非营利性民办高校内部治理的主要特征、现实困境与优化对策

吕宜之

(宁波财经学院，浙江 宁波 315175)

随着教育资源配置的逐渐集约化和教育需求的日益多样化，我国民办高校在经历了外延式规模扩张、粗放式发展阶段后，开始进入以优化结构、规范管理、提高质量为重要特征的内涵式、特色化发展阶段。建设高水平民办大学是民办高等教育发展的必然选择，也是民办高校高质量发展的内在需求和努力方向。若要激发民办高校转型发展的内生动力、加快高水平民办大学建设，必须探索现代大学制度、优化法人治理结构。党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为所有领域深化改革的总目标；2016年修订的《民办教育促进法》及其配套政策的实施，也从法律层面破解了民办高校法人属性不清、财产归属不明和扶持政策难以落实等一系列瓶颈，对非营利性民办高校完善内部治理、保障办学公益性提出了新的要求。在新时代背景下，探讨非营利性民办高校内部治理的优化策略、提升治理效能，具有十分重要的现实意义。

目前，非营利性民办高校内部治理已得到越来越多学者的关注，也形成了一系列研究成果：一是治理制度方面，石猛(2019)认为，民办高校董事会制度的形成是政策驱动、法律规范与学校实践的结果(1)石猛：《民办高校董事会制度的治理价值及其实现》，《复旦教育论坛》2019年第2期，第15-20页。；王华等(2020)分析民办高校领导制度、决策制度、执行制度和监督制度的现实瓶颈，提出将党组织和监事会作为新的治理主体加入非营利性民办高校的治理结构中(2)王华、王一涛、樊子牛：《非营利性民办高校的四维内部治理结构研究》，《宁波大学学报(教育科学版)》2020年第2期，第53-60页。；陶芳铭(2020)认为，应从政府、民办高校和市场三者的关系入手，构建多元合作的新型民办高校治理机制(3)陶芳铭：《分类管理背景下的民办高校治理机制研究》，《黄河科技学院学报》2020年第6期，第1-5页。。二是治理结构方面，杨炜长(2012)认为，应着力建立健全以监事会为重点的内部利益相关者监督机制和以政府监管为主体的外部利益相关者监督机制(4)杨炜长：《利益相关者视角下民办高校监管体系的构建》，《中国高教研究》2012年第6期，第77-81页。；王一涛(2014)对民办高校创办者群体的个人特征和办学动机进行研究，从而勾勒出民办高校创办者群体的图像(5)王一涛：《我国民办高校创办者群体特征及其政策启示》，《高等教育研究》2014年第10期，第56-62页。；周海涛等(2015)认为，家族化倾向、职权不明、利益相关者参与度不高是民办高校治理结构的难题(6)周海涛、施文妹：《完善民办高校法人治理结构的难题与策略》，《江苏高教》2015年第4期，第13-16页。。三是内部治理方面，史少杰等(2018)依据权力制衡三种范式，分析非营利性民办高校内部治理权力的制衡(7)史少杰、周海涛 ：《非营利性民办高校内部治理权力制衡分析》，《现代教育管理》2018年第1期，第26-29页。；李文章等(2020)认为，非营利性民办高校内部治理将从私人性转向公共性(8)李文章、王一涛：《民办高校内部治理选择:从私人性走向公共性》，《高等理科教育》2020年第1期，第35-42页。。本文基于分类管理视角，以利益相关者理论为基础，从分析非营利性民办高校内部治理的特征入手，探讨该类民办高校内部治理面临的现实困境，并提出优化对策，以期为非营利性民办高校治理研究提供新的视角。

一、非营利性民办高校内部治理的主要特征

民办教育分类管理改革为民办高校转型发展提供了全新的空间和契机，也进一步完善了两类民办高校治理结构的相关要求。根据分类管理制度设计和利益相关者理论，笔者认为，非营利性民办高校的内部治理是通过协调各利益相关者之间的权力与义务关系，处理好学校内部行政权力与学术权力的关系，形成合理的监督和激励机制，以完善的治理结构确保权力的有序运行，有效保障民办高校教学、科研和社会服务等职能的落实。目前非营利性民办高校内部治理主要采用董事会领导下的校长负责制，治理结构的基本框架包括董事会的决策地位、校长团队的执行地位、党组织的政治核心地位、教职工代表大会的共同治理地位以及其他利益相关者的参与地位。由于身份属性、发展背景和资源条件等的不同，非营利性民办高校与公办高校、营利性民办高校在内部治理上有着不同的内涵特征，它既具有教育性、公益性、政治性等基本属性，还具有自主性、社会性与创新性等特有属性。

