家国共同体：边民守土固边的基础性逻辑

孙保全，常 玲

(云南大学 政府管理学院，云南 昆明 650500)

一、问题的提出

近年来，边民参与守边固边的现象和行为越来越受到人们的关注。中央和地方层面相继出台了专门的边民政策，大力支持边境扶贫工作，鼓励边民抵边居住、守土固边。同时，学界开始聚焦于边民和边民问题的研究，探讨如何通过有效管理和动员，激发边民自觉参与边境治理活动[1]。不仅如此，社会舆论也表现出对边民生活和边民护边的极大兴趣，围绕“守边人”题材而形成的相关纪录片、电影、新闻报道大量涌现。一时间，边民群体由以往常受忽视的“边缘地带”被拉抬到了备受关注的“舆论核心”。经过简要回顾便可发现，边民的守边固边问题之所以能够引发如此广泛的关注，同近年来的边境形势和国家决策层对于这一问题的重视直接相关。

2017年西藏隆子县玉麦乡牧民卓嘎、央宗姐妹，在十九大召开之前给习近平总书记写信反应边疆发展情况，并在信中表示：“家是玉麦，国是中国，放牧守边是职责”[2]。在十九大闭幕之际，习近平总书记在回信中对其守边固边行为大加赞扬，并提出：“有国才能有家，没有国境的安宁，就没有万家的平安。祖国疆域上的一草一木，我们都要看好守好。希望你们继续传承爱国守边的精神，带动更多牧民群众像格桑花一样扎根在雪域边陲，做神圣国土的守护者、幸福家园的建设者。”[2]卓嘎、央宗一家几代人守土固边的“玉麦精神”旋即引发社会热议，并被置于中国边境和边境治理语境之中，在国家决策层“治国必治边”的论断之下，进行深度的分析和讨论。

此后，党和国家领导人又多次接见和表彰边境地区的护边人，获得“人民楷模”国家荣誉称号的护边员布茹玛汗·毛勒朵就是其中的代表；十九届四中全会明确提出要“加强边疆治理，推进兴边富民”，通过最高决策文件的形式把边境和边民紧密地联系起来；中央和地方先后出台了一系列支持边民抵边居住、居边脱贫，进而发挥守边固边作用的政策；在学界，围绕“发挥民众在守卫边疆中的积极作用”[3]课题而展开的研究随之兴起；主流媒体的大量报道，也使得边民护边的先进事迹由幕后走向了前台。在此形势下，边民对于边境稳固和国家安全所做出的突出贡献，也逐渐受到广泛关注，甚至出现了“边民热”的现象。在这样的背景下，一个深层次的问题随之凸显出来了：边民守土固边的行为逻辑是什么，如何进一步发挥边民的守土固边作用？

在边境于国家治理与国家发展中的地位和意义越来越突出，社会各界对边境和边境居民话题越来越关注的形势下，清晰而深刻地阐释这个问题就具有了特别的学术旨趣。这不仅是从学理上理解边境人口、边境建构和边境治理的研究需要，而且有助于从政策层面上进一步推动边民守边固边功能的有效发挥。面对这个问题，现有研究主要给出了两个方面的解答：一是从道德准则或意识形态角度出发，强调边民的公民义务和爱国主义精神；二是基于“跨界民族”视角，在认同序列上论证国家认同先于民族认同的政治伦理。然而，这样一种“自上而下”的高阶位视角，难以从本质上揭示边民护边的底层逻辑，即其行为背后的根本动因和机制。实际上，临边而居是界定边民的基本向度，其行为特征也受到所处空间场域和社会场域的影响。因此，从“自下而上”的低阶位视角来洞悉边民生产生活形态同国家边境治理之间的内在关联，从而揭示边民参与边境治理活动的深刻逻辑，是一种值得探索的研究路径。

二、边境场域中的“家国共同体”及其特性

在中国，“家”与“国”之间具有深刻的关联性，由此形成了一个具有特定内涵的“家国共同体”。实际上，将“家”与“国”合称为“国家”，及“家是最小国，国是千万家”等说法正是反应了这样一种“家国共同体”观念。其中，家庭利益与国家利益、家庭伦理与国家伦理之间的一致性以及中国人在心理上对于“家庭”和“国家”同一性关系的认同，构成了这种“家国共同体”的核心内容。在社会实践层面，这种共同体逻辑由内而外地转化为将维护家庭利益和国家利益结合起来，所谓“保家”即“卫国”就是一种比较典型的行为。而在边境地区，受到时间和空间叠加而成的复杂因素的影响，边民群体与国家之间的“家国共同体”关系，形成了迥异于内地的诸多特性。

