但是现在的网络信息以及视频资料鱼龙混杂，真实的信息资料缺乏，过度娱乐化，过度庸俗化，对社会民众的教育意义不足，在这种时候我们看不到专门的远程教育机构的影子，他们难道不能发挥自身的优势，在教育、科技、知识普及方面做出更大的贡献吗？

公办的远程教育机构在疫情期间应该大有作为，但是实际上我们也知道，现在公办的远程教育机构把主要精力还是放在高等学历教育方面，对非学历教育和基础教育关注度不够。另外，公办的远程教育机构相比较社会网络教育公司来说技术手段落后，技术更新不快，技术力量不足，整体上跟不上社会科技发展的速度。远程教育的重要手段之一就是电视，但是我国所有的远程教育机构都没有电视台，没有电视专门频道。这就造成无法使用最便捷的电视媒介进行公共教育应急服务。这方面的问题与公办远程教育机构的政府投入不足有关系，更主要的还是跟远程教育机构是否要搭建公共教育服务平台的认识有关。公办的远程教育机构不单单要承担高等学历教育的职能，更应该负有提升全社会科学文化水平和全民素质的社会责任，应该承担公共教育服务平台建设的职能。

三、公共教育服务体系的完善及其应急机制的建立

（一）公共教育服务体系“平战结合”机制的建立

公共教育服务体系建设应该树立“平战结合”的理念。平时公共教育服务平台以学历教育和非学历教育为主，主要体现个性服务的特点；“战时”就要以义务教育、高中教育和高等学历教育为主，更多地体现整体教育服务的特点。公共教育服务平台最大的作用就是能够迅速转换教育的类别，在平时的作用可能没有那么鲜明，在“战时”的作用却无可替代，更能体现国家的意志。在这次新冠肺炎防控期间，国家从教育政策上和技术上提供保障，在短时间内动员大量的人力物力应对线上教育教学，体现了我国整体动员能力的优势。但是今后，我们要考虑如果建立“平战结合”长期运行的公共教育服务体系，随时应对突发事件的发生。

今后考验政府的不仅是它的“储备能力”，更重要是它的“动员能力”。过去在突发事件的防控方面，政府的相关部门要有物资储备仓库，平时要储备大量的应急物资。但是，如果不出现预想的突发事件，这些储备的物资如何利用就是很大的问题。现在，政府对应急物资的储备换了一个角度，就是平时掌握大量生产厂商的信息，在突发事件发生时政府能够迅速动员工厂专门为政府生产应急物资，保障供应。教育部门其实可以学习这方面的做法，要具备应急动员能力，要掌握教育服务企业和远程教育学校的运行状况，平时加大扶持的力度，以备不时之需。在突发事件发生时，政府要有能力调动教育服务公司、相关普通学校和远程教育学校迅速提供线上教学资源。2005年我国颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》，2007年颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》。新冠疫情的防控属于法律调整的范围，今后我们要研究在法治框架下如何保障公共教育服务体系正常、高效地运转。

（二）平衡和发挥各类性质教育机构的作用

在线教育中，教学课程资源的丰富与优质，是开展线上教育的关键所在，但是关键点在资源而不是平台。可是，现实的情况正好颠倒过来了。我国信息技术的快速发展，使得教育系统的科技网络公司发展迅速。从这次“停课不停学”线上教学措施的实施情况来看，各类教育资源服务平台一拥而上，呈现的是一种无序的竞争。

大家都关注教育平台的问题，对教学资源质量的关注反而不够。发展在线教育，能让各地的学生接触到“名师”的课程资源，有利于实现教育资源的均等化，对教育落后地区的老师和学生来说是十分有益的。但问题是谁来确定谁是“名师”？各类教育服务平台都在打“名师”的旗号，质量自然就会参差不齐、鱼龙混杂，教育教学质量难以得到保障。在这时，“国家级”的教学资源、地方“优质级”的教学资源、学校“优秀级”的教学资源和教育服务公司“名师级”的教学资源争相占领市场，而相关评定却没有到位，学生和家长根本无所适从。

