全球私立教育学段的举办结构及对我国民办教育发展的启示

徐绪卿 胡建伟

(浙江树人大学，浙江 杭州 310015)

公私并举是世界教育体制改革和发展的共同趋势。由于国情、历史文化传统和教育体制不同，各国私立教育在各个学段的占比会有一定的差异，但是发展趋势相近。通过对各国私立学校各个学段在校生占比的数据分析和背后原因的研究，探寻世界私立教育发展的规律，这对我国民办教育发展以及教育事业规划的制定和实施有着重要的借鉴意义。

一、教育结构的概念和研究意义

教育结构主要是指教育机构总体中各个部分的比例关系及组合方式，即教育纵向系统的级与级之间的比例关系和相互衔接及教育横向系统的类与类之间的比例关系和相互联系(1)顾明远：《教育大辞典》(增订合编本上)，上海教育出版社1998年版，第1796页。。教育总体系大致可分为纵向结构和横向结构。纵向教育结构又被称为层次结构，具有“纵”的联系，主要包括各级阶段性教育(学段)之间的层次结构(如学前教育、初等教育、中等教育、高等教育等)、各阶段(学段)内不同层次之间的结构(如高等教育阶段有专科、本科、研究生；中等教育阶段有初中、高中等)。横向教育结构主要是指各个教育阶段(学段)中不同类型的教育形式，具有多层次性和多方面性，主要包括教育类型、办学形式和管理体制等结构。根据现代职业技术教育体系构建的精神，各级教育内部又有各自的教育类型结构和教育层次结构等。合理的教育结构能够对经济和社会的发展起到重要的支撑作用，因而调整教育结构是提高教育服务能力和经济效益的重要途径。

本文主要侧重于教育举办体制的分类研究，即各学段的公立、私立结构，包括公立、私立学校之间及两类学校在校生之间的比例结构，笔者将其称为教育的“举办结构”。考虑到在校生结构更能体现问题的实质，本文主要选取公立、私立学校在校生的比例结构，从分析一些代表性国家公立、私立教育在各学段中的在校生人数占比来探求其举办结构的规律性。

需要指出的是，“私立学校”或“私立教育”在不同国家、地区或机构中所描述的内涵并不完全一致。我国《民办教育促进法》将“民办教育”的范畴限定为“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动”。举办主体为“国家机构以外的社会组织或者个人”和办学经费来自“非国家财政性经费”，是确定“民办”性质的两个必要条件。而西方国家的界定比较复杂，有的机构倾向于从学校经营的角度对公立、私立教育进行区分，政府或其代理机构管理运行的为公立教育，此外就是私立教育。换言之，公立学校是指“政府直接管理运行的学校”，而私立学校则是“社会力量经营运行的学校”。联合国教科文组织则将私立教育机构定义为“由非政府组织(教会、工会或企业)控制和管理的教育机构，不论其是否接受公共权力机构的资金支持”(2)转引自丁秀棠：《私立教育中的政府资助比较研究——以OECD国家为例》，北京教育科学研究院2008年度学术年会论文集，第351-373页。。而OECD区分“公立教育机构”与“私立教育机构”的主要标准也指向“该教育机构最终是由公立部门享有控制权还是由私立部门享有控制权”(3)The Classification between Public and Private Institution is Made According to Whether a Public Agency or a Private Entity has the Ultimate Control over the Institution.。“私立教育机构”按照对政府教育经费依赖程度的大小，可分为“政府依赖型私立教育机构”和“独立型私立教育机构”，前者是指办学经费主要来源于政府部门或教师工资由政府部门支付的教育机构，后者是指从政府部门获得的经费资助少于自身全部办学经费的50%或教师工资并非由政府部门支付的教育机构(4)For Private Institutions,the Distinction between Government-dependent and Independent Refers only to the Degree of a Private Institution’s Dependence on Funding from Government Sources:A Government-dependent Private Institution Receives 50% or More of Its Core Funding from Government Agencies or One Whose Teaching Personnel are Paid by Government Agency.An Independent Private Institution is One That Receives Less Than 50% of Its Core Funding from Government Agencies and Whose Teaching Personnel are not Paid by a Government Agency.。可见，经费是重要的划分依据。在许多国家，“政府依赖型私立教育机构”的办学经费绝大部分都来自政府财政，包括学校的基本建设费用和教师酬金，被学界视为典型的“公立学校”。