(一)凸显教育的公益性

非营利性民办高校的内部治理首先应当坚守教育初心，明确办学使命，确立取之于社会、回报于社会的非营利理念，遵循教育规律，坚持公益性办学。分类管理改革实施后，多元利益相关者共同治理是民办高校内部治理的基本趋势。与营利法人相比，非营利性民办高校的法人治理注重公共利益，而不是追求举办者或者股东的经济利益最大化。同时，治理必须尊重高等教育发展规律，保障民办高校的办学自主权、基层学术组织和广大师生员工的民主权。

(二)强调权力的相互制衡

用权力制衡权力、以权力保障权利是治理的核心理念(9)胡建华、王建华、陈何芳等：《大学内部治理论》，南京师范大学出版社2019年版，第113页。，从制度层面约束权力和制衡权力，才是治理运行的主要意义。非营利性民办高校作为非营利法人，不向出资人分配利润，终止时不分配剩余财产，存在“所有者缺位”的情形；所提供的服务又带有很强的公益性，不能借助利益驱动机制或经济指标考核；此外，办学经费自筹和民办运营体制也决定了其治理能力的特殊性，主要是完善董事会领导下的校长负责制，理顺内部权力关系，更好地吸引社会力量参与办学，面向市场和社会办学。因此，非营利性民办高校法人治理更重视权力分治，强调多元利益主体间通过平等协商与合作，形成各自独立、权责明确、相互制衡的关系，实现科学、有效地治理。

(三)强化内外部的有效监督

分类管理改革给非营利性民办高校带来了更多的“政策红利”，比如享有与公办高校同等的税收优惠政策，政府将加大对非营利性民办高校的公共财政支持等，同时对其健全内外部监督机制提出了要求。2016年修订的《民办教育促进法》第二十条从法律层面明确要求民办学校建立相应的监督机制。内外部监督机制的建立及实施，有助于保障非营利性民办高校依法治校、凸显非营利办学属性以及增强公众对学校身份的认同，保障学校的运行，顾及各利益相关者的诉求。其中，内部监督机制主要通过设立独立董事、监事会、教代会等机构，加强对举办者和办学团队的监督，保障师生权益，防范办学风险；外部监督机制则可通过政府监控、社会监督和行业监管等方式，构筑对学校办学方向、办学行为以及办学质量和效益的监督体系，让多元利益相关者共同参与监督和管理，实现决策、执行、监督等机构之间的良性互动，提升治理能力，为民办高校内涵式发展提供坚实的制度保障。

二、非营利性民办高校内部治理的现实困境

囿于法律制度障碍、办学条件限制、扶持政策不到位等因素，非营利性民办高校内部治理结构与权力运行在实践中存在偏差，与其教育公益性、决策民主与权力监督的价值需求相冲突，影响着治理能力的提升。

(一)内部治理的目标定位不一致

在现有民办高校治理体系下，举办者、决策者、管理者、教师、学生、校友和政府等治理主体的角色定位相对“固化”，对学校的办学理念、办学目标、发展定位和发展战略等缺乏深入的认识，基于共同愿景的价值观和治理目标尚未统一，在群体利益和文化背景上具有较强的异质性。举办者往往从资本角度，用企业化的思维来考虑学校战略布局，而以校长为首的管理团队从教育教学的角度谋划学校的运作和发展，不同的思维取向和价值选择，导致民办高校董事长和以校长为首的管理团队关系紧张；行政人员与教师在行为目标和职业文化上也存在显著差异，造成两者冲突不断；其他利益相关者如学生家长、用人单位、校友、教育行政部门等受办学体制、政治、文化等综合影响，对学校事务的参与度不高，利益诉求也不尽相同。各利益相关者之间的矛盾和冲突，直接影响着内部治理效率和学校的健康持续发展，也使学校面临着很大的内耗和办学风险。