从教育部1月17日发出通知开始，到2月29日，上海、广东这些省份3月2日线上教学还没有开始的这段时间内，我们已经看到各类网络教育公司的竞争情形。教育部门禁止的许多情况都出现了，如提前授课、收费教学、超量、超前教学，与国家和地方网络教育平台争夺生源等等。反过来看看政府或学校推荐的网络教育平台，是否存在服务不到的地方？有的学校各自为政，动员所有授课的老师都进行线上授课，录课水平又参差不齐，导致家长怨声载道。相比较而言，一些社会教育服务平台的反应快、动作大，对家长的吸引力强。而政府推荐的教育平台在竞争中往往处于被动的局面。

如何规范公益性质的公共教育服务平台和营利性质的商业教育服务平台之间的关系确实是一个重要的课题。教育部公布的公共教育服务平台有国家中小学网络云平台和中国教育电视台4频道，以及各高校的慕课平台和省、校两级优质在线课程教学资源平台等。广东省教育厅的规定是使用粤教翔云数字教材应用平台、广东省教育资源公共服务平台（粤教翔云）、学习强国APP、广东教育电视课堂（由各地教育部门提供优质课程视频，与广东广电有线网络合作共建广东教育电视课堂，采取“直播+点播”方式，通过有线电视终端播放。课程视频资源按照“谁提供、谁审核、谁负责”的原则，经VPN专门账号传输至广东广电网络专用媒资服务器）[16]。但是实际运行的情况却是家长们反映的“各种教育平台纷乱繁杂，各自为政，资源重复建设，良莠不齐，造成浪费，没有统一的评价体系，没有成熟的广受认可的教育教学模式，质量监控保障机制缺位”。也就是说，许多家长使用的并不是教育部门提供的公共教育服务平台，而是各类网络教育公司的平台，这些平台往往成为了线上教学的“主力军”。

现在是商品经济社会，只要教育服务平台具备商业操作的空间，就无法阻止商业教育公司的介入。目前的竞争情形表明，教育部门推荐的教育服务平台并不比商业教育公司的教育平台有多大的竞争优势，在某种程度上来说，商业教育公司无论是运营的灵活性和教育资源的丰富程度并不比教育部门推荐的教育平台差，在“不让孩子输在起跑线上”心理的驱使下，商业教育公司的存在和前景是非常乐观的。我们不能把商业教育公司都封闭了，我们要考虑的是如何“优势互补、共同发展”的问题。“要把网络教育公共服务体系做好，就不能采取自产自销的小农模式，而必须采用市场机制来推动服务的竞争”[17]。

要允许教育服务公司的正常发展，同时政府有关部门要进行必要的监管，这是公共教育服务体系建设的组成部分。监管不到位，依然会引起社会民众的不满。现在的问题是，政府部门提供的公共教育服务平台存在数量和质量方面的不足，而商业教育公司又存在运作不规范的情况，两者交织在一起，因此出现了“停课不停学”初期阶段线上教学秩序的无序。目前这方面的问题唯有通过行政干预的方法进行解决，长期来看要通过行政立法和教育执法的方式加以解决，否则线上教学的乱象还会长期存在。同时，公共教育服务平台一定是统一的教育平台，需要整合各级教育机构的教育资源，减少学校层面的建设，减少重复投资，建立国家和省级层面的公共教育服务平台。“公共服务体系应体现三大独特的核心价值：其一，做政府想做的事情；其二，做高校想做但很难做的事情；其三，做学生非常愿意做的事情。这三点是公共服务体系的核心价值和赖以持续发展的根本所在，其特色是为‘教育’服务。”[18]

总之，突发事件状态下的公共教育服务体系如何发挥作用是现代教育发展的新问题。从长远考虑，我国要建立一套完整的公共教育服务体系，建立“平战结合”的公共教育服务体系应急机制。通过这次疫情防控期间“停课不停学”措施出台一个半月所带来的社会问题的分析可以发现，线上教学虽然是“应急措施”，但是也是线上教育发展的一次契机，对教育生态的影响是巨大的。我们要考虑从宏观方面进行科学的规划，考虑今后一旦发生各种突发事件后，公共教育服务应急需求与公共教育服务体系如何能够快速、全面地进行对接，公共教育服务平台如何与人工智能、5G技术衔接等一系列问题。无论是国家层面还是地方层面都要在公共教育服务体系方面下功夫进行改革。对公办的远程教育机构来说，应通过这次疫情防控找到自己在远程公共教育服务方面存在的不足，努力解决远程教育资源共建共享的问题，加大科技力量的投入，在终身教育服务方面确定自身的定位，努力在公共教育服务体系方面发挥“主力军”的作用。