在现代教育发展过程中，教育主要由政府举办，但是私立教育仍然具有强大的生命力。由于各国国情不一，经济条件、文化传统和教育发展阶段之间存在差异，私立教育在各个学段的占比呈现较大差别。各国在发展私立教育的过程中都有重点、有布局、有引导、有规制，以促进教育的均衡和公平发展，并且随着社会的进步，私立教育的定位、功能和价值也逐渐得以丰富，满足了社会对人才的需要和公民接受教育的需要。

当前我国各级各地正在制定“十四五”教育发展规划，分析世界典型国家私立教育的规模和占比，以国际视野研究各国和地区的教育举办结构，借鉴国际经验，遵循发展规律，对于我国加强民办教育发展规划，制定科学的教育政策，引导发展方向，充分利用公办、民办教育资源，完善教育举办结构，促进民办教育健康稳定发展，都具有重要的现实意义和长远的发展意义。

二、私立大学：在校生数“三分天下有其一”

高等教育自古就有，但是现代高等教育是从中世纪的私立大学发端的。在欧洲和一些经济发达国家，大学最初都是私立的。民族国家时代，财政逐渐建立，政府逐渐强大，培养国家体制的管理者、建设者和接班人成为迫切的要求。大学与国家人才培养密切相关，工业革命、技术进步以后，社会对专业人才的培养提出了更高层次、更多数量的要求，对高等教育的需求大幅增加，举办大学所需要的经费数量远远超出了民间组织的能力。而教会举办的一些大学往往成为国家发展的保守力量。政府开始重视大学的作用，世俗政权逐渐接管大学的举办权，兴办公立大学。此后，公立大学获得快速发展，承担起高等教育的主要职责。有的国家将大学的举办权国有化，使私立大学退出了历史舞台。

二战后，私立大学顺势兴起，获得快速发展，原因在于两个方面：一方面，战争中断了经济发展，政府财力遭到重创，无力举办大量的大学；另一方面，大量年轻退伍军人需要学习，战争期间累积的高中毕业生也需要上大学，且经济的复苏和发展都需要大批的高层次人才。巨大的需求和资源稀缺的尖锐矛盾，客观上为民间办学创造了良好的发展空间，私立大学乘势崛起。20世纪80年代以后，在理论与实践的推动下，各国政府重新认识到私立大学的重要作用，即它能加大人力资源投资、弥补经费不足、增强教育活力、满足多样化的教育需求，因而允许、鼓励和支持私立大学的发展。私立高等教育发展热潮到来，掀起了一场发展私立高等教育的“全球革命”(5)菲利普·G.阿尔特巴赫等著，胡建伟等译：《私立高等教育：全球革命》，中国社会科学出版社2014年版，前言。。

高等教育是私立教育发展最重要的一个学段。在高等教育先发国家(6)关于“高等教育先发国家、后发国家”的相关概念，详见徐绪卿：《民办院校办学体制与发展政策研究》，中国社会科学出版社2018年版，第2页。，随着国家对高等教育重要性认识的提升，尽管公立高等教育比较发达，私立高等教育仍有发展空间；而在高等教育后发国家，私立高等教育发展拥有更加宽松的政策环境；许多私立高等教育绝迹的原社会主义国家，私立大学的发展也开始得到政府的鼓励和支持。

私立大学曾是美国历史上唯一的大学举办形式。建国初期，美国开始发展公立大学。19世纪中期，受两次赠地运动和其他政策的推动，美国公立大学快速发展，规模很快就超越了私立大学。私立大学在校生占比一路下降，近年来在校生逐步稳定在22%～25%(7)徐绪卿：《民办院校办学体制与发展政策研究》，中国社会科学出版社2018年版，第173页。，但学校数也在不断增加，总体呈现公立、私立大学并举发展的态势。美国有一批优质私立大学牢牢占据该国乃至世界高等学校排行榜的前列，成为美国乃至世界高等教育发展的标杆。

大学由欧洲的中世纪大学发展而来，中世纪大学都是由教会或者是民间举办的私立大学。18世纪民族国家形成并稳定以后，各国逐渐收紧了大学的管理，随着福利国家制度的实施，大学基本成了国有单位。一些国家在私立大学面临经费危机时，采用拨款等方式提供资金，模糊了大学的公立、私立性质。例如，单从当今大学的经费来源渠道看，英国的大学都是公立的。意大利和西班牙等国家在建立世俗政权以后，私立大学的经费全部由国家财政提供；法国大革命以后，拿破仑建立了帝国大学，实行私立大学国有化。德国最早举办公立大学，在后续的发展中，政府逐渐成为大学单一的举办机构。20世纪60年代以后，这些国家在高等教育体制改革中逐步放宽了对私立大学的管制，也出现了一些私立大学，但是数量稀少，影响不大。在OECD相关数据统计中，这些国家的私立大学相关数据均很少。

