当前村级工业园整治现状与经验借鉴——以顺德区为例

文/周凤敏（湖北大学）

一、相关背景

村级工业园是改革开放以来，民办企业在乡村不断聚集，数量和规模不断增长，在乡村地域空间上所形成的工业园区。站在新时代的起点，顺德村级工业园用地低效、产业散乱和环境污染等突出问题，与高质量发展要求相违背。顺德作为珠三角地区制造业的先行者，将经济发展的着力点放在了先进制造业为主体的实体经济上。自2019 年起，广东省部署五个改革创新实验区，广州市高新区(黄埔区)建设广东省营商环境改革创新实验区、深圳市建设一流营商环境改革创新实验区、东莞市建设广东省制造业供给侧结构性改革创新实验区、佛山市顺德区率先建设广东省高质量发展体制机制改革创新实验区、佛山市南海区建设广东省城乡融合发展改革创新实验区①。以村级工业园升级改造为一大突破口，撬动产业、城乡、生态等领域的高质量发展。顺德一马当先，担当起全面深化改革的一把旗手，为全国先发地区改革发展贡献先进经验，同时为世界观察中国特色社会主义提供重要角度。2018 年，顺德正式拉开村级工业园升级改造的帷幕，出台了《顺德区村级工业园升级改造实施意见》，提出3 年筹集不少于300 亿元资金，完成5 万亩村级工业园的升级改造。佛山市作为全国第十七座、广东省第三座万亿级城市，地区生产总值从2015 年的8107.6 亿元增加到了2020 年的10816.4 亿元，年均增长6.1%。其中在2020 年，顺德区生产总值达到3667.6 亿元，为全市最高。同比去年增长4.1%②，增长速度亦为佛山五区内最高。顺德紧紧围绕“践行新发展理念、建设现代化顺德”主题，聚焦产业、农村、干部以及人才、改革等24 个课题开展调研。在调研过程中，顺德全面、准确地把握区情，将实地调研成果有效转化为解决问题的具体行动，总结出好的经验与好的做法，为全省乃至全国先发地区发展提供可复制、可推广的经验借鉴。在调研活动中，区政府总结提炼出顺德发展不平衡不充分的六大突出问题，分别是制造业大而不强、产业发展空间受到制约、村级工业园改造、环境污染整治任重道远、城乡发展不平衡以及农村基层矛盾和问题积累较多。其中最主要的问题就在村级工业园，村级工业园改造不畅，便会衍生出产业发展空间不足和环境污染等一系列问题，因此把握大势、找准村级工业园改造的突破口势在必行。顺德坚持问题导向、实践优先原则，逐个突破影响村级工业园改造的问题，决不让问题成为“拦路虎”。

二、村级工业园整治的基本做法及成效

（一）土地利用从低效到高效

首先，顺德村级工业园大部分土地的所有权归村集体经济组织所有，村民诉求复杂化和多样化，导致村集体难以达成共识，改造意愿难以统一。其次，早期大部分农村集体用地已经用较低的成本和租金流转到企业或个人，这部分的用地在改造时受到众多权属人、企业等既得利益群体的阻碍。再是农村土地权属复杂，村居内国有土地与集体土地混杂，两者的改造政策有所出入，用地政策难以突破。这些因素导致土地利用率低下，土地闲置情况普遍和土地粗放使用。更多的村集体宁愿维持现有模式获得村集体收入，将有限的土地紧紧攥在手里，期望土地在未来有更高的增值空间，以得到后续更高的收益。面对与土地利用总体规划不符、改造土地整理资金不足等问题，顺德总结提炼出九种成熟的改造模式。本文着重分析政府挂账收储模式。顺德龙江仙塘宝涌工业区是顺德首个以政府挂账收储的方式进行改造的项目。该改造模式内容为政府与土地权属人签订协议，进行土地整理（清拆土地上的建筑物）后，通过公开交易的方式出让土地，当地政府则按照政策规定和协议约定标准向权属人支付土地补偿。该项目为顺德龙江仙塘村股份社带来每股约1.4 万元的分红，是改造前的4 倍，并且给予村集体3万平方米的厂房，租金收入约540 万元，落地于此的万洋众创城项目引进了30 多家高新技术产业。在壮大农村集体经济资产，提高集体经济收入的同时，保障了村民稳定长远的利益，腾出土地空间给予新兴产业发展，切实提高了农村集体用地利用率和效率。

