完善党全面领导基层治理制度

文_ 唐皇凤

基层治理是国家治理的基石，基层治理现代化是国家治理现代化的基础性工程。在全面建设社会主义现代化国家的历史征程中，只有坚持党的全面领导和基层治理制度化建设同向发力、协同推进的战略格局，才能从根本上解决基层治理过程中的突出矛盾和问题，提升基层治理变革的整体性、协调性和有效性。中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出“完善党全面领导基层治理制度”的重大命题，并从加强党的基层组织建设，健全基层治理党的领导体制；构建党委领导、党政统筹、简约高效的乡镇（街道）管理体制；完善党建引领的社会参与制度三个方面提出工作思路和具体要求，对于新时代加强党的全面领导、提升基层治理效能具有重大战略意义。

一、完善党全面领导基层治理制度的重大意义

党是中国特色社会主义事业的领导核心，对完善国家治理体系和提升国家治理能力起到保驾护航的作用。面对社会结构分层和利益分化，党全面领导基层治理制度建设有利于新时代中国特色社会主义事业继续遵循正确的发展方向。党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，全面领导基层治理的制度建设是将社会主义制度优势转化为基层治理效能的必然要求，也是推动党的领导制度体系更加成熟定型的关键举措。

确保基层治理现代化进程始终遵循正确的发展方向。随着我国改革进入深水区和攻坚期，各种矛盾和风险交织叠加，公众的民主意识、法治意识、权利意识等不断提升，对社会公正、安全、和谐等美好生活需要日益提升，亟须提高基层治理的专业性、精准性和实效性。要落实基层治理的各项方针政策，确保基层治理沿着正确的方向蹄疾步稳地持续取得实效，就必须加强党全面领导基层治理的制度建设。随着我国社会主义市场经济体制逐渐转型，党不仅推动了中国特色社会主义事业的蓬勃发展，也实现了对基层社会的塑造和对基层秩序的重构。一方面，党全面领导基层治理的制度建设有利于强化以人民为中心的发展思想，科学处理好“领导”与“服务”的关系，从政治制度的高度巩固社会资源分配共享机制，实现社会发展的成果由全体人民共享。另一方面，党全面领导基层治理的制度建设是增强基层党组织政治功能与组织力的前提保障，也是党对基层社会进行有效领导以适应社会转型的重要基础。无论是农村社会还是城市社会，国家向社会放权并走向适度分离成为基层社会管理的整体趋势，中国共产党在其中发挥了重要的主导作用。党在基层治理中只有强化制度建设，才能提高应对新时代基层治理中出现的各种问题的法制化、规范化和标准化水平，不断推进我国社会主义制度自我完善和发展，赋予社会主义新的生机活力。

将社会主义制度优势转化为基层治理效能的必然要求。社会主义制度的内在优势需通过科学有效的国家治理实践转化为实际优势，并进一步转化为引领和保障社会主义现代化建设的制度能量和治理动力。在中国特色社会主义制度优势当中，中国共产党的领导是最大的制度优势，决定着其他各项制度优势的存在和发展。党的领导是全面的、系统的、整体的，是具体的而非抽象的，需要落实到治国理政的方方面面，以及各级各类组织的具体活动之中。党全面领导基层治理制度为党的领导制度体系建设夯实基石，确保处于中国特色社会主义事业统领地位的党的领导制度系统完备且运转有效。党全面领导基层治理制度延续了中国特色社会主义制度的显著优越性和强大生命力，为基层政治稳定、经济发展、文化繁荣、民族团结、人民幸福、社会安宁、生态环保提供了有力保障，为社会高速转型中经济快速发展、社会长期稳定两大奇迹的出现营造了良好的制度环境。党全面领导基层治理制度为基层社会治理注入强大能量，通过党的集中统一领导体制和集中力量办大事机制，有效组织各项事业、开展各项工作，成功应对一系列重大社会风险挑战、克服艰难险阻。同时，基层治理与社会公平正义直接相关，党全面领导基层治理制度建设是打造法治国家、法治政府、法治社会的根基，在激发社会生机活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安中发挥了重要作用，也为落实党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一提供了制度保障。

推动党的领导制度体系更加成熟定型的关键举措。总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，是中国特色社会主义制度和国家治理体系的重要依托。我国“十四五”规划纲要指出：到2035年，我国各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。在中国特色社会主义制度体系中，无论是根本制度、基本制度还是重要制度，都需提高制度执行力，把制度贯彻落实到基层“最后一公里”。坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化是党和国家的一项长期而重大的战略任务，是一场广泛而深刻的社会革命，迫切需要从基层抓严抓实，才能把党的领导落实到国家治理各领域、各方面和各环节。因此，党全面领导基层治理制度是坚持中国特色社会主义制度、完善党的领导制度体系和推进国家治理体系和治理能力现代化的关键举措。只有构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，才能为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保证。党全面领导基层治理的制度建设体现出党坚持和完善中国特色社会主义国家制度和治理体系、全面建设社会主义现代化国家的坚定决心和政治智慧。