日本、韩国的高等教育起步较晚。二战前，两国大学数量少、规模小；二战后，两国政府的主要力量集中在恢复经济方面，财政经费相对紧张，分配给教育的财政经费不多。基于此，日韩两国私立大学发展快速，仅仅几年时间就占据了各自国家高等教育80%的份额。但实际上，其时民间也不富裕，私立大学大多条件差、经营困难，教师很多都是公立大学的退休教师，生师比几乎是公立大学的2～3倍，因此办学质量认可度不高(8)陈永明：《日本私立学校》，山西教育出版社1996年版，第4页。。后续通过发展积淀和大财团支持等路径，一批质量信誉较好的高水平私立大学应运而生，但是数量不多、占比不高。20世纪60年代，日韩两国私立大学都因发展中出现的营利和质量下滑问题遭遇整顿，政府取消了许多私立大学的营利许可，对质量监控也采取了相应措施。之后的政策倾向于支持，但不允许营利，并要求私立大学接受政府监管。政府还出台了扶持发展的措施，保证私立大学稳定发展。

20世纪80年代以后，在亚洲、非洲、拉丁美洲的很多国家以及中东欧的原社会主义国家，私立大学以极强的生命力快速发展起来。笔者根据2015年全球70个国家和地区私立大学的学校数与在校生数的相关数据作了整理(9)本文数据除注明外，均由笔者根据OECD的相关统计整理，网址为https://www.oecd-ilibrary.org。，发现私立大学数占该国或该地区大学总数90%以上的有6个，占80%～90%的有12个，占70%～80%的有6个，占60%～70%的有6个，占50%～60%的有9个，占40%～50%的有11个，占30%～40%的有9个，占20%～30%的有5个，占10%～20%的有4个，占10%以下的为1个。从学校数看，私立大学数占该国或该地区大学总数50%以上的共有39个，超过半数，占30%以内的仅10个，说明从学校数看私立大学还是不少的。但是从在校生数占比看，私立大学在校生数占该国或该地区大学在校生总人数80%的国家仅1个(韩国)，占70%～80%的为4个，占60%～70%的为2个，占50%～60%的为4个，占40%～50%的为5个，占30%～40%的为7个，占20%～30%的为9个，占10%～20%的为25个，占10%以下的为15个。可见，一半多的国家和地区的私立大学在校生数占比在20%以下。另据英国《大学世界新闻》报道，2017年世界各国私立大学在校生共5 670万人，占全球大学生总人数的32.9%(10)转引自上海交通大学党政办：《每日情况通报》，2018-07-18，http://gfb.sjtu.edu.cn/CN/show.aspx？info_lb=11&info_id=1674&flag=2。。在179个按高等教育专业招生的国家中，只有不到20个国家没有私立高等教育机构。尽管私立高等教育机构分布广泛，但是发展中国家私立大学在校生数占全球私立大学在校生总人数的69.8%，因此，私立大学学生群体主要来自发展中国家。

三、私立中小学：在校生数占比不高

中小学教育尤其是义务教育，受到世界各国政府的高度重视。欧洲是现代中小学教育的发源地，最早的中小学也是私立的。在国家独立和发展的过程中，政府逐渐提高了对教育的认识。欧洲最早实施义务教育制度，基于社会公平的考量，公立中小学主要为政府主导，私立中小学受政府管控逐渐减少。

(一)全球私立中小学的发展状况

北欧国家义务教育阶段私立学校的份额都很小。丹麦有着悠久的历史和地方管理教育的传统，私立学校被称为“自由学校”，私立中小学的在校生数约占学生总人数的13%。丹麦于1814年立法规定国民享有接受7年义务教育的权利，当然“义务教育”并不是单指学校教育，根据家庭实际情况，家长有权自由选择其他适合其子女的教育形式，因此丹麦的基础教育成为世界上“最自由”的教育。瑞典私立学校中义务教育阶段在校生数占3%、高中阶段在校生数占3.5%，由政府全额补贴。芬兰1—8年级私立学校在校生数占1.9%，高中阶段在校生数占6.2%，学校经费由公共财政负担，且这些私立学校不具有英才学校、贵族学校的性质，没有明显的升学优势，因此规模一般都不大。