从历史长时段的角度来看，边民与国家之间的一体性关系并非自古有之，而是在特定的时代条件下产生的。在我国古代文献中就偶有“边民”一词，但并不具有现代性的边界和国民意涵。在“有边陲而无边界”[4]的王朝国家时代，生活于核心区外围的人口普遍游离于中央集权体制之外，其社会形态、经济生业、政治生活均不同于中原地区的编户齐民。在统而不治的羁縻制度框架下，边地人口之于某种政权的归属性是相当模糊和易变的。对此，美国学者拉铁摩尔就认为，古代中国的边疆是两个社会文明之间的过渡地带，边疆地区同时受到两侧政权的影响，但又构成了“不能被任何一方永远统治的世界”[5]。对于王朝治理而言，边疆居民的向背叛服飘忽不定，忠君爱国、保疆卫土的臣民义务也不突出。

近代以后，中国的主权领土体制逐渐确立。框定主权施治范围和领土外沿的边界线断断续续地出现，由此为边民的身份重塑提供了地理空间基础。然而，相对于初步建构起来的边界而言，边民的国民身份和国家意识却长期处于滞后状态。晚晴时期，中越边界沿线的居民尚生活在“山水险恶，触瘴即生凶变”的环境之中，其普遍处于“散漫野居”[6]的分布状态。直到民国时期，仍有学者观察道：“(边民)既缺乏国家观念，又无民族意识。散处边地，易受外人诱惑，今日为中国人，明日亦可为外国人。朝秦暮楚，不知国家民族为何物。对于国防上及安定后方生活危险殊甚。”[7]可以看出，此时在边境地区“家”和“国”之间的关系还是相当松散，家国共同体也就无从谈起。

中华人民共和国成立以后，逐步同大部分周边国家勘定了边界，并且进一步加强了对边界以内人口的国民塑造，边境被纳入行政区划意义上的“地方”范畴，沿边人口彻底地由化外之民转变为了现代国民——尤以边境地区的直过民族最为典型。在严格的出入境管理体制之下，以往朝秦暮楚式的跨国迁徙受到了根本性的规制。边民的国民身份和居住空间，发生了由流动性向稳定性的深刻转变。随着国家建构和国家在场，边民的家庭与国家也越来越紧密地连结在一起。改革开放以来，随着国家现代化进程的快速推进，各级政府将越来越多的资源调配于边境地区，“富裕边民”和“振兴边境”逐步地有机结合起来，边民的生产生活条件不断得到改善，边民的国家认同随之得以巩固和强化。

在“家”与“国”的关系在时间维度上基本确立后，家国共同体也开始在边界和边境的空间场景中得以生发和建构。作为辖有边界线的纵深性区域，边境是国土结构中一个边缘性和特殊性的地理范围。在这个空间之中，存在着由边界要素衍生出来的特有问题、事务和人群现象。如此一来，人、地、事、物的交织和互动，就形成了“某种被赋予了特定引力的关系构型”[8]，进而出现了一个特定的边境场域。而由边民组成并生活于其中的家庭，就在这个边境场域中繁衍生息、发展壮大。因而，抵边居住是界说边民的基本参照，也是边民家庭开展生产生活的空间基础。在有“西北第一村”之称的新疆阿勒泰地区的白哈巴村，就有这样一段被刻在石头上的话：“我家住在路尽头，界碑就在房后头；界河边上种庄稼，边境线上牧羊牛”。这则标语贴切地描述出边民家庭紧邻边界、地处边境的地理特征和生活景象。而正是一条边界线的存在，将“家”和“国”连接在了一起：家在国之中，国以家为边。

