内源型发展：凤凰县旅游扶贫的实践和启示

刘小珉 刘诗谣 吴 敏

（1.中国社会科学院大学，北京 100081；2.中国社会科学院，北京 100081；3.清华大学，北京 100081；4.长江大学 法学院，湖北·荆州 434000）

一、文献回顾与研究

一般而言，贫困可以总结为两大类，一类是收入贫困，一类是多维贫困[1]。

针对贫困的不同类型，学者们提出了不同的反贫困策略。发展经济学中的哈罗德—多马模型和罗斯托的起飞理论都强调资本对农村经济发展和反贫困的决定作用[2][3]。有些发展经济学家认为，政府计划与强力推动是欠发达地区解决贫困问题的关键性要素[4][5]。还有些学者认为，由于贫困是政治、经济、制度、社会、文化、习俗等方面综合作用的结果，因此，要解决贫困问题不仅要考虑经济因素，还要综合考虑各种非经济影响因素[6]，系统运用各种措施，从贫困地区的实际情况出发，寻找本地区的比较优势，提高本地区及贫困群体的自我发展活力，走内源型发展道路[1][7][8]。

中华人民共和国成立70年来，在各族人民的艰苦奋斗下，中国的反贫困工作取得了巨大成就，2020年已经实现“现行标准下农村贫困人口脱贫、贫困县摘帽、解决区域性整体贫困”的目标。但也要清醒地认识到，贫困县实现摘帽和绝对贫困人口实现脱贫，并不意味着贫困的完全消失，也不意味着反贫困工作的结束。我国农村贫困将从“绝对贫困”“生存贫困”转变为“相对贫困”“多维贫困”。可以说，我国反贫困工作将进入到一个更加注重提高贫困群体内生发展动力，更加注重解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的新时期。

依据以上发展经济学贫困及反贫困理论，以及目前我国贫困与反贫困工作面临的新问题，可以得出，增加脱贫地区及脱贫人口（或相对贫困人口）资本积累，寻找本地区的比较优势，走内源型发展道路，提高本地区及脱贫群体的自我发展能力，是缓解欠发达地区相对贫困的重要途径。有研究表明，发展旅游产业能促进欠发达地区人口各类资本的形成及提高[9]。世界旅游组织的一项研究指出“在我们这个时代旅游的实力体现在它是最具活力的经济活动之一，能更有效、更直接地解决贫困问题”[10]。

基于此，本文以湖南省凤凰县为例，通过实地观察、座谈会、深度个案访谈等方式，对该县的旅游扶贫实践进行考察，阐释其旅游扶贫的实践路径，在此基础上总结凤凰县旅游扶贫实践的经验与启示，以期对其他民族地区相对贫困问题的缓解以及乡村振兴的推进提供有益的参考与借鉴。

二、凤凰县旅游扶贫实践

凤凰县是湘西边陲的一个少数民族聚居的山区县，也是脱贫攻坚时期湖南省确定的深度贫困县。2013年底，凤凰县共有建档立卡贫困人口24369户98499人，贫困发生率26.59%[11]，比同年全国农村贫困发生率高18.1个百分点。扶贫开发期间，尤其是脱贫攻坚战略实施期间，凤凰县建立了“发展生产脱贫工程、乡村旅游脱贫工程、转移就业脱贫工程、易地搬迁脱贫工程”等“十项工程”政策体系，脱贫攻坚取得决定性胜利。2020年3月，通过第三方评估验收合格，凤凰县实现了整体脱贫。全县8.9万贫困人口全部脱贫，186个贫困村全部出列[12]，凤凰县从此摆脱了千百年绝对贫困。值得一提的是，中共凤凰县委被推荐为全国脱贫攻坚先进集体，菖蒲塘村、大坡村等入选全国扶贫交流基地，“竹山旅游扶贫模式”成为全国行业扶贫典范[13]。近年来，凤凰县积极推进旅游产业与扶贫有效融合，围绕全域旅游产业建设，充分发挥乡村旅游的经济效应和社会效应，以促进凤凰县经济的可持续发展、带动贫困群众脱贫致富。