只有坚持党的全面领导和基层治理制度化建设同向发力、协同推进的战略格局，才能从根本上解决基层治理过程中的突出矛盾和问题，提升基层治理变革的整体性、协调性和有效性

二、党全面领导基层治理制度的基本要素

党的十九届四中全会强调，完善党领导人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等制度，健全各级党委（党组）工作制度，确保党在各种组织中发挥领导作用。党的全面领导的政治逻辑与基层社会的治理逻辑具有内在耦合性，通过制度嵌入才能更好地发挥治理优势、保障人民利益和维持社会秩序。其中，统一领导基层各项工作的制度确定了党的治理中枢地位，协调推动治理重心下沉的制度保障了各项资源的纵向推进，组织动员社会多元主体的制度保证了各层级多元治理主体的横向整合。

统一领导基层各项工作的制度。新时代党加强社会治理制度建设，要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体制。因此，党委领导下的社会治理共同体建设是基层开展治理实践的宝贵经验。首先，党委（党组）制度是中国共产党领导国家治理各项工作的基本制度形式，从国家机关的党委或党组，到下属单位的分党委或党小组，再到基层的党总或党支部，党组织在国家治理体系中一直处于中心位置。党委制是层级对应的整合型制度，各级党委是治理体系中的关键节点，实现基层治理的组织重构和资源整合。其次，我国基层治理的本质是国家权力向基层社会延伸渗透并引导和规范各类基层社会活动的过程，必须维护党的集中统一领导落实到基层治理的各个方面，坚持和完善请示、报告、决策、执行制度，强化属地管理责任，确保各级党组织领导干部履行第一责任人职责，以民主集中制的组织原则落实党全面领导基层治理各项工作的政治责任。最后，党全面领导基层治理各项工作的落实需要建立清晰的目标责任制度。目标责任制度是以党委将目标任务层层分解，根据工作职责和具体分工对下级组织的工作完成情况进行考核。党领导下的目标责任制度建设，侧重于对基层治理具体事项的专项考核，通过组织考核、干部考核和党员考核等方式，激发党员干部的工作执行力度，为贯彻落实党全面领导基层治理制度提供保障。党全面领导基层治理的制度建设把中央规划和基层实际结合起来，提高党的领导制度的系统性、协调性、统一性，从而增强治理工作开展的方向性、针对性和操作性。

协调推动治理重心下沉的制度。在实践中，党的全面领导要立足基层治理的目标导向与问题导向，瞄准治理中的热点、难点、堵点甚至痛点，处理好“领导”与“服务”的关系，避免陷入事务主义的旋涡。党建网格化管理制度是巩固基层党组织堡垒作用、拓宽党员服务群众渠道的新途径，通过组织全覆盖提升基层党组织的凝聚力。党建网格化管理制度要求基层党工委设立居民区党委、驻区单位联合党委、两类组织党委等功能型党委，分别负责对社区党组织、驻区单位党组织和“两新”组织党组织的协调管理，调整党组织设置，在开展治理过程中凝聚基层街道（乡镇）党工委、社区党委、网格党支部等多方力量。党委带头参与脱贫攻坚、环境整治、风险防控等重点工作，广泛动员党员分担治理任务，把党员先锋模范作用融入党建网格化管理工作中，最大限度地整合基层党建资源。同时，完善党建区域化管理制度，对政府、教育、医疗等重点行业开展区域化党建，分类明确细化行业系统抓党建责任，推动业务部门的治理资源下沉，有力支持城乡基层治理；依托街道、社区组建区域党建联盟，统一对商务楼宇、特色小镇、互联网企业等新兴领域党建工作实行区域化布局，推动新兴领域的党建工作融入和服务基层治理。最后，健全党员服务下沉制度，不断完善工作单位、居住小区党支部“双重管理”制度，通过社区党组织、在职党员所在单位党组织、基层组织部门常态化沟通机制对党员参与基层治理进行科学的设岗定责。

组织动员社会多元主体的制度。我国基层治理复杂性与日俱增，社会多元主体成为各种公共物品与服务供给系统的必要组成部分。党要引导更多的社会主体、市场主体和人民群众，使其能够有足够的空间参与社会治理的全过程。首先，党委领导的基层联席会议制度为解决基层治理难点问题提供多元支持，将教育、社会事务、民政、司法、人资、社保、农业等涉及社会治理领域的职能部门、工青妇人民团体、社工组织、志愿机构以及企事业单位等组织机构召集起来，通过组织联动、信息互通和民主协商的方式，促进业务交流、需求匹配和协同效率。其次，党领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层自治制度是引导群众参与基层社会治理的制度化渠道，建立党员直接联系群众的系统性日常工作机制，激发了人民群众参与治理的积极性和主动性，让人民群众成为社会治理的最广泛参与者、治理绩效的最大受益者、治理制度的最终评判者。最后，党领导的群团工作制度充分发挥工青妇等人民团体和群团组织的“枢纽型社会组织”桥梁作用，对获得相应社会治理权力的社会主体围绕社会治安、环境保护等社会公共事务的管理进行专业化培训，提高社会主体的现代治理能力。通过孵化、培训等方式将社会主体的治理行为进一步规范化、制度化和常态化，让社会主体能够有力、有序和有效地参与基层社会治理。

