浅析国内PPP项目市场开发过程中的风险控制

肖晓丽（中交第四航务工程局有限公司）

■ 前言

改革开放以来，我国经济发展迅速，生产力水平也相应增加。近年来，城市化进程加快，大型装备制造和建设项目工程如雨后春笋般出现，然而有些大型项目没有足够的资金来保证其正常运作，这时就引入了“政府与社会资本合作”的投资方案。政府与社会资本合作也叫作PPP模式，近年来广泛用于国内大型基础设施项目建设，同时，对我国的“走出去，引进来”政策也有着广泛的市场价值，国内的各大建筑企业都采用了PPP模式对海外基建项目进行市场开发，成效卓著。

■ PPP项目市场开发风险分析

（一）前期跟踪阶段

1.项目合法合规性的风险

自2014年至今，国家及地方财政部、发改委、其他部委相继出台的推广、提倡、规范PPP项目的法律法规政策超过50个，例如《政府与社会资本合作项目财政承受能力论证指引》财金〔2015〕21号等，因此PPP项目的法律合规风险控制不仅要满足常规招标项目的要求，还要受到相关法律政策的约束，对项目审批、规划等前期法律合规程序提出了要求。

2.项目是否与企业战略发展方向相符合

PPP项目成功与否一个重要的因素在于该项目是否与企业发展的战略定位相同。近几年，国家大力发展基建工程，如市政路桥工程、水力发电、片区综合开发、轨道交通、环保工程、污水治理等等，这些大型基建项目都需要PPP模式的参与，跟踪这些PPP项目的关键因素是，承担项目的公司要符合企业的战略发展方向，由于PPP项目的规模宏大，整个项目运营周期时间长，一般不少于10年，专业化程度较高，对企业的投融资、建设管理、运营维护等方面均有较高要求，如果企业战略发展和项目不匹配，盲目承接PPP项目，一旦在项目投融资、建设施工、运营等环节出现问题，导致项目进展困难，都将造成巨大的经济损失和较大的项目风险。

3.企业能力是否与项目实施要求相匹配

承接企业的能力关系到PPP项目的成功与否，在大型项目中，特别是片区综合开发项目，子项目复杂，涉及的法律主体多、法律关系、合作内容均较为复杂，不仅要求政府及承接企业人员熟知项目的操作流程和涉及的相关政策法规等，还需要对行业法规、财务测算、审计、工程建设、税务政策、土地政策等专业均有较为熟练的了解，除此之外，还包括专业建造师、造价师、工程师等各个专业领域的优秀人才，如果企业没有相应的能力去提供专业技术人才，那么项目的运营和施工都会产生较大的风险，同时也会对运营期的收益水平造成重大影响。

4.项目回报是否满足企业评审指标

在市场开发阶段，虽然企业通过项目PPP实施方案或政府前期咨询流程对项目的主要经营情况有了一定的了解，但PPP项目开发一般处于较前期，项目勘察设计、产业规划并没有细化，许多财务测算因素都是预测值，项目实施过程中产生的税费、咨询评估费、疑难工程、运营收入未达标等都会影响项目的最终收益水平，因此必须全面考虑和分析项目的主要指标，以满足企业的指标要求，从源头规避风险。

（二）招投标阶段

在招标、投标阶段，社会资本从准备到结束都可能出现各种风险问题，其问题主要有以下几种：第一，投标准备阶段，若企业对招标信息的分析不够全面，对招标信息的判断出现错误，则会为后续工作留下严重隐患，甚至失去评标机会。第二，组成联合体阶段，PPP项目投标通常需要投资、建设、运营等各方面企业组成联合体，利用强强联合来增加竞争力，若联合体之间未能权责明确，后续实施可能产生风险。第三，制定标书阶段，PPP项目招标不仅对应标企业的资信有要求，对企业的投融资能力、项目公司管理、运营维护等方面也有较高要求，企业需要编制对应的技术方案响应招标文件，因此方案的编制质量直接关系着能否中标。PPP项目报价标的通常包括投资回报率、资金成本系数、建安费下浮率等指标，企业报价需要充分考虑项目收支及潜在竞争单位情况，若报价过高则评标失分的可能性会增加，若报价过低则利润空间过小，甚至损失成本。