从这个意义上来说，尽管边民的居住地远离政治经济文化中心，但这并不意味着国家距离的遥远。诚如有学者所洞见的：“领土使得国家情景化”“相同的领土认同是相同的国家认同的标志性内容”[9]。在边境地区，边界、界碑、国门、边境通道对于边民来说是司空见惯的，也使得边民能够在日常生活中通过这些领土符号，随时随地去感知和触碰国家。同时，各级政府围绕这些地理事物而开展的治理活动，也无时无刻不在宣示着国家的在场。对于内地居民而言，所谓“家国一体”更多的是从共同体维度，将家与国所作的一种隐喻和类比，或者说是经由“想象”而形成的共同体感。而与此不同的是，边民能够基于地理空间要素，切实感知到家与国之间难以割裂的一致性和相关性。如果说内地居民的家国观念具有抽象性和想象色彩的话，那么边民的家国意识则显得更为具体和实在。进一步讲，内地居民的家国想象，是把国看作是家的放大，二者本质上是一种类血缘或泛血缘的关系；但沿边居民的家国意识，则源自于家国之间在国土维度上的耦合，这可以说是一种地缘上的关联性。

三、“家国共同体”驱动下的边民守土固边

在特定的空间场域条件下，边民的“家”与“国”天然地连为一体，并以此为基础形成了具有实质内涵的家国共同体。在这种家国关系中，主权意义上的“守土固边”一词就具有了“国”与“家”的二重性内涵：“土”既是国家的神圣领土，也是边民家庭赖以生存的土地；“边”既是国家主权管控的边界，又往往成为边民跨境谋生的独特条件，正所谓“靠山吃山，靠水吃水，靠边吃边”。以此观之，守土固边就带有了一体两面的新意涵和新机理，家庭与国家在其中被紧密地捆绑在一起，形成了你中有我、我中有你的互动和互嵌。如此一来，边民的守土固边行为既可以从“有国才有家”自上而下的视角来理解，也可以从“保家”就是“卫国”、“富民”就是“兴边”自下而上的角度来体认。

关于人的行为动机，马克思曾指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[10]当然，这样的利益并不仅限于个人私利，还应包括集体利益和公共利益。家国共同体的形成及其引发的边民守边固边行为，同家国之间的利益统一性密切相关。在边境的地缘环境中，边民能够以最直观的形式感受到国家强弱对于单个家庭的根本性影响：国家实力的提升、国际地位提高、治理能力增强，边民就能安居乐业；反之，身处国家边缘和前沿的边民，就会首当其冲地受到影响。当然从普遍意义上讲，家庭命运无一不是同国家命运联系在一起的。势单力薄的单个家庭，只有在国家整体的政治屋顶下，才能得以更好地保全、存续和发展。但是，对于家国之间的命运共同体关系，沿边居民和内地居民的感受存在着明显的差异性。前者是具体而显性的，后者相对来说则是抽象而隐性的。

从某种程度上来说，边民家庭的生存状态和发展能力，可以被看作是国力、国势和国运的“晴雨表”。当国家实力疲软之时，中央政权往往更倾向于将有限的资源用于核心区的治理和发展。相比之下，投放到边境地区的资源则受到极大制约，对于边民社会民生问题的治理则更是付之阙如。与此同时，国力不济通常又会伴随着外患频仍。作为面向世界的前端位置和国家权力末梢的边境地区，则不可避免地首先受到冲击和挑战。近代中国的国家发展危机，最初就突出地表现为边患和边疆危机。在这样的形势下，每个地处边境的家庭自然就被置于一个四战之地，陷入动荡不安的危险境地。当然，这样的逻辑倒推过来也是成立的。随着社会主义现代化进程的不断推进，中国的综合国力和国际影响力也空前提升。国家发展带来的民生状况改善，使得边境居民的安居乐业也有了更大的保障，生活水平持续向好发展。

不仅如此，家国利益的攸关性也容易在跨界和跨国比较中被深刻感知。社会心理层面上的“获得感”或“剥夺感”，往往是在纵向的历时性比较和横向的共时性对比中形成的。抵边而居的地缘属性，使得边民更能够通过与邻国比对来体会国家安全稳定和发展对于每个家庭的真正意义。一个较为典型的案例就是，近年来缅北地区局势动荡、战事连连，其边民流离失所。而中国境内的广大边民，亲眼目睹了对岸战争的惨烈场景，有些还容留过前来避难的异国亲友，其间对于国家意义的感知是直接而深刻的。在那段时间里，遍插于家家户户的国旗更是成为中国边民免受殃池的护身符，“家国一体”以如此形象而深刻的画面呈现了出来。