(二)内部治理的主体单边化

我国民办高校创办初期的办学资源大多由举办者筹集，由于出资人所有权与学校法人财产权不分，学校权力运行中存在着举办者单边控制的现象。尽管大多数民办高校都设立了董事会并将其作为最高权力机构和决策机构，但很多董事会存在职能虚化、成员结构不合理、议事规则不健全等问题。笔者对全国26所非营利性民办高校联盟发起单位的官网进行查阅后发现，仅湖南信息学院、三江学院、西京学院3所高校设有专门的董事会办公室或理事会秘书处。在实际办学过程中，举办者往往以财产所有权换取对民办高校的实际控制，组建首届董事会，控制董事会最初的人员构成，之后又通过内部举荐等方式产生新的董事会成员，继续控制董事会和学校关键岗位，垄断决策权、行政管理权等核心权力。个人创办的民办高校往往由举办者担任董事长，企业创办的民办高校则由企业董事长或企业领导担任董事长。目前民办高校董事会几乎没有独立董事，也鲜有教师代表参加，很难形成对董事长或校长的制约，教师、学生等其他利益相关者对学校治理的话语权不充分，不能通过合法途径影响和参与高校的决策，也无法保障与维护自己的合法权益(10)石猛：《民办高校董事会制度的治理价值及其实现》，《复旦教育论坛》2019年第2期，第15-20页。。单一的内部治理主体无法有效化解民办高校多元利益相关者之间的矛盾和冲突，存在着制度缺陷和道德风险，可能会使非营利性民办高校的公益性大打折扣，甚至可能出现资本裹挟教育、违规办学、侵害师生权益的情况。

(三)内部治理的权力边界模糊

权力是大学内部治理的核心要素，具有多元性和复杂性，大学内部治理依靠权力而实现(11)胡建华、王建华、陈何芳等：《大学内部治理论》，南京师范大学出版社2019年版，第124页。。大学是学术性组织，学者们大多将大学的权力分为学术权力和行政权力两类。非营利性民办高校中不少董事长兼任校长，导致董事会的决策权力和校长团队的行政权力边界模糊、职责不明、运行混乱。据笔者查阅，26所非营利性民办高校联盟发起单位中，有7所高校的董事长兼任校长、2所高校的董事长兼任党委书记，另有5所高校的董事长和校长为直系亲属关系。在行政权力泛化的情况下，民办高校的学术权力也受到排挤。虽然大多数民办高校建立了不同层级的学术委员会，但其功能发挥乏力，很有可能变为咨询机构；或者由于学术组织的主要成员担任行政职务，学术事务实质上仍由行政领导决定。民办高校内部各种权力相互渗透、掣肘，但又缺乏权力边界的明确规定和权力冲突的协调机制，越界行使权力的情况时有发生。

(四)内外部监督制衡乏力

非营利性民办高校的监督权存在不同程度的缺失，主要表现在：一是党委在内部治理中权力式微、作用有待加强。目前部分民办高校党委书记作为督导专员，由政府派驻，在思想政治教育、校园文化建设等方面发挥了一定作用，但在内部治理中缺乏应有席位，参与决策功能发挥不充分，部分党委书记甚至没有进入学校董事会等决策机构；也有一些民办高校存在着隶属关系不顺畅、党组织生活不健全和党建工作没有全覆盖等问题。据笔者查阅，26所非营利性民办高校联盟发起单位中，有9所高校的党委书记作为督导专员派驻；官网上明确党委书记进入董(理)事会的高校仅12所。二是由于举办者对构建内部监督机制持排斥态度、政府有关部门疏于管理，大部分民办高校尚未建立起规范的内部监督机制和信息公开制度，监事会形同虚设，监督权无法与决策权、行政管理权形成制衡态势。据26所非营利性民办高校联盟发起单位的官网显示，仅1所高校设立了监事会，17所高校设立了纪委。三是师生参与学校治理的途径不畅通，师生归属感低，权利意识淡薄。从董事会人员构成看，师生代表进入董事会的很少，且推选方式不明晰；部分学校未成立教代会，或教代会成为行政机构的附庸，导致教师在大学治理实践中未有效发挥应有的作用，学生群体参与学校治理的权利也未获得相应保障(12)史少杰、周海涛：《非营利性民办高校内部治理权力制衡分析》，《现代教育管理》2018年第1期，第26-29页。。四是社会监督缺位，外部有效约束不足。政府相关部门考虑到民办教育的办学体制机制及受“不扰乱办学秩序即可”等观念的影响，对民办教育的管理有限，加之行业协会等社会中介组织发展缓慢且专业性和独立性较差，导致政府和社会对非营利性民办高校缺乏实质性的监督与指导。此外，由于信息不对称，外界对非营利性民办高校的资产情况、权力结构和运行模式知之甚少，难以起到制约学校内部权力运行的作用。