（一）探索凤凰县内源型发展道路：基于自然风光与历史文化遗产为比较优势的旅游业发展

凤凰县有“画乡”“满城文物、满眼风光”和“中国最美丽的小城”称号，与山西平遥、云南丽江齐名为“中国三大古城”。县内“四大特色资源”构成了凤凰县发展旅游产业独特的比较优势。第一，山水风光秀美，自然资源奇幻。县内有闻名遐迩的凤凰古城、国家地质公园、十里沱江风光带、南华山国家森林公园等风景名胜，有奇梁洞、南方长城等精品景区，有万溶江、天星山、尖朵朵瀑布等奇山异水。其中3处为国家4A级景区，国家地质公园面积为240平方公里。第二，历史风貌古朴，文化遗产资源厚重。凤凰县是国家历史文化名城，有县级以上文物保护单位128处，其中省级15处、国家级5处；有古遗址116处，历史文化名村12个，特色民居120多栋。第三，民族风情浓郁，民族文化资源丰富多彩。苗族为凤凰县土著民族，也是凤凰县最古老的民族。苗族的刺绣、挑花、蜡染、织锦、手饰制作、剪纸等工艺美术瑰丽多彩。其中，苗族服饰有130多种，苗族蜡染工艺已有千年的辉煌历史。苗族是个能歌善舞的民族，尤以情歌、酒歌享有盛名。基于楚文化与凤凰土著文化的结合，苗文化与汉文化的交融，凤凰县形成了独具一格的地域文化。其中国家级非物质文化遗产保护名录5项，包括苗医药、苗族银饰锻造、凤凰纸扎等，还有7人被联合国教科文组织授予“民间工艺大师”称号。苗族“四月八”跳花节、“六月六”赶秋节习俗和阳戏、傩堂戏、文茶灯等古戏曲等展现了苗族浓郁的民俗风情。第四，凤凰县英才辈出，人文资源丰富。凤凰县出了众多名人，包括民国内阁总理熊希龄、文学家沈从文、艺术家黄永玉，还有“筸军”人物郑国鸿、田兴恕等。清朝道光二十年（1840年）至光绪元年（1875年）的35年里，凤凰就出了三品以上军官188人，民国时期涌现出少将以上军官34人。凤凰县自然风光、历史文化，人文资源很多都具有独特性且不可复制，是发展旅游业的优势资源。1998年，凤凰县提出“把旅游作为支柱产业，带动其他产业发展，以促进凤凰经济腾飞”的经济带动战略，开始对全县的各类旅游资源进行勘察和旅游项目规划开发。1994年4月，凤凰县成功申报省级历史文化名城。2001年12月，凤凰县成功申报国家级历史文化名城。

此后，凤凰县的旅游产业实现从无到有、从小到大、从支柱产业到主导产业的转变。并且，旅游业的发展带动了基础设施建设、交通运输、餐饮住宿、文化演艺等产业的发展，逐步形成了以文化旅游带动所新型城镇化、农业产业化、新型工业化的“一业带三化”的县域特色经济发展道路。

（二）凤凰县旅游扶贫的实践路径

扶贫开发以来，凤凰县积极推进旅游业发展。在发展旅游经济的同时，开展旅游扶贫工作，其主要做法如下。

1.规划引领：加强旅游开发顶层设计，确保旅游扶贫开发一盘棋

坚持用科学前瞻的规划引领、建设、管理旅游及旅游扶贫发展，自2000年以来，凤凰县先后完成了一系列旅游及旅游扶贫规划或方案。尤其是近来年，凤凰县请国内知名的旅游策划企业制定了《凤凰县旅游发展总体规划》《乡村游发展总体规划》《凤凰县旅游业发展“十三五”规划》及凤凰县旅游发展长中短期目标、工作重点、空间布局及具体保障措施，还陆续编制了《凤凰县旅游扶贫规划》《凤凰县八公山片区旅游综合扶贫开发规划》《凤凰县长潭岗库区旅游综合扶贫开发规划》《老家寨村旅游专项规划设想》《凤凰县高寒山区旅游开发详规方案》等以及17个乡镇规划和100个重点村庄规划，初步形成了旅游发展、旅游扶贫的规划体系。明确了旅游发展以“古城”和“乡村”为基础，向沱江上下游延伸、向南华山拓展、向乡村游扩展的思路，精心策划了名人文化、山水风光、乡村民俗和兵战文化4条主题线。