家与国客观上的命运共同体关系以及主观上获得普遍感知和认同，驱动着广大边民参与到带有保家和卫国双重性质的守土固边活动中。作为生活于中越边界沿线的河口县的兼职护边人员，杨天才颇有感触，讲述了他30多年来巡边守边的心路历程。在对越自卫反击战期间，杨天才的妻子因被流弹击中而终身致残。这件事令他认识到：“只有经历过灾难和痛苦，才会有勇气；没有痛，就没有勇气”；“只要边疆能够安宁，我就愿意做这个工作。哪怕帮不了什么，走不了多远，我也不会离开这里，坚决守好这片国土。”(1)此素材来源于云南艺术学院潘林翰等人的调研。与此类似，边民以界务员、护边员、边境信息员、民兵和协警身份来专门从事守边护边工作是非常普遍的。近年来，“三代护边员”“四代护边员”“护边之家”“夫妻哨所”“民兵哨所”等广为媒体报道宣传的事例，都反应了这样一种守土固边现象。

相对于这种“有形”的护边行为，边民抵边居住和开展生产生活的本身，体现了一种润物无声的“无形”守边固边机制。一是千万边民安家于边境，这本身就构成了边境巩固的一部分。对于一个现代主权国家而言，边境不仅仅是一个“地”的概念，还具有“人”的内涵，是一国国民生活的边缘性区域。国家对边缘人口的行政管辖以及边民对于国家政权和国家共同体的认同，是主权框架下边境建构的题中之意。二是边民安居乐业是边境稳定发展的内在要求和表现形式。也正因如此，在“兴边富民”行动这个专项型的边境治理活动中，“兴边”和“富民”是同步推进的。三是家庭生产生活的可持续发展，客观上成为了一种守土固边行为。在边境地区流传的“一个家庭就是一个哨所，一个村庄就是一个堡垒”“种地就是站岗，放牧就是巡逻”等话语，体现了将边境日常维护蕴涵于边民家庭生活的深刻逻辑。四是以家庭主体展开的跨界社会关系，属于一种特定的民间外交、人文外交形式，是建立睦邻友好型周边关系的润滑剂。五是家庭所承载的人口生产功能，是实现边境地区人口安全、充实边境的基本保障。

四、家庭发展困境对“家国共同体”的解构

从根本上来说，在边境地区家与国是一个利益共同体和命运共同体，尤其表现为家庭的居边生息要以国家的安定繁荣为前提和基础。正因如此，边民的守土固边活动在“利国”的同时，也起到了“利家”的作用，可谓公私兼顾、家国一体。但在不同的情境之下，家国的利益关系会以不同的性质和形式凸显出来，总体上既有共性又有张力。尤其是在直面邻国居民和对比内地居民的时候，由比较思维而形成的相对获得感或相对剥夺感就会异常强烈。而当家国关系以张力的“问题”形式凸显出来时，就很有可能对家与国的共同体关系产生解构效应，进而对边民守土固边行为产生负面影响。

其中，除了客观的可视性利益关系之外，还有一个主观的认同选择因素。家是个体建立人际关系的最小组织单位，以此为中心向外扩散进而结成更大的社会网络，而国则是一个超大型的社会组织形式。从基本心理机制来看，人们的共同体意识往往呈现为由小到大、由近及远的同心圆结构。在多个层次共同体并存的情境之中，人通常倾向于以更小的共同体来确认身份属性和社会归属感。相比之下，边民对于家庭的血缘性认同是原初性的，而对于国家的政治性认同更具建构性特征。尽管不乏舍小家为大家、将国家利益置于家庭利益之上的事例，但更为常见的却是基于个人理性，由家而国地渐次确立共同体意识。事实上也正是由于物以稀为贵的道理，才会促使各类媒体乐于报道和宣传舍家为国的先进典型。