三、非营利性民办高校内部治理的优化对策

非营利性民办高校治理能力现代化不仅在于利益相关者都能参与决策，还在于决策更科学、执行更高效、监督更有责、制约更有力、激励更有效的法人治理结构。具体优化对策有如下四条。

(一)加强顶层设计，建立共同愿景

一是要明确办学使命，把握公益性办学内涵。在非营利性民办高校共同治理中，各利益相关者的利益诉求和价值取向不尽相同，需要综合协调、求同存异，认同学校的核心价值观、战略目标、办学方针，凝聚共同价值追求，增强对非营利这一属性的身份认同，以制度为纲、以契约为绳，协同构建“使命共识、职责共担、权力共决、资源共用、成果共享”的新型治理结构。二是要尊重教育规律，明晰民办高校组织特性。大学治理的独特性体现在大学作为学术文化机构的组织特性上，其内部治理的构建应遵循大学发展的一般规律，立足我国民办高校实际和高等教育发展特征，按照现代大学制度的要求办学，按照民办高校自身发展规律治学(13)张衡、晆依凡：《大学内部治理体系：现实诉求与构建思路》，《高校教育管理》2019年第3期，第35-43页。，办学自主、学术自由、教授治学都体现了对大学治理规律的尊重。三是要制定符合共同愿景办学理念的章程。章程是民办高校“宪法性”文件，举办者和办学团队要充分认识到章程的重要意义，在起草或修订时要广泛征求意见，畅通言路，立足本校实际，挖掘办学理念和学校文化内涵，体现办学特色，最大限度地体现各方利益诉求(14)董圣足：《我国民办高校法人治理问题研究》，华东师范大学2009年博士学位论文，第227-231页。。

(二)明晰产权关系，优化资源配置

理顺学校法人财产权是非营利性民办高校内部治理的关键环节，也是健全内部治理结构的基础，对落实民办高校办学自主权、构建权力制衡机制具有重要的现实意义。一是要切实落实法人财产权，增强学校财产使用管理的自主权。非营利性民办高校的法人财产权具有独立性。举办者一旦完成向非营利性民办高校出资，即意味着“捐资办学”，学校享有独立的法人财产权。举办者应将投入到学校的资产全额过户到学校名下，原则上不能干预非营利性民办高校的资产经营活动，只能对它的“合目的性”进行监督约束。非营利性民办高校资产的公共属性决定了学校的决策管理权不应仅归少数举办者或出资人享有，所有与学校发展相关的利益主体都具有参与权和话语权，决策机构有义务和责任畅通参与渠道，组建多元化的内部管理组织和建立相应的组织机构(15)黄洪兰、姬华蕾：《共同治理：非营利性民办高校内部治理模式走向》，《现代教育科学》2013年第7期，第49-52页。。二是要对学校现有资产进行分类登记、确权。非营利性民办高校现有资产应依据相关原始资料，按照资产的来源——“举办者投入、财政补助、社会捐赠、办学积累”等进行分类认定，确认资产权属，明晰存量资产所有权，厘清资产状况及实际使用状态，规范学校财务核算和会计年度报告。三是要发挥体制机制优势，优化资源配置。一方面，学校要在保证教育教学质量的前提下，增强市场意识和成本观念，尽量降低消耗、减少浪费、提高效率，实现教育资源的优化配置，力求用最经济的投入获得最佳的教育教学效果。另一方面，学校要强化风险防范机制，加强融资管理，规范与关联企业的业务往来，以防出现贷款过高、资金链断裂等风险。以吉林外国语大学为例，该校自2010 年承担国家非营利性民办高校办学试点任务以来，举办者以公证的形式，主动放弃投入学校的资产产权，并根据非营利性民办高校的治理要求，建立起学校资产和财务管理制度；同时，积极探索基金会办学模式改革，在非营利性民办高校的认定标准、章程制定、法人治理和办学模式等方面进行实践探索，以期构建以基金会为中心的非营利性民办高校分权制衡治理体系。

