我国农村教育扶贫法律保障重要性研究

冯兆龙，刘 伊

（东华理工大学 文法学院，330013，江西南昌）

贫困对于经济发展具有致命性的破坏作用，是实现“共同富裕”目标路上的一个巨大绊脚石。贫困问题是当今世界各国都普遍存在的一种社会经济现象，消除贫困是人类的共同使命。根据习近平2012 年11 月在党的十八大上提出的倡导“人类命运共同体”意识，人类只有一个地球，各国共处一个世界。对于贫困问题世界各国都积极地提出了应对的方案，我国也不例外。扶贫这个词汇在我国早已家喻户晓，自改革开放以来，扶贫这一重大工程在我国已经进行了几十年，我国对于扶贫采取了一系列的措施，虽然取得了重大的成效，但仍然会出现返贫的情况。授人以鱼不如授人以渔，贫困家庭只有通过教育获得更多的知识，获得更多的信息，才是脱贫最根本的源头，也是脱贫后防止返贫最重要的稳定剂。2013 年7 月，我国教育部联合国家发展与改革委员会、财政部、国务院扶贫办等颁布了《关于实施教育扶贫工程的意见》，其中对教育扶贫在扶贫攻坚中的重要地位和决定性作用作了明确的指示。该意见指出，教育对贫困地区人口脱贫致富、区域社会经济快速发展及生态文明长远建设方面有着重要的作用。因此，国家扶贫的优先任务即是教育扶贫，要充分发挥教育在强民、富民、安民方面的重大作用。我国针对贫困地区的教育扶贫问题投入了大量的人力、物质资源，但是由于监管不力、惩治不严等因素，较大程度上影响了脱贫的成效，解决教育扶贫问题必须强化其法律保障，保障贫困人民相关的权利，因此对教育扶贫的法律保障的研究具有先行性、必要性。

1 教育扶贫概述

1.1 教育扶贫的概念

教育扶贫就是在党的领导和政府主导下，以农民为主要对象，在农村普及教育，通过提高思想道德意识和掌握先进的科技文化知识实现征服自然、改造自然并保护自然，同时以较高的质量生存。教育扶贫是指“通过办好贫困地区和贫困人口的教育事业，提高贫困群体的人力资本水平，降低他们所遭受的相对剥夺程度，进而实现减贫脱贫的战略目标”。教育扶贫就是政府主体借助“发展中的教育”，作用于贫困对象，实现其人力资本水平提高的具体过程，是一个目标明确、指向具体的特殊战略过程。[1]

1.2 教育扶贫的发展历程

我国的教育扶贫自新中国成立以来大概经历了以下一些历程。

教育扶贫空窗期（1949—1977 年）：新中国成立后首次召开的全国教育工作会议，将教育目的确定为“为工农兵服务，为当前革命斗争和建设服务”，这为教育扶贫确立了根本方向、宗旨和性质，在政府大力推动下，工农学生入学比例直线上升，由1950 年近乎为0上升到1956 年的34.1 % 。

体制改革救济期（1978—1985 年）：这一时期农村摆脱贫困主要依靠社会主义市场经济制度和农村土地制度，1984 年在教育扶贫发展史上具有里程碑意义，9月29 日国家出台了具有划时代意义的《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，该文件首次提出“教育扶贫”概念。

大规模开发扶贫阶段（1986—1993 年）：这一时期着眼于增强贫困人口自身的脱贫能力，引导并且帮助贫困人口参与到扶贫开发中来，1992 年国家开始对143 个少数民族贫困县实施教育扶贫。

国家八七扶贫攻坚计划期间（1994—2000 年）：截至1993 年，中国的贫困人口由1986 年的1.25 亿下降到8 000 万，年均递减6.2%。虽然贫困人口不断减少，但是贫困人口减少的速度却逐年降低。[2]为了进一步解决农村贫困问题，缩小东西部贫富差距，实现共同富裕，国务院制定《国家八七攻坚计划》，明确将改变贫困地区落后的教育状况作为攻坚目标之一，从普及初等教育、扫盲识字、技术培训等勾勒教育扶贫路线图，为教育扶贫进入实质发展轨道提供操作和强化机制。

《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010 年）》：提前实现了联合国千年发展目标中贫困人口比例减半目标，服务“三农”的工作要点催生了关于加强农村教育工作、扶持农村家庭经济困难学生、中职教育免除家庭经济困难学生学费、落实国家助学金政策等一系列教育扶贫的资助措施。