（二）产业布局从散乱到有序

20 世纪90 年代，珠三角地区紧紧把握住改革开放的绝佳时机，积极开辟新的发展门路，催生了大量乡镇企业。在地理空间形态上逐渐形成了“村村点火、户户冒烟”的格局。顺德区现共有382 个村级工业园，合计面积93 平方公里，零星分布在205 个村居，呈现出总体规模大、布局分散的局面。工业园区内产业主要为塑料、五金、涂料、家具等低端产业，生产效益低下，生产工艺落后且产业层次不高。2020 年顺德自然环境局全年累计检查整改企业7546 家，封停、淘汰落后产能企业1322 家③，为建造高质量产业集聚区和主题产业园腾空间，促进了各类产业、企业集聚发展。同时，以各个镇街产业特色为前提，规划出各个镇街超千亩现代主题产业园（城）。其中龙江镇目前推进的龙江仙塘工业区（三期）升级改造项目，在2020 年完成拆改任务369 公顷，2021 年上半年完成290公顷，现建有占地面积为2618 亩的数字装备产业园，入驻多家高新企业，主导产业为数字化设备和智慧家具。④目前第二产业空间聚集度相对较高，镇街的制造业产业集群相对成熟，产业布局从零碎散乱到有序聚集，顺德现代产业体系不断得到完善。

（三）环境质量从低质到优质

在村级工业园改造过程中，生态环境质量影响到改造的可持续性。在进行村级工业园改造前，顺德勒流连村工业区普遍为低矮破旧的锌铁厂房，占地面积大，但收益甚微。广东格兰仕集团意在顺德区建立产业园区，但面对片区大范围的农田住宅和落后低矮的工业瓦棚、危旧厂房林立且安全隐患大的环境，格兰仕将生产线搬迁到与顺德一河之隔的中山市。村集体对企业管理不到位，造成工业园内小作坊企业的违规生产情况普遍，严重影响村容村貌。2018 年全区空气质量综合指数为4.38，2018 年全区 SO2（二氧化硫）、NO2（二氧化氮）、PM10（可吸入颗粒物）、PM2.5（细颗粒物）平均浓度分别为 9、40、57、33 微克/立方米，降水 pH 均值为 4.96（属中度酸雨）⑤。自2018 年吹响村级工业园升级改造攻坚战的号角以来，顺德区累计共检查企业45950 家，对于企业生产项目未进行验收、处理危险废弃物场所设置不规范、未依法办理排污许可证、未能提供危废专业合同等漠视环保法律法规的行为进行查处，截止到2020 年，共立案2617 宗，罚款29017.84 万元，实施查封扣押173 宗，移送犯罪案件72 宗，关停企业（含自行关停）1484 家。2020 年全区空气质量综合指数为 3.30，二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）、可吸入颗粒物（PM10）、细颗粒物（PM2.5）平均浓度分别为7、30、43、21 微克/立方米，区降水 pH 均值为 5.19（属轻度酸雨）。⑥与2018 年相比，2020 年度顺德区环境质量空气指标浓度均有不同程度下降，空气质量综合指数下降了24.7%，PM2.5、PM10、NO2、SO2平均浓度分别下降36.4%、24.6%、25.0%、22.2%，空气环境质量得到极大提升。

三、经验启示

不同地区的村级工业园整治面临着具有差异性的治理问题。基于上述村级工业园从土地规划、产业布局、环境治理这三方面取得的整治效果，总结出三个可复制、可推广的改造经验。“顺德样板”为全国先发地区的高质量发展提供经验借鉴。

（一）应该调整土地利用总体规划

土地是支撑产业发展的基础要素。顺德目前的土地开发模式是以征地为主、以租地为辅，这便意味着政府在开发土地的同时，村集体也能开发土地。政府主导的工业园区产值相对较高，而村集体主导的村级工业园产值较低，主要以低价出租集体经营性土地或厂房进行低端配件制造加工。因此，强化土地统筹与规划协调非常有必要性。完善土地利用指标分配，依法审批用地，倒逼城乡充分挖潜利用低效存量土地，包括合理分配建设用地指标、分类处理违法集体用地、完善解决历史遗留的用地手续问题。同时应兼顾到村民、企业、集体等利益主体，统筹各方利益关系，分类处理并完善历史用地手续。鼓励村集体土地纳入政府收储或由集体经济组织自愿申请将集体建设用地转化为国有建设用地，从而进行改造。从零星改造到连片改造，切实提高土地整理效率。撬动社会资本，以商招商，以商引商，加大力度提升区域价值。坚持在改革创新中先行先试，适当兼顾企业、市场、农民三方利益，为全省高质量发展作出表率。2020 年顺德政府工作报告中，明确了配建占村级工业园改造收益50%以上产权物业由村集体长期持有，实现改造新增效益反哺乡村。⑦