这种家国利益关系和认同选择机制的综合作用，就在边民守土固边行为中形成了一个显而易见的变量：家庭利益受到维护和增进的程度，直接影响边民在边境治理中作用的有效发挥。当然，通过国家法律政策机制来规约边民行为，通过国民教育机制来不断增进边民的国家认同感，也是协调家国关系、保障边民护边的必要手段，而这属于另外一个方面的值得单独讨论的问题。如果仅从家庭利益这个单一变量来看：当家与国之间利益保持一致，就容易激发边民守土固边的原始动力，边境的安全稳定发展就有了坚实的“人防”基础；而当家与国的利益关系发生错位，尤其是家庭发展面临严重挑战，就容易出现边民大规模迁离边境的现象，进而引发“人口过疏化”问题[11]。

备受关注的边境地区“人口过疏化”问题是由边民大量流失引起的，本质上是人口安全问题。边民从边界沿线迁离，大体上是向邻国和内地两个方向外流。历史上，西南和西北的边境地区都曾发生过不同规模的边民迁居邻国的现象。如广西壮族自治区靖西市的弄关屯，在1950年至1978年期间，共有37户人家迁居越南，到1978年仅剩5户村民留守在中国境内[12]。在1962年新疆地区还出现过性质恶劣的“伊塔事件”，导致当地土地荒芜、基层政权遭受破坏，国家和人民财产蒙受重大损失。诚如有学者认为的，这一问题同当时边民的祖国观念混乱和国界观念淡薄有关。但引发边民外流的直接原因，主要不是由于其认同感和归属感更倾向于他国，而是出于家庭发展的功利性考量。

改革开放以后，中国的社会政治环境发生了根本性转变，经济发展水平远远超过周边国家，边境地区的地缘政治和地缘经济格局也发生了深刻变化。随着国家治理能力的提升，边境和内地之间的不平衡发展逐步得到改观，相关政策和资源也开始向边境地区倾斜。在这样的宏观环境下，中国沿边居民的生活水平日渐提升，并且总体上超过了邻国边民的生活。双边情况的鲜明对比，促使历史上“用脚投票”外迁他国的边民又纷纷辗转返迁回国，形成了备受关注的“边民回归”现象。对此，有学者通过观察中缅边境人口跨国流动情况发现，“中国外流边民基于对国内社会稳定、经济发展、惠民政策、未来前景的向往以及境外缅方户口整顿等因素的影响，为增加收入，改善生活，外流边民不断回迁进入中国境内定居。”[13]边民迁徙方向的反转，再次把边境地区家与国的利益互动关系鲜活地呈现了出来。

然而，边民自发外流的景象并未就此终止，而是由面向边界朝邻国流动，转向了背靠边界朝内地流动。与内地相比，边境地区普遍存在着发展滞后的问题，这首先是由山高谷深、土壤贫瘠、交通闭塞的自然条件造成的。在传统社会中，由边缘地带向核心区发生的人口流动现象并不突出。在现代化和城市化进程急剧展开，人口由发展滞后区域向经济社会文化中心地带转移，是全世界面临的时代大势。边民向内地流动的趋势越来越明显：一是交通和通讯技术的发展，拓展了人们的视野，增强了人口迁徙的能力，提高了社会的开放性程度，压缩了人群交往交流的空间距离，从而为边民离散提供了客观条件；二是区域发展不平衡，特别是边境地区发展的滞后和各种资源向发达地区的聚集，对边民流动起到了“推—拉”效应。

现代化对传统社会文化形成了巨大冲击，边民的安土重迁观念受到强烈侵蚀，离土离乡的人口流动趋势越来越凸显。有学者认为，西藏“相当一部分边境地区的藏族、门巴和珞巴族人口相继脱离农牧社会进入拉萨、日喀则等城市社会，偏远边境农牧区的萧条化、空巢化现象日益凸显”[14]。这并不是个别现象，而是边境地区的共性问题。一项基于GIS空间分析与数理统计的研究表明，“边境内以人口绝对稀疏区和极端稀疏区为主要类型”并且“人口外流现象严重”[15]；另有研究发现，西南边境地区“正在面临着人才流失和劳动力老龄化问题”[16]，而东北边境的一些县域则发生着“人口规模锐减、人口结构严重失衡、人口分布不合理，净流出现象严重”[17]等现象。通常来说，为谋求更好的家庭发展环境而迁居他乡，这本是无可厚非的理性选择。然而边境人口离散问题，却无意中导致了家和国互嵌关系的解除，由此把家庭理性选择和国家治理需要之间的矛盾凸显了出来。