相对而言，英国的私立中小学教育是“精英教育”“贵族教育”的代名词，约有7%的学生就读。高昂的学费使就读私立学校成为少数富有阶层所享用的“特权”，上私立学校被视为子女进入“上流社会”的跳板，被学者诟病为“坏榜样”(11)杨东平：《重新认识民办教育：国际视野中的私立教育》，2019-08-29，http：www.suisart.com/item-detail.aspx?NewsID=10704。。目前英国仍有一些宗教和古典中学留存，继续从事中学教育。

法国约有17%的学生在私立中小学就读。这些学校多为教会学校，教师的工资由政府提供，有的教师甚至享受公务员待遇(12)杨东平：《重新认识民办教育：国际视野中的私立教育》，2019-08-29，http：www.suisart.com/item-detail.aspx?NewsID=10704。。德国有14%的中小学是私立学校，在校生数约占9%，私立学校80%以上的经费由州政府提供(13)杨东平：《重新认识民办教育：国际视野中的私立教育》，2019-08-29，http：www.suisart.com/item-detail.aspx?NewsID=10704。。政府购买私立学校的教育服务，同时加强对其办学质量的监控。

美国基础教育阶段的私立学校大致有两类：一类为高收费、追求卓越的精英学校，占少数；另一类为基于社区的教会学校，数量较多，其学费高于公立学校但大大低于私立学校。目前，美国基础教育阶段私立学校数约占5%，在校生数约占10%。据美国国家教育统计中心发布的统计数据，2015—2016年度美国私立中小学有3.5万所，在校生490多万人，全职教师48.2万人。与2001年度相比，私立中小学在校生数减少了约140万人。67%的私立中小学为教会学校。私立中小学平均在校生规模为142人。46%的私立中小学在校生规模小于50人(14)张扬：《美国教育统计中心发布私立中小学统计数据 》，《中国教育报》2017年10月13日，第5版。。

1990年以来，特许学校(Charter School)在美国兴起。学校由州政府立法通过，由政府负担教育经费，但是允许教师、家长、教育专业团体或其他非营利机构等私人或团体经营。与其他公立学校一样，经核准的特许学校必须接受所有的学生，不得有任何限制，所需经费依据学生人数从政府的教育经费中支出。特许学校与政府之间是一种契约关系(通常为3—5年)，接受州立法律和所在学区的监管，学校必须在契约规定期限内保证达成双方认可的目标。这种目标通常以改进学校的教学现状为主，因此特许学校多数属于教学改革的实验学校，往往可以不受例行性教育行政法规的限制，以鼓励和助推教学改革。由此看来，特许学校在某种程度上相当于我国的公有民办学校或者公办托管学校。2017—2018年美国约有320万中小学生在特许学校就读(15)潘燕：《“特许学校”：美国成功了，中国可能吗？》，2018-11-13，https://www.sohu.com/a/275127044_100974。。

日本基础教育阶段的私立学校大致占比为：高中25%、初中5%、小学1.1%。由于政府不允许私立学校营利，私立中小学占比不高，但私立大学占比较高。日本政府将教育财政经费大部分用于基础教育，公立学校质量较高。在这种情况下，私立学校要获得生存和发展的空间，难度很大。日本公立学校实施学区就近入学政策，但是私立学校可以自由选择，这为一部分以质量和声誉取胜的私立学校留足了发展空间。优秀的私立学校办学质量较高，具有明显的升学优势，满足了一部分人对优质教育的需要，生源丰裕，有的录取比例甚至达到了10∶1(16)陈永明：《日本私立学校》，山西教育出版社1996年版，第11页。。

印度基础教育阶段的私立学校主要是由慈善机构、社会福利机构或个人建立，其中家族式私立学校近半。从资金筹措方式看，印度私立学校按是否接受政府的固定资金资助，可分为“政府资助性私立学校”与“非政府资助性私立学校”(17)张学强、张晓冬：《印度公私立学校的比较分析》，《外国教育研究》2006年第3期，第26-29页。。由于公立学校的环境和教学质量参差不齐，优质私立学校受到社会的青睐，录取比例一度达到25∶1甚至50∶1(18)《印度私立学校竞争太激烈，残酷到4 000学生争夺80个名额》，2019-05-21，https://new.qq.com/omn/20190521/20190521A0QGI3.html？pc。。印度政府对私立学校监管较严、介入较深。印度《2005教育权法案》规定:“不接受资助的私立学校，一年级必须保留25%的名额给所在区的弱势群体，以随机确定和提前通告的方式，直到这些儿童接受完初等教育或转校。”对这部分学生，“当地政府应当按照当地公立学校或全额资助学校生均成本或该校实际收取的学费为标准予以补偿”。另外，印度私立中小学的收费比公立中小学高20%。尽管如此，由于公立学校不足，义务教育资源匮乏，印度超半数学龄儿童在私立学校就读(19)吴姝：《私立中小学在发展中国家迅速扩张：填补公立不足，还是“开了金矿”？》，2019-05-09，https://wenhui.whb.cn/third/zaker/201905/09/261277.html。。