（二）应该明确园区企业准入标准

村级工业园升级改造不是简单的推倒重建，而是对产业发展层次和功能定位的重新规划布局。顺德制定村级工业园的总体规划，坚持“工改工”⑧为主，宜工则工，宜居则居。在微观层面上，为促使产业从低端迈向中高端，《顺德区村级工业园升级改造项目产业准入负面清单》（后称《负面清单》）落地，为引进产业制定明确的准入条件。《负面清单》将需改造的产业分为限制类和禁止类，限制类指的是工艺技术比较落后，不利于产业结构优化升级、不利于安全生产、不利于资源和能源节约、生产能力明显过剩等的产业。对于列入该类的产业，政府将禁止其投资新建项目，投资主管部门将不予审批、批准或者备案，其他有关部门也应对该类产业予以相应的制约措施。情节比较轻微的，政府允许其企业在期限内改造升级。禁止类产业指的是不符合有关法律法规，严重污染环境，产品质量低于国家规定或行业规定的最大标准，工业技术和装备需要淘汰的产业。对于该类产业，政府禁止其投资新建项目，并促使其在规定的淘汰期限内予以停产或关闭。在宏观层面上，《顺德区新发展理念超千亩主题产业园建设标准》⑨从整体规划上对产业园区作出了准入要求和限制。结合产业发展保护区规划和村级工业园分类改造区域的划分，制定相对应的园区达标标准要求，包括具体的基础设施和建筑标准、生产生活配套、准入产业类别，以保障产业园高质量、高标准，吸引更多外来优质高端创新型企业进驻顺德，快速集聚创新资源。

（三）应该推动环评审批制度改革

坚持走生态文明建设道路，不断深化生态环境领域“放管服”改革。坚决落实大气防治整治工作，保证环境监督监管到位。通过强势联合各方综合执法、推进环境评价审批制度改革、加强用地污染状况调查评估等多方面举措，有效改善村级工业园环境污染的突出问题。有效组织开展对村级工业园进行环保评价工作，根据现有环境条件将村级工业园划分为保留类、调整类和淘汰类，确定重点整治园区。针对环境评价方面，《佛山市深化环境影响评价审批制度改革实施细则》表明，对于省级以上的工业园区、经济开发区、产业园区、工业集聚区开展“三线一单”⑩编制工作，同时开展或完善规划环境影响评价，为建设项目环境影响评价审批改革提供基础和支撑。有了政策性文件以及制度支撑，地方各局进入村级工业园进行巡查，环评工作便有法可依、有计可施。

注释

①广东省人民政府办公厅印发关于深化我省环境影响评价制度改革指导意见的通知[J].广东省人民政府公报,2020(11):3-7.

②《政府工作报告——2021 年2月4 日在佛山市第十五届人民代表大会第六次会议上》[N].朱伟.佛山日报,2021-02-10(A02).

③数据来自《顺德区召开2020 年度村改联合执法总结会，部署今年工作组建镇街联合执法“尖刀班”》，珠江商报，2021-02-05(A06)。

④数据来自张志强,龙芸.顺德区村级工业园升级改造现状与路径优化探究[J].南方农业,2021,15(18):144-145.

⑤数据来自《2018 年度佛山市顺德区环境质量状况公报》，http://www.shunde.gov.cn/data/backupfn/1553216460.pdf

⑥数据来自《2020 年度佛山市顺德区环境质量状况公报》，http://www.shunde.gov.cn/sdqsthj/tzgg/content/post_4701159.html

⑦《政府工作报告——2021 年2月4 日在佛山市第十五届人民代表大会第六次会议上》[N].朱伟.佛山日报,2021-02-10(A02).

⑧“工改工”指的是现状工业用地按照规划改造为工业用地性质。

⑨2020 年11 月佛山市顺德区人民政府办公室印发《顺德区新发展理念超千亩主题产业园建设标准》

⑩《佛山市深化环境影响评价审批制度改革实施细则（试行）》2019，“三线一单”指的是生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单。