2.载体支撑：发挥资源比较优势，建设文化旅游综合体

文化旅游综合体是在特定的旅游地域空间内，以具有比较优势的民族文化、自然资源、区位条件等为发展基础，以旅游景区、民族特色产品加工园区、旅游饭店等旅游企业为主题，集观光、休闲、体验、度假、会展、娱乐、商务等为一体，拥有多种旅游功能和旅游设施，满足游客多种需求的旅游综合发展区域[14]。旅游综合体以其辐射性广、带动性强等特点在带动贫困人口持续稳定脱贫、培育内生动力、提升脱贫地区整体发展水平、推动乡村建设和乡村振兴等方面发挥着重要作用，脱贫攻坚实施以来，凤凰县在当地政府的主导下，实施了一系列旅游扶贫工程，开发建设了许多文化旅游综合体。例如于2016年9月8日开园的“凤凰之窗”文化旅游产业园区，是凤凰县政府投资兴建的一个“集文化创意、商品研发、展示加工、批发零售、演艺接待、仓储物流、旅游度假及非物质文化遗产传承保护于一体”的综合性开发区[15]，也是凤凰县搭建的一个旅游扶贫平台。2016年有25家企业入驻，这些企业安置了包括1000多位贫困人口在内的众多劳动力。其中湘西蜡的世界蜡染有限责任公司共有员工62人，当中65%是贫困人口。公司以“公司+基地+农户”的模式运作，共培训贫困人口489人，带动约300人脱贫。另外，该园区也引进了一些能人入园。例如凤凰县闻名遐迩的“女能人”麻金梅在园区开了一个饭馆，招收了48位农民到该饭馆工作，当中有20人是贫困户[16]。

此外，凤凰县还涌现了“政府主导、景区带村、能人帮扶”“政府主导、市场运作、企业经营、社会参与”“公司+基地+农户”[18]等旅游扶贫模式，为凤凰县不同乡镇（景点）提供了各具特色而有效的旅游扶贫实践。

3.内容为主：积极探索全业态融合，推进脱贫致富与乡村振兴

凤凰县旅游业的发展，主要是依托其丰富的文化资源，打造有灵魂、有内容、有创意的丰富多元的业态。20多年来，凤凰县不断探索推进文化旅游产业转型升级，促进一二三产业深度融合，在带动贫困户持续稳定脱贫的基础上，为乡村振兴储备后续动力。

首先，基于丰富的古城文化、名人文化、历史文化和苗族文化，凤凰县积极推进旅游与文化深度融合发展。凤凰县利用其具有比较优势的文化资源（历史名人、民族节庆、民情民俗等）策划旅游产品，在保护民族民间物质文化遗产和非物质文化遗产的同时，促进旅游产品与凤凰特色民族文化融合，将初级观光产品向深度文化体验型产品延伸，使得凤凰旅游产业的发展具有了内源型发展的特征。

其次，凤凰县大力发展以旅游商品为主的特色工业和以农副产品为主的生态工业（如具有苗族文化特色的姜糖、蜡染、扎染、银饰等旅游商品加工业，形成以苗家银饰、针织、织锦、蜡染、服装、姜糖、山野菜等为主的旅游商品），并建设了一批工业加工体验园项目，扶持了一批民族特色企业发展（例如，“凤凰之窗”文化旅游产业园里面，扶持了一批民族特色企业，也有一些工业加工体验园项目），全面推进旅游和工业融合发展，实现工业和旅游业共生发展。

再次，探索旅游与农业的融合。围绕文化旅游，凤凰打造了一批特色农业的观光示范园，如菖蒲塘现代生态水果观光示范园、竿子坪现代农业休闲观光示范园、塘桥薰衣草生态旅游观光园等，既发展了农业，提高了农业效益，也扩展了旅游业的范围。在一些乡村旅游基地，农民的传统农耕方式被包装成旅游展演项目，如竹山村贫困户吴国安用牛耕田的劳作，既真实地进行了农业生产劳动，同时也成为“半坡部落”的“农耕使者”的扮演者，既有自己农耕劳动的收获，也能得到“半坡部落”的工资收入，连他的牛每年都有4000元的演出费报酬，这种方式有效提高了包括贫困群体在内的在家务农农民的收入。