新加坡于20世纪90年代开始有限开放，允许私立性质的独立学校存在和发展，并给予鼓励和资助，但受文化传统和教育质量的影响，私立中小学发展非常缓慢。为提高行业诚信水平和学生满意度，新加坡颁布了《2009年私立教育法案》，加强对私立学校的监控，开展了认证计划。但限于条件，半数以上的私立学校无法通过认证，导致国外留学生大幅减少，“给新加坡的GDP造成3%～5%的损失”(20)雷瑞瑞、姜峰：《新加坡〈2009年私立教育法案〉：强化管理 确保质量》，《中小学管理》2014年第2期，第53-54页。。

澳大利亚基础教育阶段的私立学校包括天主教体系学校和独立学校。天主教体系学校由澳大利亚天主教全国委员会统一领导，学校体系庞大；独立学校则由民间举办，规模较小。2006年，天主教体系学校的在校生数占 20.1%，独立学校的在校生数占13.1%，合计约占全国中小学在校生总人数的1/3。澳大利亚公立中小学的经费主要由各州政府负责，私立中小学的政府经费主要由联邦政府承担。由于政府提供持续的经费支持，私立中小学发展稳定、教育质量较高。

(二)全球私立中小学的发展特点

通过以上分析，全球私立中小学的发展具有四个特点。一是在校生数占比小。私立学校在校生数所占份额较小，据不完全统计，义务教育阶段或者是中小学阶段，绝大部分国家的在校生数占比都在10%以内，有的仅为3%～5%。二是非营利。各国基本上都不允许私立中小学营利，即使有的国家存在营利现象，但是法律法规未明确规定可以营利，许多国家私立学校主要依靠政府资助运行，完全没有营利倾向。三是小班化。这与教育质量有关，以美国为例，仅设立小学部的私立学校校均在校生只有100人，仅设立中学部的为263人，两者均有的为199人；另外，有46%的私立中小学在校生规模小于50人(21)张扬：《美国教育统计中心发布私立中小学统计数据》，《中国教育报》2017年10月13日，第5版。。四是精英性。办得好的私立学校大多靠质量取胜，社会信誉好的私立学校具有市场竞争力，受到了社会的欢迎。

四、私立幼儿园：百余国家在园人数少于四成

学前教育纳入教育体制和学段相对较晚。20世纪80年代以来，随着经济社会的发展，学前教育逐渐受到各国政府的重视，许多国家将其作为国民终身教育的起始点，有的甚至将学前教育纳入义务教育。1998—2002年，在联合国相关机构调查的14个OECD国家中，托幼机构和幼儿教育服务学费全免的国家包括澳大利亚、比利时、加拿大、丹麦、芬兰、法国、意大利、卢森堡、荷兰、挪威、瑞典、英国和美国，共13个(22)郭巧丽：《幼儿教育发展中的政府财政投入问题研究》，东北师范大学2009年硕士学位论文，第8页。。

学前教育也是民间办学比较集中的一个领域，且举办主体相对复杂、形式多样。各国政府对举办者的身份和要求相对宽松，准入门槛较低。联合国教科文组织对50个国家开展相关调查后发现，世界各国私立幼儿教育机构呈多样化趋势(23)洪成文：《近年世界私立幼儿教育发展走势分析》，《学前教育研究》1995年第1期，第23-25页。，既有股份公司、大型团体附设的幼儿园，也有慈善机构、红十字会赞助开设的幼儿园；既有小型团体和私人开设的幼儿园，也有村落自发集资或捐款建立的托幼兼顾的幼教和保育机构，甚至还有联手共建的家庭互助中心等。

从发展历程看，大部分国家的学前教育机构从以私立为主走向以公立为主或公私并举。究其原因，既有经费问题，也有认识问题。在各国政府经历了一番探索以后，公立幼儿园逐步兴起，私立幼儿园尽管数量占比有所下降，但仍受到政府和社会的广泛重视，在世界范围内获得了较大的发展。政府与市场合作、公私并举的发展格局得到推广。

