舟山绿色石化产业集群与市域社会治理互构机制探析

曹 泱

（岱山县经济和信息化局，浙江 舟山 316200）

舟山群岛新区绿色石化产业集群包括舟山绿色石化基地(以下简称“绿色石化基地”)及下游精细化学品、新材料、装备制造等产业延伸，是“十四五”期间国家海洋强国战略向纵深推进的重要支点，对推进浙江省石化产业集群的区域协同发展和服务地方经济社会发展都具有显著作用。绿色石化基地一期在2020 年全面投产，当年产值占舟山全市工业经济总产值的50%，成为舟山社会经济发展中不容忽视的重要组成部分。同时，由于绿色石化基地是我国民营企业第一次涉足大型炼化生产领域，且生产环境位于海岛，其复杂性相对于传统石化产业集群显著增加，对市域社会治理现代化水平提出了更高的要求。

从产业集群高质量发展和市域社会治理现代化的关系上来看，市域社会治理必须依托产业集群提供经济基础的硬核支撑，产业集群发展也离不开创新市域社会治理。因此，绿色石化产业集群和舟山市域社会治理体系如何形成对接融合、统筹协调的互构机制，是实现产业集群高质量发展和市域社会治理现代化共赢，推动区域社会经济可持续发展的一个重要课题。近年来，理论界对市域社会治理现代化已有许多积极的探索。例如陈成文等[1]通过对理论和制度层面的分析，提出党建和自治、法治、德治、心治、智治相结合的市域社会治理现代化路径；徐汉明[2]提出以“人的现代化”为核心，从扶贫、环境、乡村振兴、城乡融合四个方面的效度考量市域社会治理现代化进程；浙江省衢州市[3]总结自身实践经验，提出“党建统领+基层治理”的市域社会治理现代化思路；孙飞[4]以南京市栖霞区社会治理实践为例，从“加快产业转型升级”的角度另辟蹊径，提出加快产业转型升级引领社会治理的创新路径。但总体来看，既有的研究在经济发展层面上对市域社会治理现代化的阐释有待丰富，产业集群高质量发展和市域社会治理现代化之间的互构机制还需要继续探索。

一、舟山绿色石化产业集群与市域社会治理互构现状

（一）市域社会治理通过绿色石化产业集群发展得到提升

一是石化产业为社会治理注入经济动力。2021 年1-10 月浙江石油化工有限公司（以下简称“浙石化”）实现产值1 033 亿元，成为舟山市工业历史上首个千亿级产值企业，[5]石化行业在拉动区域经济增长方面取得了显著成效。在此基础上舟山市又提出了以绿色石化基地拓展区和岱山经济开发区为承载，加快实施产业基础再造和产业链提升工程的方案，进一步夯实社会治理的经济基础。二是石化产业发展扩大了就业规模，社会秩序稳中加固。据初步调研，绿色石化基地所在的鱼山岛顶峰期有近8 万人同时在岛，参建单位近千家，龙头企业浙石化的员工也已经达到7 700 多名，极大地释放了对就业的吸纳效应。三是通过产城融合推动市域社会治理现代化。绿色石化基地成功入选浙江省首批合格化工园区，浙石化被列入浙江省未来工厂试点名单，持续打造产城融合示范，将促使更多社会资源参与市域社会治理，丰富社会治理手段，有效提升居民的归属感、认同感和责任感。

（二）绿色石化产业集群依托市域社会治理实现快速发展

一是打破主体间的界限，不断延伸社会治理服务触角。延伸岱山县社会矛盾纠纷调处化解中心至绿色石化基地，整合鱼山信访、岱山县劳动纠纷专项治理等工作力量常驻，结合相关职能部门轮驻、专业队伍随驻，广泛吸纳社会组织积极参与，构建社会治理共同体，及时处理日趋多元化的利益诉求，保障石化项目建设。二是积极运用新兴技术，探索“数字化治理”海岛路径。以“智慧鱼山”系统为核心，着力建设“鱼山码”应用场景，形成“一人一码一档案”，切实弥补以往缺乏科技支撑的漏洞和短板，通过多场景应用提升绿色石化基地整体智治水平。[6]三是以人民福祉为最大公约数，持续完善城市布局空间。在紧邻绿色石化基地的岱山县加快建设双峰新城和星浦未来社区，提升城市综合承载力和服务功能，解决绿色石化基地企业职工的生活居住问题。通过舟岱跨海大桥进一步提升绿色石化基地与舟山本岛之间的交通和经济联系，极大改善绿色石化产业集群发展的基础条件。