最后，整合扶贫资源、旅游资源，探索旅游与扶贫深度融合，实现扶贫大格局。脱贫攻坚战略实施以来，凤凰县建立了“发展生产脱贫工程、乡村旅游脱贫工程、转移就业脱贫工程、易地搬迁脱贫工程”等“十项工程”政策体系，这些工程的支持力度之大都是前所未有的。在这个背景下，凤凰县充分整合巨大的扶贫资源和具有比较优势的旅游资源，将旅游管理部门、旅游产业公司、企业、能人一并融入扶贫实施主体，“构建产业主导、政府引领、社会参与的精准扶贫大格局”[17]，很好地探索了旅游与扶贫的深度融合，取得了较好的旅游扶贫效果。此外，凤凰县的旅游扶贫实践中还有自然风光和民宿文化的融合、古老传统和时尚艺术的融合。正是由于积极探索多方面、全业态融合，使得凤凰县旅游业实现大发展，并带动了凤凰县经济跨越式发展和脱贫攻坚取得决定性进展。

三、凤凰县旅游扶贫的成就及启示

自旅游业被定位为战略性支柱产业以来，凤凰县的旅游业已经成为国内外了解凤凰县的靓丽名片，也成为该县实现经济社会跨越式发展的实体支撑。特别是扶贫开发以来，大力开展旅游扶贫实践，既促进了凤凰县经济的发展，也带动了贫困户脱贫、贫困村出列、贫困县摘帽。

首先，旅游业的发展有效拉动了凤凰县经济增长。随着文化旅游的蓬勃发展，游客数量渐增，旅游业对经济发展的贡献逐年增大。2001—2019年，凤凰县旅游人次从57.6万人次大幅上升到2010.93万人次，增长了33.91%，年均增长21.82%。旅游收入从0.743亿元大幅提高到200.01亿元，增长了268.19%，年均增长36.46%。凤凰县旅游产业增加值占GDP的比重从2005年的26.21%逐步上升到2018年的51.59%；旅游产业对GDP的贡献率从2005年的17.14%，大幅上升到2017年的87.69%。在旅游产业的带动下，凤凰县经济快速发展，2000—2018年，按可比价计算，凤凰县经济年均增长10.69%，比同期湘西自治州和全国的年均增速分别高出1.60个百分点和1.57个百分点，是全州八个县（市）经济发展的排头兵[18]。

其次，旅游业的发展，促进了凤凰县的产业结构调整。据统计，截至2020年，凤凰县的三次产业结构由2015年的12∶17∶71调整为14∶19∶67[19]。同时，旅游业的发展可以促进农民就地就近就业，缓解城镇化过程中出现的农村人口大量外流问题。例如，有些村民经营“民宿”成了小老板；有些村民成为企业的员工，从事景区的管理、服务工作；有些村民兼职“演员”，既有原来的农业收入，又有一份“演出”收入；村里有些手艺人，加入竹山“非遗”工坊，既有一份稳定收入，又能传承手艺。可以说，旅游产业在培育乡村发展内生动力，保证脱贫成效的持续性、稳定性，为后脱贫时代的乡村振兴提供人才保障、产业支撑、文化底蕴等方面具有重要意义。据统计，凤凰县有2万多贫困人口依托旅游扶贫实现稳步脱贫[20]。凤凰县的竹山村、老洞村等10多个乡村村民，主要靠乡村旅游实现了就地转产脱贫。

最后，参与旅游扶贫的贫困群体，尤其是实施乡村旅游扶贫的竹山村、老洞村等贫困村民，不仅收入上脱贫了，“精神”上也脱贫了。一方面，在政府、公司、合作组织、能人的带动下，贫困群体的思想观念发生了较大变化，对生活和工作变得积极、主动；另一方面，通过参加公司、合作组织、能人等组织的旅游工作，贫困群体与其他成员的日常工作交往和工作互助更加密切，贫困群体的乡村社会关系得到加强，从而提高他们的工作、生活自信，有效激发他们自我发展的内生动力和活力，进而提高他们在乡村的社会交往和社会地位，让他们不仅经济上脱贫，还实现精神上脱贫。

