基于某地区生活垃圾焚烧PPP项目社会稳定风险分析

李清坤，吕 尚，梁 恒

（1.山东省固体废物和危险化学品污染防治中心，山东 济南 250117；2.山东省环科院环境工程有限公司，山东 济南 250013）

根据国家发展和改革委员会发布的《重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章编制大纲及说明（试行）》要求，对于一些特别重大和敏感的项目，可单独形成社会稳定风险分析报告。随着社会经济的不断发展，以及我国人民环保意识不断增强，涉及环保的工程项目，如处理不当，将会引发群体性事件，对社会稳定造成不良的影响[1]。在环保工程项目建设及运行过程中，可能会引发项目所在地周围水资源、土壤、大气等环境问题，对周围居民的正常生活生产活动造成影响[2]。垃圾焚烧项目相较于其他工程建设项目，涉及的利益群体较为广泛，所以，项目建设必须充分了解当地人民的意愿，得到公众的认可和支持，在实施和运营过程中切实维护广大人民群众的根本利益[3]。本文通过对某地区生活垃圾焚烧PPP项目进行社会稳定风险分析，提供一定的参考价值。

1 项目概况

本项目设计日焚烧处理垃圾量600 t，年垃圾处理量为26.67万 t。同时配置凝汽式汽轮机及发电机组，除电厂所需的自用电量外，可向电网供电。项目整个工艺流程包括垃圾收集和进料、焚烧及余热利用、烟气净化处理、灰渣处理等系统。

2 社会稳定风险分析工作流程

主要工作流程是通过风险调查结果进行风险识别，识别后进行风险评估，通过评估结果提出风险防范和化解措施，判断项目初始风险等级和落实防范化解措施后的预期风险等级，最终得到风险分析结论。

3 风险调查

调查范围主要包括项目建设区的相关政府部门、企事业单位、周边居民及企业等直接相关利益群体。本项目社会稳定风险调查采用了资料搜集、信息公告、问卷调查、实地勘察等相结合的调查方法。

对厂址及周边区域进行实地勘察，重点关注项目厂址现状、地上附着物情况，厂区300米范围内有无环境敏感目标，有无居民点等。在当地有关官网发布公告，介绍项目建设内容，收集公众意见和建议。对场址半径2 km范围内所涉及的村庄张贴公告公示，说明本项目的概况、社会稳定风险调查的主要内容和征求意见的主要事项、主要方式等内容。根据项目可能产生风险因素编写调查问卷，分为政府部门及基层组织调查问卷、公众参与调查问卷两类。汇总统计调查表的发放量、回收量及有效调查问卷数量，分析问卷的回收率、有效率及各项指标比例。

通过以上工作为风险分析评估提供依据。

4 风险识别

根据《国家发展改革委办公厅关于印发重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲（试行）的通知》（发改办投资〔2013〕428号），结合已建项目及其他类似项目的经验与做法，采用风险因素对照表法，对照经优化后的风险因素对照表，在政策规划和审批程序、征地拆迁及补偿安置、技术和经济方案、生态环境影响、项目建设管理、当地经济社会影响、质量安全和社会治安、媒体舆论导向等8个方面重点分析查找各风险因素，判别各风险因素是否适用本项目。

从8个方面中识别出19项主要风险因素，分别是：立项核准程序；补偿资金；补偿标准；补偿程序、方案；资金筹措和保障；大气污染物排放；水体污染物排放；噪声及振动影响；固体废弃物及二次污染；土壤污染；水土流失；施工方案；文明施工和质量管理；社会稳定风险管理体系；对当地交通的影响；农民工工资保障；施工安全、卫生与职业健康；社会治安和公共安全；媒体舆论导向及其影响。

5 风险估计

本项目结合风险调查和风险识别的成果，采用定性分析和定量分析相结合的方法进行分析。在对主要风险因素进行估计时，按照风险概率、风险的影响程度和风险程度进行考虑。根据对风险概率、影响程度和风险程度进行等级判断，得到本项目社会稳定风险初始风险等级。

识别出的19项风险因素中，有5项为较大风险，分别为补偿标准、补偿程序和方案、固体废弃物及二次污染、施工方案、农民工工资保障；11项一般风险，分别为立项核准程序、补偿资金、资金筹措和保障、大气污染物排放、土壤污染、水土流失、文明施工和质量管理、社会稳定风险管理体系、对当地交通的影响、施工安全卫生与职业健康、媒体舆论导向及其影响，3项较小风险分别为水体污染物排放、噪声及振动影响、社会治安和公共安全。

参考发改办投资〔2012〕2873号文附件2中提供的标准，本项目19个单因素风险中有5个单因素风险程度为“较大”，11个单因素风险的风险程度为“一般”，3个单因素风险程度为“较小”，按照“单因素风险程度评判标准”属于“中风险”；在采取针对性措施前，本项目综合风险指数为0.3 486，综合风险指数小于0.36，按照“综合风险指数评判标准”属于“低风险”。由于19项单项风险因素中，存在5项“较大”风险因素，最终认为本项目的初始风险等级为“中风险”。

6 风险防范、化解措施与落实措施后的预期风险等级

分析表明，本项目社会稳定风险的初始等级为“中”级。这说明，在项目单位和当地政府的共同努力下，项目的建设已经获得了当地多数群众的理解和支持。针对梳理出的主要风险因素点，在项目立项核准程序、土地征用及房屋拆迁补偿、技术经济、生态环境影响、项目管理、社会和经济影响、安全卫生、媒体舆情、突发社会稳定风险应急预案等方面提出相关的风险防范化解措施。

采取风险防范和化解措施后，风险程度为“较大”等级的5项风险因素中，均降为“较小”等级；风险程度为“一般”等级的11项风险因素中，9个降为“较小”等级，2个仍然为“一般”等级；风险程度为“较小”等级的3项风险因素仍为“较小”等级。经采取风险防范和化解措施后，本项目的风险影响程度得到了很大程度的降低。采取措施后的综合风险指数降低为0.1 552，项目风险等级为低风险。

7 结语

基于某地区生活垃圾焚烧PPP项目社会稳定风险分析，通过现场踏勘、网上公示、现场公示、调查问卷等方式，对周围群众、社会团体、政府部门及基层组织进行调查，识别项目风险因素，进行评估并提出风险防范和化解措施，降低项目社会稳定风险。项目风险等级为低风险。

由于生活垃圾焚烧项目存在环境影响风险，影响周围居民的正常生活。风险调查过程中需要详细了解项目建设情况，充分走访调查项目所在地周围情况。分析过程中建议在其他类似项目的基础上，紧密结合项目实际情况，合理划分风险因素。根据项目实际情况，采用经历史证明的有效措施，提出真实有效的风险防范和化解措施。