（三）合同谈判阶段

在合同谈判时，企业需要根据招标文件和之前合同中的谈判条款进行谈判。在招投标阶段，文件往往不能对项目的所有商业条件达成一致。因此，在企业中标后，会由政府组织各方进行可谈条款的确定，要对整个项目周期进行相关风险分析。

■ PPP项目市场开发风险应对措施

（一）前期跟踪阶段

1.关于项目的合法合规性

推动项目的第一条件即项目是否合法、合规。项目信息的获取需要通过政府有关部门、代理等途径，需收集项目立项批复、规划书、可行性研究报告、项目环境影响评价、项目节能评价等有关合规文件。此外，还需要收集项目的具体实施方案、财政可承受能力论证的能力评估、物有所值评价等，并在相关的政府网站上对这些信息进行查询和验证，确保项目合法合规，相关手续齐全后才可以开展下一阶段的工作。

2.关于是否符合公司战略发展

PPP项目的核心目的是为了提高效率，充分发挥社会资本的优势，使公共基础建设质量得以提高，实现合作双方的互利共赢。因此，企业所投资的项目应与企业自身战略发展定位相符合，企业才能充分运用自身优势，提高项目建设质量和水平。在项目选择上尽量选择与企业主要业务有重合的PPP项目，例如，建筑类企业应将重心放在公共建筑类项目上，环保企业应将重心放在资源开发、垃圾处理、生态保护等类型的项目上，运用已有项目经验规避潜在风险，充分发挥企业的特长。

3.企业能力是否满足需求

通常来说，由于PPP项目的运营周期较长，所以一旦对接公司的能力无法匹配项目的建设，会给项目带来风险。若想控制该风险，则应当在项目开展过程中，明确该项目的整体操作流程，对相应的法律主体、法律关系以及合作内容都有一定的掌握，还需要熟悉相应法律法规政策，集结法律、财务、工程、审计、税务、土地等专业领域的广大优秀人才，组成专业人才团队，避免由于企业能力不足造成的风险，确保公共基础设施项目的建设更加顺利。

4.市场开拓方面

PPP项目通常为地区内重点项目，得到各界较高的关注度。作为社会资本要在PPP项目中投入较多资源，其项目的进展也与周边区域的经营生产紧密相关。企业应明确自身开拓市场的职能，以项目建设带动周边区域的经营，充分合理利用企业的各界资源优势，将周边区域的市场开拓出来。

（二）投标阶段

1.关于联合体约定

若对某项目的投标采用联合体投标模式，则需要在投标阶段签订联合体协议，对双方应承担的工作职责进行明确，确保联合体各方均具备承担起职责的能力，若暂时无法明确分配双方的工作职责，则应明确职责的界定原则。

2.标书编制及投标

PPP项目的招投标工作与普通竞标项目流程相似，企业需要组织一个强大优秀的投标团队，团队中必须拥有技术类、商务类、法律类、金融类以及税务类相关的高精尖人才，要对招标文件的内容进行仔细研究，确保招标文件充分符合要求，避免出现标书错漏、内容未显示企业优势性以及对招标文件未形成响应等低级错误。投标过程需要商务类、技术类人才以及专业协调人员参加，对各环节要准备充分，以保证投标过程的顺利，减小因投标组织不充分导致的失标风险。

（三）合同谈判阶段

在项目中标后，应及时组成合同谈判小组，谈判内容应以招标文件及合同为中心，充分研究招标文件和合同中的商务条款，从投资回报和施工环境、双方权利义务等条件为切入点，为企业实际实施项目争取更优越的条件。因此，投标企业应尽量在谈判过程中转移风险，按照相关法律法规争取自身利益，为项目的实际实施提供帮助。

■ 总结

PPP项目是现代建筑企业顺应国家及地方政策、响应号召的重要发展战略，有利于企业拓展业务、优化产业结构、增加市场份额。但PPP项目在市场开发和运作方面具有一定的难度，存在大量风险，因此需要企业对PPP项目的市场开发风险有所掌握，并做好风险控制工作，从而保证项目的整体利益提高，推动企业高质量发展。