(三)完善治理结构，厘清权力边界

一是要发挥党组织的政治核心作用。学校党委在民办高校内部治理中发挥着把握办学方向、领导思政工作等重要作用。学校章程应明确规定党组织的职能和作用，有效落实国家“双向进入，交叉任职”的政策；学校党委主要负责人依法定程序进入学校决策机构董事会、办学执行机构校务委员会等。二是要完善董事会决策机制。严格董事选聘和履职管理，对产生办法、身份限制、任职资格等作出具体规定，确保人员来源的多元化和专业化，选聘师生代表、独立董事进入董事会，避免出现“利益集团”。董事会职责和权限方面应明确议事规则和权力边界，与学校管理团队保持良好的“决策距离”，发挥其宏观决策、遴选校长、筹集资金以及协调外部关系等职能。三是要保障校长的办学自主权。建立校长遴选制度，提升校长职业化水平；明确校长及其管理团队的工作职责，健全目标责任制及激励考核制度，保障校长以独立的办学理念、卓越的学术水平和高超的管理能力实行科学管理(16)吕宜之：《非营利性民办高校基金会办学模式探究》，《江苏高教》2020年第9期，第42-47页。。此外，作为学术性组织，民办高校应加强学术委员会在学术事务中的作用，保障教师的学术发展和教育教学自由。西湖大学作为我国非营利性高水平民办大学，其内部治理模式和现代大学制度值得其他民办高校学习、借鉴。该校实行董事会领导下的校长负责制。董事会由15—30人组成，包括举办者、教职工代表、高等教育专家、相关行业专家以及社会贤达等，代表了最广泛的学校利益相关群体，职责涉及学校办学方针、发展规划等重大事项。校长是学校的行政负责人，执行董事会决定，负责学校日常管理，且不得再从事学术研究。同时设立校务委员会、学术委员会、学位委员会、监事会和顾问委员会等，按照章程和相关规定开展活动。校董事会主席钱颖一提出三条建议与校董们探讨：以制度为基础按规则办事、给校长最大的治校空间、给教师最大的治学自由，并以此作为建立现代大学制度的基本要求(17)熊丙奇：《西湖大学的办学模式和办学制度设计值得关注》，《上海教育评估研究》2018年第3期，第24-27页。。

(四)建立利益相关者监督机制，拓展第三方参与治理

不同的利益相关者有着不同的利益诉求，民办高校应立足共同治理，构建利益相关者参与的监督体系，以维护利益相关者的权力，保障非营利性民办高校的公益性。一是要完善监事会制度。将监事会定位为举办者和以校长为首的管理团队之外的利益相关者的代言人，主要职责在于监控董事会及管理团队的经营管理行为，确保其按照公平正义的原则办学。监事会成员可以由学校各利益相关者推荐或者选派，并须明确监事的任职条件和职责。二是要探索教代会、纪检审计和校务公开等多种形式的民主监督，多渠道完善内部监督和权力制衡机制，形成监督合力。三是要强化政府的监督、指导职责。在学校各利益相关者中，政府具有特殊的地位与作用。政府不仅是民办高校的监管者和服务者，更是民办高等教育发展的受益者。政府应健全民办教育的公共政策，完善相关法律法规，创新监督手段，对民办高校进行科学有效的监管。四是要拓展第三方参与治理。鼓励中介机构或国际高水平评价机构对民办高校学科、专业等进行质量评估与监测；委托第三方组织或行业协会承担对民办高校办学资质评估、关联交易监管、决策咨询、考试认证等工作，为政府决策提供必要的参考，为教育教学改进提供合理的依据，为社会公众监督提供有效的信息。