在这一过程中，凤凰县的旅游扶贫形成了一些重要的经验和启示，这些经验在实践中不断完善并被实践所检验，其中有些经验对凤凰县或其他民族地区在未来一段时间的旅游扶贫及实现巩固脱贫成果同乡村振兴有效衔接或许具有一定参考与借鉴意义。

第一，高位推进旅游扶贫工作。从20世纪90年代末期开始，旅游业的发展就一直受到凤凰县委、县政府的高度重视。1999年1月，凤凰县成立以县委书记、县长为正副组长的旅游产业领导小组，把旅游业开发当作新型产业来抓。旅游扶贫实施以来，凤凰县建立了各级主要领导亲自抓、分管领导具体抓和相关部门协调配合的工作机制，形成较大合力，破解旅游扶贫涉及面广，工作内容多且复杂的难题，确保了旅游扶贫工作顺利推进。

第二，创新理念、整合资源、凝聚合力做好旅游扶贫工作。旅游扶贫实施以来，凤凰县将扶贫政策资源与丰富多彩的民族历史文化资源、自然生态资源整合在一起，不断促进一二三产业融合发展，实现了农、林、牧、渔、工，住宿、餐饮、仓储、工商、金融、旅游等多个行业相互协调融合，促进了贫困人口的持续稳定脱贫。未来，在后脱贫时代，要以绿色、开放、创新、融合的新发展理念，进一步汇集整合多方资源，探索乡村旅游的新模式、新业态，以充分发挥旅游产业的辐射和带动作用，做好脱贫成果的全面巩固和乡村振兴的有效衔接。

第三，走内源型发展的旅游扶贫道路。依据发展经济学理论，在凤凰县这样深度贫困的地区反贫困，必须增加资本投资和积累，寻找该地区的比较优势，走内源型发展道路，才能有效打破贫困循环，实现可持续脱贫。如上所述，凤凰县的旅游发展及旅游扶贫是在经济社会结构急剧转型背景下，依托本地具有比较优势的历史文化资源，在政府、企业、社会组织和当地群众凝聚合力、共同推进下，整合多种文化资源发展起来的，走的是一条适合自身特点的内源型发展道路。

需要指出的是，目前凤凰县旅游扶贫中还面临一些挑战，其中最大的挑战来自于市场极化作用，使凤凰县大量青壮年外出经商、务工，从而使一些乡村旅游扶贫项目缺乏年轻、有技能的人才参与而降低旅游扶贫效果。近几年，国家制定了一些支持农民工、中高等院校的毕业生、退役士兵以及科技人员等返乡下乡人员创业创新的主要方式和具体政策[21]。2019年底，由于受突发疫情的影响，凤凰县青壮年外出打工的人数有所减少。一方面，这些留在乡村的青壮年劳动力可以就地转岗成为乡村旅游从业者，为乡村旅游补充了新鲜力量[22]；另一方面，乡村旅游成为当下凤凰县“现代化的稳定器与蓄水池”[23]，部分缓解了疫情对农村外出打工者的影响。此外，目前凤凰的旅游扶贫还存在一些问题，主要表现为基础设施建设相对滞后、旅游扶贫的产品核心竞争力仍不够强、贫困群众参与程度相对不高、旅游扶贫管理机制不够完善等，这些对脱贫后地区发展的整体能力提升以及脱贫成果的全面巩固形成一定的消极作用。基于此，未来在旅游产业的发展过程中，凤凰县还需在以下几个方面着重努力：一是完善和创新以旅游带动地区发展、推动乡村振兴的体制机制；二是大力改善交通、水电、景区服务等基础设施建设；三是创新旅游产品体系、开发旅游新型业态、增强旅游经济的竞争力；四是加强产业融合、调整产业结构、优化就业结构，为当地民众提供更多就业机会，激发当地群众参与旅游经济发展的积极性和主动性。