有学者在1995年对102个国家和地区的私立幼教机构作过统计，学前教育全为公办的有19个(主要为原社会主义国家)，全为私立的有17个(24)洪成文：《近年世界私立幼儿教育发展走势分析》，《学前教育研究》1995年第1期，第23-25页。。可见，大多数国家和地区采用的是公私并存制，且大部分国家的私立幼儿园享受政府补贴。近十年来，尽管公立幼儿园快速发展，但是私立幼儿园仍在发挥积极作用。据联合国教科文组织《全民教育全球监测报告》1999—2012年的数据，在有数据可查的100个国家中，私立学前教育机构的入学人数占比从28%上升至近31%，尤其是在中高收入国家和高收入国家，私立学前教育机构的入学人数占比上升趋势更加明显。英国私立学前教育机构的入学人数在1999—2012年间增长了6倍，2012年入学率达37%。受此影响，许多发达国家政府开始与私立学前教育机构合作，为进入私立学前教育机构的幼儿家庭支付全部或部分学费，以此降低入学成本、扩充入学机会(25)《全球幼儿教育发展趋势分析》，2018-04-10，https://www.sohu.com/a/227830458_455364。。当然，这些幼儿园大多是非营利性的。与其他学段不同，绝大部分国家对私立幼儿园采取了积极的支持政策。在高福利国家，政府对学前教育投入的经费已占基础教育总经费的2/3，甚至全部由政府支付。

20世纪90年代，日本私立幼儿园约占该国幼儿园总数的58.2%，在园人数约占该国在园总人数的80%。为鼓励生育和教育公平，日本政府宣布从2019年10月起，对3～5岁幼儿实施免费化教育，并规定受政府认可的幼儿园实施完全免费。日本幼儿园可分成三类：文部科学省管辖下的幼儿园；厚生劳动省管辖下的托儿所；2006 年文部科学省与厚生劳动省联合创设认定的幼儿园(26)《日本〈幼儿教育免费制度〉最全面解读》，2019-01-03，https://www.sohu.com/a/286260420_157309。。新政策中，以上幼儿园将完全实行免费政策。同时，对就读认可外私立幼儿园的3～5岁儿童，设定每生每月补贴37 000日元的上限(27)《日本逐步落实教育免费化：幼儿教育2019年开始，高等教育2020年开始》，2018-12-28，http://m.huanqiu.com/article/9CaKrnKgpIs。。

五、我国民办教育举办结构的现状及问题

(一)我国民办教育举办结构的现状

我国民间自古以来就有崇学办校的传统，在古代，官学与私学一直并行发展，共同为社会培养人才。孔子举办的是我国古代最大的私学，教育规模、教育质量和教育思想至今仍有重要影响。民国以后，政府延续和尊重民间办学传统，允许和鼓励民间办学。无论哪个学段，都有民间举办的学校，都有一些与公立学校相媲美的私立名校，具有良好的社会信誉。20世纪50年代以后，受国内外形势、认识偏差及其他方面的影响，私立学校逐渐退出国家教育体系。

我国当下的民办教育是改革开放后发展起来的。1978年以后，就有民间力量参与举办中小学或非学历的教育。1982年《宪法》修订案的颁布，进一步激发了社会力量举办教育的热情，民办教育在除高等学历教育以外的各个学段全面展开。1993年，中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》提出，改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。1999年，中共中央、国务院下发《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》，提出要“积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学，满足人民群众日益增长的教育需求，形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的格局。凡符合国家有关法律法规的办学形式，均可大胆试验。在发展民办教育方面迈出更大的步伐。鼓励社会力量以各种方式举办高中阶段和高等职业教育。经国家教育行政主管部门批准，可以举办民办普通高等学校”。在党和政府的大力推动下，经过二十多年的努力，民办教育在各个学段上都得到了快速发展，形成了从学历教育到非学历教育、从学前教育到高等教育，层次类型多样、充满生机活力的发展局面，有效增加了教育服务供给，为推动教育现代化、促进经济社会发展作出了积极贡献。

我国公立、私立(民办)学校的比例结构与世界各国发展的基本趋势大体一致。截至2019年底，全国共有各级各类民办学校19.15万所，占全国学校总数的36.1%，“三分天下超其一”，公办、民办教育协同发展的格局进一步得到巩固。分学段看，民办幼儿园在园幼儿2 649.44万人，占56.2%；民办普通小学在校生944.91万人，占9%；民办初中在校生687.40万人，占14.2%；民办普通高中在校生359.68万人，占9%；民办中等职业学校在校生224.37万人，占14.5%；民办高校在校生708.83万人，占23.4%(28)根据教育部《2019年全国教育事业发展统计公报》整理。。从比较角度看，民办幼儿园在园人数占比稍高于世界平均水平；民办高校在校生数占比与美国私立大学在校生数占比基本持平，但稍低于世界平均水平。