五、“以家固边”机制的自觉建构与发展

边界线漫长、接壤国家众多、地理和人文环境复杂、跨国问题多样，使得中国面临着艰巨的边境治理任务。为有效实现边境安全、边境稳定和边境发展，必须在发挥政府和驻军系统主导作用的同时，充分动员广大边民参与边境治理活动，从而形成稳固的群防群治机制。这一点，在当前边境地区新冠肺炎疫情防控工作中，已经体现得非常充分了。而边民护边看似是个体行为，实则是家庭行为。是家庭而不是个人，构成了边民守土固边的基本单元：首先，每位参与护边的边民个体都来于各自的家庭，都是在家庭之中生存和生活，都以家庭为单位聚居在边境地区；其次，维护家庭利益、增强家庭发展能力，是边民介入边境治理活动的原初性动力；再次，家庭抵边定居和开展生产活动，构成了边境充实和稳固的一部分，在无形中保障了边境日常维护和管理；最后，即便是被政府聘为专职或兼职的护边人员，也都是在家庭的支持下开展工作的。总之，边民无法脱离家庭而存在，离开家庭语境就无法对边民行为做出描述。

在边境地区，以家庭为单位开展守土固边活动，形成了一种特定的“以家固边”的社会治理机制。透过上述的分析可以看出，边民家庭的居边生息、抵边发展，是家国共同体得以形成和发展的基础，关乎“以家固边”机制治理功能的有效发挥。由于如此，通过不断改善基础设施建设和生产生活条件来维持合适的人口规模，是世界各国，特别是我国周边国家边境治理活动中的常规做法。自1988年起，印度就开始持续推行被称为新边境政策的“边境地区发展计划”(BADP)，旨在改善边境地区的基础设施、提升边民的国家安全意识，特别关注边境地区农户的日常生活需要。越南自革新开放后，也不断通过多种优惠政策鼓励民众抵边而居。一方面通过边民生活补贴、免费或补助建房、发放生产生活资料、提供免费医疗与教育、就学与就业照顾、加大扶贫力度、改善乡村交通等政策措施，动员国内民众(特别是战时外迁的居民)搬迁至边境地带定居；另一方面通过提高待遇和落实各种优惠政策，鼓励干部、教师、科技人员到边境地区工作(2)相关材料于2019年由云南省M县外事办提供。。

在很长一段时期内，囿于国家经济能力和国土规划格局，中国对于边境地区建设和发展的资源投入有限。尤其是在鼓励边民抵边居住、守土固边方面，所给予的政策和资金支持不足以很好地提升家庭发展能力。直到2009年，在边境居民危房改造、鼓励贴边生产、最低生活保障、促进社会事业发展等方面，中国的扶持力度还低于越南。近年来，在强大国力的支撑之下，中央和地方各级政府将更多资源投入到边境，社会民生在较短时间内得到了大幅度的改善。地处中越边境麻栗坡县的一位边民对此深有体会：“十几年前，每逢兄弟相聚，已入越南籍的弟弟为照顾相对贫困的中国哥哥，总让他先喝一碗酒；近几年，在各项政策的扶持下，这位边民的生活水平反超其弟，因此现在越南弟弟要先喝一碗酒。”[18]

然而，在大量边民迁离边境并向城市和内地流动的形势下，如何把临边生息的“家事”同守边固边的“国事”有机地结合起来，仍然是中国边境治理面临的突出问题。面对这个问题，党和政府在既有的“兴边富民”行动、沿边开发开放、边境贸易、边境地区转移支付等边境政策基础上，进一步出台了专门针对边民的扶持性政策。其中较为典型的做法是，2017年5月出台的《兴边富民行动“十三五”规划》文件，除继续强调“强基固边、民生安边、产业兴边、开放睦边、生态护边、团结稳边”的政策目标之外，还专门增加了“对护边员、边境联防队员等边境群防组织建设予以倾斜”的内容；同年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于加大边民支持力度促进守边固边的指导意见》，专门针对边民守边固边问题作了明确规定；2018年6月发布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》中，特别强调要“全面落实边民补助、住房保障等守边固边政策”。通过国家政策来专门做出规划部署，将边民守边固边在边境治理中的地位和意义前所未有地凸显了出来。但在现有的政策框架下，要进一步发掘和运用“以家固边”机制所蕴涵的基础性功能，还亟需解决以下3个方面的政策问题。