《中国农村扶贫开发纲要（2010—2020 年）》：基本普及学前教育，义务教育水平进一步提高，普及高中阶段教育，加快发展远程继续教育和社区教育，教育扶贫模式得到了进一步的肯定。

2 注重教育扶贫的原因

从教育扶贫的发展历程可以看出，自改革开放以来，我国越来越重视教育扶贫，在教育扶贫专项上的支持力度越来越大，这是由我国多年来的扶贫经验决定的。

从理论上来说，习近平总书记多次论述教育扶贫的机理和意义:“教育通过培养和提高贫困人口的主动性、创造性和科学文化素养，提高贫困人口的整体生存能力，增强贫困地区发展的内生动力，从而消除贫困。”2017 年10 月18 日党的十九大召开，习近平总书记强调精准扶贫要与“扶志、扶智”相结合，确立了在决胜全面建成小康社会的新时期，教育扶贫在脱贫攻坚中的先驱作用。诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森认为，“贫困最终并不是收入问题，而是一个无法获得某些最低限度需要的能力问题。”[3]从中可以得出，解决贫困的最根本的问题是能力问题，这个能力的界限是至少能够使自己获得最低生活保障收入。然而提高能力的最重要手段是教育，所以说农民通过教育是可以提高自身这个能力的，教育扶贫就是解决农民能力问题的根源。从实效上来说，彭妮娅等人对585 个国家级贫困县（包括县级行政单位区、旗、县级市，数据截至2018年9 月）所在的22 个省级行政区的教育扶贫成效的实验研究结果显示：①教育投入对农民收入具有稳定的正向影响；②教育投入对贫困地区的增加收入作用高于其他地区；③教育投入的脱贫成效高于其他因素；④教育扶贫成效是多方合力的结果。[4]这一结果有力地证实了教育扶贫对于农村贫困人口脱贫的重要性。

综上所述，不论是从理论论证还是成效结果来分析，都证实了教育扶贫是农村贫困人口脱贫的最重要途径，对于农村贫困问题的解决来说占着不可替代的位置。

3 农村教育扶贫法律保障的重要性

3.1 农村教育扶贫法治化具有必要性、急需性

农村教育扶贫过分依赖于行政手段或措施无法持久下去，且当前的农村教育扶贫已有经验，唯有将其法治化确定下来才能稳定、持久。随着国家政策或措施向教育扶贫方面的倾斜、重视，农村教育扶贫的法治化具有必要性、急需性、紧迫性。2014 年，中共中央、国务院颁布了《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020)》，其第四十七条明确提出了“要加强扶贫领域法制化建设，加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道”。表明农村扶贫立法已经刻不容缓，己提上了议事日程，这是党执政为民的体现，也表明了政府实现共同富裕的决心和意志。2015 年，中共中央、国务院出台《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，第三十三条也明确提出要“推进扶贫开发法治建设，完善扶贫开发法律法规，抓紧制定扶贫开发条例”。2018 年，中共中央、国务院出台了《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，特别提出了“要抓紧研究制定2020 年后减贫战略，研究推进扶贫开发立法”。针对目前存在的形式主义、官僚主义、弄虚作假、消极腐败、急躁和厌战情绪等问题，该意见指出今后要通过进一步落实脱贫攻坚责任制，完善考核监督评估机制，增强党对脱贫攻坚工作的领导，提升贫困村党组织的组织力来解决这些问题。

3.2 农村教育扶贫法治化是依法治国的题中应有之义

依法治国是中国共产党领导全国各族人民治理国家的基本方略。为了建设中国特色社会主义法治体系，建设中国特色社会主义法治国家，促进国家治理体系和国家治理能力现代化，应当使得国家机关权力的行使和公民权利的保障要有法治程序可以遵循。教育扶贫具有精准性、明确性，然而法治化的规范可以使教育扶贫方式、手段、教育扶贫对象的动态管理都具有明确的法律依据，从而防止部分贫困户坐等人扶，防止部分政府人员滥用职权、以权谋私。教育扶贫法治化不仅可以确保国家政策、规划等可以得到落实，还可以与我国的依法治国理念相呼应。

3.3 农村教育扶贫法治化是人权保障的切实体现

农村教育扶贫仅仅依靠政策扶持时，扶贫对象更多的是被政策或措施单方性地扶贫，相关的国家机关工作人员只能被制度或监督机关进行监督，而教育扶贫对象只能享有被送达的利益，当这种利益被侵犯时，甚至公民不知晓这种利益的存在时，贫困人口的这种利益就得不到保障。根据马克思法学理论，没有无权利的义务，没有无义务的权利。农村教育扶贫具有公益性、扶持性，当农村教育扶贫法治化之后，农村贫困人口享有了相关法律规定的权利，那么当它受到侵犯时，人们可以使用法律武器来维护自己的合法权益，农村贫困人口的相关权利可以得到法律保障。农村教育扶贫对象也可以通过检举、控告、申诉等公民监督权来监督国家机关的相关工作人员。所以只有农村教育扶贫法治化，才能够更好地保障其相应的权利。