三、完善党全面领导基层治理制度的现实路径

坚持与发展党的全面领导基层治理制度体系，一方面，要加强党的建设，这是发挥党的治理效能的前提条件。只有持续加强基层党建工作，深入推进全面从严治党向纵深拓展和基层延伸，才能保障党全面领导基层治理制度的有效性和正当性。另一方面，党要加强治理体制改革和治理能力锻炼，为党全面领导基层治理提供体制机制保障，有效推动党的领导与基层治理的深度融合，避免制度建设的弱化僵化，从而以党的制度优势激发基层治理活力。

创新基层党建形式，推动全面从严治党向基层延伸。党全面领导基层治理是加强基层党组织建设、推进全面从严治党的过程，其前提是解决好基层党组织存在的弱化、虚化和边缘化问题。基层党组织要强化对党员的教育和管理，要引导党员积极参与社区事务，推进全面从严治党向基层延伸，逐渐提高基层党组织的组织力。通过提升组织力，基层党组织能够更好地整合治理资源、提供优质服务、获得群众认可，逐步树立起全面领导基层治理的公信力。通过区域化大党建平台，党汇集社会多方力量参与谋划党建工作和基层治理工作，将社区辖区内企事业单位、“两新”组织等各类基层党组织吸纳到区域化党建的组织架构中共同参与基层治理。基层党组织通过发挥社会组织、群团组织和志愿者队伍等各类社会主体的作用，畅通社会主体参与社区治理的渠道，才能更好地以政府购买服务或项目制的方式，通过发起“微心愿”“微项目”“微公益”等治理活动，精准满足基层群众的需求，推动传统党建向服务型党建转型，达到发挥服务功能来强化政治功能的根本目标。基层党组织在实践中落实全面领导基层治理制度，要以提升组织力为重点，聚合社区治理资源，做好社区治理服务，实现资源在基层聚集、服务在基层拓展、问题在基层解决。

深化基层机构改革，完善党委领导的基层治理体制。党委领导的基层管理体制改革有利于加快乡镇政府职能转变步伐，规范权力运转过程，加强党对社会经济事务的管理职能。党委领导的基层管理体制赋权赋能于基层党委，明确基层治理的权责主体、权限范围、权力行使方式。

首先，党委领导的基层管理体制要优化基层党政部门的机构设置，依照简约高效的原则，实行分类治理，切实提升基层办事机构的治理效能。

其次，优化党在基层对组织、宣传、统战、政法、机关党建、教育培训等部门的职能配置，加强归口协调职能，统筹本系统本领域工作，对涉及基层治理重要事项、重大问题都要由党组织研究讨论后按程序决定。

再次，加强对相关领域、行业、系统工作的领导，按照精简高效原则，对职能相近、联系紧密的部门统筹设置，实行合并设立或合署办公，防止基层机构重叠、职能重复、工作重合，进而整合优化力量和资源，发挥综合效益。

最后，加强基层党员干部管理，优化配置机构编制资源，推进机构设置扁平化，拓展层面，减少管理层级，盘活基层政府的编制资源。在选拔基层领导干部方面，保障编制资源向基层一线的下沉和推动各类编制的统筹使用，注重把党组织推荐的优秀人选通过一定程序明确为各类组织负责人，同时全面推行村（社区）党组织书记通过法定程序担任村（居）民委员会主任，多举措稳定推进村（社区）两委成员交叉任职，注重选拔培养后备干部和发展年轻党员，为基层建设注入新生力量。

提升基层治理能力，健全常态化治理与应急管理相衔接的体制机制。基层治理是凝聚党和国家磅礴力量最坚实的基础，党对基层治理的全面领导意味着重大治理事务都要由党组织在广泛征求意见的基础上讨论决定、领导实施。因此，培养党全面领导基层治理的综合能力也更显迫切。

首先，提升基层治理能力需要赋予基层党组织综合管理权、统筹协调权和应急处置权，强化党组织对重大决策、重大规划、重大项目的参与权和建议权，为基层治理明晰权责边界。

其次，在坚持党的全面领导同时加强基层民主协商能力。基层治理必须由传统的单向的行政管理向开放协作、沟通互动的现代治理模式转变，要引导各种社会力量合理参与治理，形成基层治理的强大合力。以温岭民主恳谈会为代表的协商议事制度能够增强基层协商治理能力，通过党组织引导议事协商，完善群众座谈会、民主听证会等协商方式，激发社会参与的积极性和主动性。

再次，在网络化、信息化发展潮流中，基层智慧治理能力是提高治理效率、打破信息壁垒的创新之举。健全基层智慧治理机制，依托互联网+党建等党务政务服务平台，提高基层治理的数字化、智能化和信息化水平。此外，在提高常态化治理形态下的基层治理能力的同时，还需注重培养面对重大风险的基层应急管理能力，需要健全基层应急管理组织体系，完善基层重大风险应急管理预案，建立多方参与的社会动员应急响应体系，构建防范化解社会转型潜在风险的长效机制。