我国学前教育尽管起步较早，但由于多年来缺少政府投入，发展长期滞后，民办幼儿园得以在许多空白地带和区域快速发展，许多地方民办幼儿园在园人数占比高于80%。为满足社会需求，近年来政府加大了对学前教育的经费投入，公办幼儿园快速发展，占比逐渐提升。

我国民办高校实际上在1999年高校扩招以后，才开始进入快速发展阶段，发展历史较短，政府监管较严，面临压力较大，能够取得近1/4的市场份额实属不易。与经济转型国家相比，我国民办高校无论是规模还是质量，都已取得可喜成果，值得充分肯定。

(二)我国民办教育举办结构存在的问题

当前我国公民并举的教育结构存在的问题主要表现在“五个不”：规模不平衡、功能不协调、质量不理想、竞争不充分和政策不落实。

1.规模不平衡。一是民办学校在校生在各学段的占比不平衡。从全国范围看，民办学前教育占比偏高，民办中小学义务教育和高中教育占比偏低，政府大力鼓励和支持的民办职业教育在校生数占比较低。二是地区之间民办教育发展不平衡，全国各省(区、市)民办教育占比差距较大。三是各地学段之间发展不平衡。这些不平衡既来自地区社会经济的差异，也来自政策效力的不足。当然，平衡不是绝对的一刀切，但是部分地区公办、民办教育比例不协调的问题已经影响到区域教育事业的发展，值得引起重视。

2.功能不协调。民办教育在各地的功能定位尚不明确。分工不清晰、定位不准确，导致公办、民办学校各自的功能发挥不充分，制约了整体教育质量的提高。比如，政府支持的公办学校重点发展领域，民办学校一定要“硬挤”进去，就可能得不偿失、难以持续，甚至可能造成资源浪费。如果公办、民办学校之间功能不协调，也可能造成无序的恶性竞争，同样不能提高资源利用效率。因此，有必要将民办教育作为教育发展新的增长点和教育体制改革的重要力量，纳入区域教育发展的“总盘子”，统筹安排、协调发展，真正提高区域教育资源的利用效率。

3.质量不理想。新时代我国教育事业得到快速发展，资源紧张的状态得到显著缓和，社会接受教育的选择性明显增多，民众期待接受优质教育，国家倡导教育高质量发展。许多民办学校积极响应政府号召，加强内涵建设，提高教育质量，在一些学段取得了一些成绩，出现了一批名校。但整体而言，迄今为止民办教育还处于规模扩张的粗放发展状态，办学质量与人民群众的要求、期盼还有一定的差距，需要作出更大的努力。

4.竞争不充分。由于历史原因和原有体制惯性，我国教育体制改革难度较大、进展缓慢。公办教育在国家教育体系中起着关键、主体的作用，也享有优先、优越的发展条件。当前教育市场存在竞争内容不明确、准入机制不透明、机会不均、条件不公等问题，亟待加强环境建设。从政策到实践，民办学校还不能作为自然主体参与各项竞争，需要政策的专门条款加以引导，多数地区民办学校无法或鲜少获得政府资源，且在很多项目上不能公平参与竞争，处于弱势地位的态势在短期内难以改变，形成了结构性的发展差异。

5.政策不落实。我国民办教育是在公办教育“独霸舞台”的背景下起步的，原有政策体系面向的对象主要是公办教育，民办教育发展制度本身供给不足，已经出台的政策也落实不到位。2016年修订的《民办教育促进法》颁布以后，实行营利性、非营利性民办学校分类管理，亟须梳理和重建制度体系，包括完善已有政策、出台新政策、调整和统筹一些相互冲突的政策等。在未来的可持续发展阶段，民办教育政策的完善和落实仍是重点工作。

六、全球私立教育举办结构对我国的启示

教育体制的公立、私立结构反映了社会对教育事业的参与程度，体现了政府对私立教育的认识和利用市场配置教育资源的能力。事实证明，发展私立教育，有利于增加教育资源的供给，缓解政府教育财政的压力；有利于服务社会对教育的选择，满足教育多样化需求；有利于激活教育活力，提升教育质量。我国教育改革的目标是形成以政府办学为主体、全社会积极参与，公办教育和民办教育共同发展的新格局。针对我国办学体制结构存在的问题，结合各国的发展经验，笔者就改善我国民办学校的举办结构提出以下建议。