4 农村教育扶贫法律保障的运用

4.1 制定农村教育扶贫的法律法规

我国目前农村的教育扶贫机制尚未明确立法，仅仅是散落于一些纲要、意见、规划、政策中，这种做法不利于发生问题时进行有效的查证。当前的教育扶贫尚不具有法治性，所以应当制定法律，明确规定由国务院扶贫办作为农村教育扶贫的专职机关负责相关扶贫事宜，再者由教育部、财政部协调处理有关国务院扶贫办的工作。明确规定农村教育扶贫的对象，以建档立卡等制度规范对象的范围，政府各级扶贫办通过实施掌控建档立卡等对农村教育扶贫对象的情况予以动态管理。就农村的贫困群体应当享有的教育扶贫权利作出明确的规定，确保其权利得以维系。该权利是否落实到位实际上也体现我国法律制度是否能够实现对农村贫困群体合法权益公平、公正的维系。从这项权利的初始及终极意义的界定来说，实际上本质在于弱者的公平性权利。由于相应制度保障的不足，以及农村弱势群体本身所具有的社会资源不足，其群体主体及其权利均有较为突出的弱质化、脆弱化表现，为此要求法律明文规定赋予其一定的权利，以满足他们实现对诉求及权益维系的需求。明确规定农村教育扶贫的教师管理制度，健全教师的福利吸引机制，提高教师本身的综合素质。

4.2 加强权力运行监督机制

在制定了合理的教育扶贫法律制度之后，需要制定与之配套的权力监督机制，以防权力执行人员滥用职权，侵犯本应由贫困人群享有的权利。在扶贫机制中要注重监管扶贫资金的流向，适当实行资金流向公开化，让教育扶贫公开、透明。习近平总书记强调新时代要进一步增强对脱贫攻坚的民主监督，为脱贫攻坚提供强硬的纪律保障。“完善资金管理，防止资金闲置和损失浪费;要强化监管，做到阳光扶贫、廉洁扶贫;要健全公告公示制度，接受人们的监督。”[5]明确要求扶贫相关部门提高自身的责任意识、政治意识、大局意识。此机制可以依托于2018 年国务院扶贫办颁布的《扶贫项目资金绩效管理办法》。该办法提出了要对全部扶贫项目资金实施绩效管理，以提高财政扶贫资金的使用效益，落实资金监管责任。同年国务院扶贫办发布《关于完善县级脱贫攻坚项目库建设的指导意见》。该意见要求贫困县普遍编制和建立脱贫攻坚项目库，对进入项目库的扶贫项目的基本原则和项目更新作出了明确具体的要求。指出脱贫攻坚项目库建设的基本原则要坚持群众参与和公开透明，接受群众和社会监督，实行扶贫项目阳光化管理。该意见有利于加强对教育扶贫项目实行动态管理。习近平总书记强调今后的考核评估工作要严格执行，提出要“用好考核结果，对好的给予表扬奖励，对差的约谈整改，对违纪违规的严肃查处，实行最严格的考核评估制度是打赢脱贫攻坚战的重要保障”。[6]针对精准扶贫的法治保障不完善而导致的作风和腐败问题，习近平总书记提出要加大惩治力度，严肃查处问责，绝不姑息迁就。农村教育扶贫实现法治化，社会各界都可以对违法的国家机关工作人员进行监督，这样会促使农村教育扶贫的主管部门及其工作人员严格按照法律规定依法办事，保障贫困人口依法享有权益。

5 结语

教育扶贫不仅是彻底解决贫困问题的根本办法，更是脱贫后保证不返贫的稳定剂。随着从国家层面在政策上向教育扶贫的逐渐重视，社会公民对教育扶贫也十分关注，但是目前农村教育扶贫所依靠的只是行政手段或措施，为了保障农村教育扶贫对象的权益得以保障，防止享受权益人员躺在权益的摇篮上，为了相关国家机关的工作人员能够有法可依、依法办事，为了防止相关国家机关工作人员滥用职权等违法行为，农村教育扶贫法治化具有必要性、急需性，建立健全农村教育扶贫的法律保障制度，响应依法治国，促进国家治理体系和治理能力现代化。