第一，路径选择问题。当前激发边民守边固边行为的政策机制，主要遵循的是一种“个体发展”路径取向，即以边民个体作为帮扶照顾的对象。但事实上，边民不是散在的个体，而是属于特定家庭的成员。除了个体理性之外，家庭理性往往会成为决定边民常住边境或远走他乡的基本因素。因此，推动守边固边政策由“个体发展能力”朝着“家庭发展能力”取向转变，实现边民家庭能够靠边吃边、居边发展，才能从更加全面和深刻的层面上实现“加强边疆治理，推进兴边富民”的战略目标。

第二，比较优势问题。以边民家庭发展能力为基本取向的边境政策，能否驱动“以家固边”机制发挥作用，还有赖于在3个层面上形成比较优势。一是历时性比较。在这个方面，随着国家治理能力的提升，当前各级政府对于边境地区和边民群体的帮扶力度远远超过了历史上的任何时期，也取得了前所未有的成效。二是跨界比较。近年来，中国边民的生产生活条件快速得到改善，家庭发展能力普遍在邻国边民之上。三是“边境—内地”的区域比较。在这一维度上，尽管当下沿边居民享有一定特殊性的国民待遇，但不足以抵消区域发展差距带来的内地对于边民迁居的牵引力。因此，在第三个层面上，还应进一步提升守边固边政策的实际效果，尤其是形成推动边民家庭可持续发展的特色优势机制。

第三，资源配置问题。目前国家层面出台的边民扶持政策，多是指导性和原则性的，相对缺少操作上的具体规定。这就容易导致政策执行的“悬置”问题，不能切实发挥应有的政策功能。而边境基层政府在落实国家边民政策时，普遍面临“有政策”“无资源”的窘境，特别是缺少财政资源的有力支撑。只有解决了这个基本性的政策问题，才能够为沿边居民“留得下、稳得住、能致富”提供可靠保障，进而充分发挥“以家固边”机制的治理功能。

六、结语

国家决策层对于边民守土固边的重视，引发了社会各界的广泛关注。其中，2017年习近平总书记给玉麦乡牧民卓嘎、央宗姐妹的回信，是一个标志性的事件。从更为一般性的意义上来理解，“家是玉麦，国是中国，放牧守边是职责”的“玉麦精神”，本质上就是一种边民所秉持的家国共同体意识。而总书记所提出的“有国才能有家，没有国境的安宁，就没有万家的平安”和“做神圣国土的守护者、幸福家园的建设者”，也可以从家与国的一致性角度来进行解读。这是中国人传承数千年的家国文化在边境空间展现出来的独特形式，进一步说是一种宝贵的边境治理资源。

千万个边民家庭与国家之间的共同体关系，是随着边界和边境地理空间现象的出现、基于特定的时空条件而逐步形成和发展起来的。在这个过程中，边境场域中家国之间的互动和互嵌不断加深，并经由多重建构力量而确立起了边民的家国共同体意识。从中也可以看到，边境地区的家国共同体不是一成不变的，而是具有显著的建构性和情境性特征。其中，家和国在边境地区所呈现出来的关系类型，为这种家国共同体的发展变化预设了前提条件：当家国利益保持一致，家国共同体就有保障，从而强化了边民的守土固边行为；当家国之间出现张力，家国共同体就容易受到侵蚀，并外化为边民离散问题。

在家国共同体的形成和演变中，边民抵边定居、居边发展是一个关键性变量，攸关“以家固边”机制的有序运行和功能发挥。如若边境人口举家外迁，家国共同体便失去了赖以存在的现实基础，边民守边固边也就无从谈起。因此，从维持适度人口规模以充实和稳固边境的意义来看，就十分有必要通过政策供给和资源倾斜，使得边民能够居边脱贫、居边致富和居边发展。近年来，一系列专项型边境和边民政策的出台，为边民守土固边提供了有力保障。但同时也应该看到，相对于自然条件普遍较差、家庭自我发展能力总体偏弱、现代化和城市化对边民外流吸引力持续增强等现实情况来说，现有的边民政策仍处于供给不足的状态。因此，立足“家事”视角，优化政策目标和政策内涵，进而提升边民家庭发展能力，是国家边境治理中亟待着力开展的重要活动。