(一)转变观念，不断深化对发展民办教育意义的认识

民办教育是国家教育事业的重要组成部分，民办学校是中国共产党领导下的教育组织形式，公办教育和民办教育共同发展的格局是我国教育体制改革长期坚持的发展目标。教育体制改革和发展的成果来之不易，必须加以巩固和发展。因此，必须转变观念，不断深化对发展民办教育的认识。当前我国民办教育已经有了一定的发展规模，办学质量也在逐渐提升，只有抓住机遇、明确发展重点、不断完善举办结构、解决好发展的深层次问题，才能使民办教育实现可持续发展，提高社会力量办学的效率和效益，服务全面建设小康和教育强国的伟大目标。

(二)加强引导，科学规划民办教育的发展空间和结构

民办教育发展的实践证明，根据我国基本国情、社会需求以及各省(区、市)教育发展的进程，加强国家规划和实施计划的指导，对于均衡民办教育发展、完善民办教育发展结构具有重大意义。我国幅员辽阔，各地民办教育发展结构不一致，这是多方面原因造成的。对此，既要加强国家宏观规划，也要顾及各地实际，实事求是、因地制宜、有所作为。在以政府为主体的纯公共领域，例如义务教育学段，民办教育占比过高可能会弱化政府的责任，应坚持以公办为主体、民办为补充的基本格局；而在一些市场化程度较高的领域，如高等教育，公办学校占比过高可能会加剧财政负担、制约社会投入，应适当放开，便于社会力量参与。因此，要坚持发挥政府财政在教育领域的主导作用，并从世界各国长期以来形成的教育举办结构中探寻规律、借鉴经验，明确民办教育的发展方向和重点。

(三)分类指导，引导公办、民办学校的科学定位

公私并举，准确定位，各尽其责，既能提高资源效益，又能避免资源浪费和无序竞争，使资源利用效率最大化，更好地服务经济社会的发展，满足民众对高质量、个性化教育的需求。从国外经验看，公立学校的功能定位主要是“示范、均衡、兜底”，为整个社会提供基础的、普遍的教育，同时树立教育质量标杆，促进城乡之间、地区之间标准的执行和质量的均衡，保障整个社会的教育公平；私立学校的主要功能定位则是“特色、个性、选择”，它面向市场办学，以特色化的服务满足民众对教育的个性化和多样化需求。因此，我国公办、民办教育应合理分工、相互促进、共同提高，以满足社会各方面的需求。

(四)敢于突破，落实落细民办教育发展的扶持政策

政策是支撑民办教育发展的重要动力，也是完善民办教育举办结构的重要手段。要深入贯彻十九大精神，落实《民办教育促进法》等相关法律，以实施分类管理为突破口，继续完善民办教育政策。教育是国家重要的民生工程，发展教育应该主要依靠政府；同时，公共财政应该体现公共性，财政性教育经费应该为全社会教育事业发展服务，而不仅仅服务于公办教育。适当安排部分经费用于解决当下民办教育发展的问题，运用财政杠杆引导民办教育健康发展，是完善教育结构的重要路径。要注意加强协调、统筹兼顾、实事求是、突出重点，用政策引导和完善民办教育举办结构，促进民办教育协调发展。

(五)面向未来，努力营造教育市场竞争的良好环境

新时代发展民办(私立)教育的重要价值之一是开展市场竞争，激发内部活力，推进教育改革，提升教育的效率和质量。公办、民办教育的适度竞争，有利于提高全社会的教育质量，营造和优化教育发展的良好生态，更好地满足人民群众的教育需求。随着民办教育的发展，教育资源总量不断增加，市场供不应求的状态显著缓和。民办教育的发展依赖市场机制的培育，且不同民办学校在收入来源、办学定位和功能作用等方面具有较大差异。但是在当下的市场竞争中，民办教育处于被动和弱势地位。因此，要“清理并纠正对民办学校的各类歧视政策”(29)国务院：《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》。，完善促进民办教育发展的优惠政策。2016年修订的《民办教育促进法》要求实行分类管理，尤其需要完善制度环境，因此，要继续推进教育改革，完善治理机制，提升治理能力，发挥体制机制优势，推动竞争，提高质量。

发展民办教育是国家发展教育的长远战略，关注民办教育发展态势、改善和优化民办教育发展结构，是民办教育可持续发展的重要前提。教育属于上层建筑，教育的管理是国家治理体系的重要组成部分。同时，教育也是准公共事业，只有运用市场和政府两只手，既有政府指导又发挥市场优势，既有国家支持又有市场参与，教育事业才能蓬勃发展、提升质量，更好地满足人民对美好生活的向往，在社会主义现代化建设进程中作出自身的贡献。