二、舟山绿色石化产业集群与市域社会治理互构的主要困境

（一）产城融合困境

绿色石化基地是舟山绿色石化产业集群发展的核心增长极，然而在当前却呈现明显的“孤岛式”特征。体现在舟山绿色石化产业集群的社会根植性不足，绿色石化基地和舟山群岛新区的整体社会、产业环境缺少契合点，人口、资本、信息、物流在市域空间的互动有限。第一，石化工业园区重产业发展、轻生活配套功能的特点使其成为机械的生产空间，而绿色石化基地所在的鱼山岛地理位置较宁波大榭岛、大连长兴岛等国内临港大型石化园区更为封闭，加剧了石化产业新居民与舟山社会和公共空间、事务的隔离。第二，绿色石化基地与市域产业相互借力发展意识不强，舟山本地传统制造业与绿色石化基地没有建立紧密稳定的利益纽带关系,还未形成以大带小、以小保大、相互配套、共同发展的产业关系，无法充分发挥石化产业对产业转型升级和稳就业的促进功能。第三，从产业空间上来看，绿色石化基地配套产业链仍集中在杭州、宁波等地，如芳烃产品的下游用户为宁波的PTA 工厂，乙二醇产品下游集中在杭州、绍兴、嘉兴等地的化纤企业，塑料原料生产的下游改性、注塑加工产业在宁波、台州，各地社会经济发展条件各不相同，缺乏整体性的治理框架。第四，舟山地处海岛地区，环境承载力弱，尤其是当前双碳背景下，石化产业重大项目发展受到围海用地、能耗、煤炭以及污染物排放等指标的制约较大，产城融合容易陷入社会效益与经济效益的两难区间。

（二）石化产业困境

舟山绿色石化产业集群发展面临诸多挑战。首先，从产业自身特点来看，石化产业一直以来都被认为是高能耗、有污染且危险性很高的行业，资源环境的压力大，涉及人员多，涉及区域广。在过去的几十年里，一些突发事件、环境污染事件造成了严重的后果，导致公众对石化产业绿色集约发展的疑虑在很长一段时间内难以消除。其次，从产业发展现状来看，石化虽然是浙江省第一大产业，但仍处于全球石化产业链低端，存在着结构性产能过剩、同质化严重等多个问题，与国际领先水平仍有差距，创新能力和高端装备供给有待提高。最后，从舟山群岛新区应对石化产业风险的能力来看，由于舟山的经济发展方向长期定位于商贸、旅游等第三产业，工业则以船舶修造为主，一方面公众对石化产业认识程度不深，绿色石化基地的快速发展，加速了公众与石化企业之间矛盾的集聚，另一方面政府部门对石化产业相关的安全保障、环境风险防范化解和突发事件应对处置能力有限。随着自媒体技术的快速发展和广泛普及，一旦公众成为安全、环保事件的直接或间接受害者，如果遭遇网络情绪性、蛊惑性谣言和煽动性言论，极短时间内会形成舆情风暴。

（三）治理资源困境

社会治理资源的有效供给能力滞后于绿色石化产业发展对社会治理资源的需求。一是治理资源存量不足。绿色石化属于资金密集型产业，呈现“大项目、大投资”的特点，资金与技术充分，能够尽快形成可观的经济效益。而城市建设与社会治理往往需要政府主导投入，受地方政府自身经济条件和治理能力的限制，开发及整合资源速度滞后于石化产业的发展水平，存在“小马拉大车”的现象。二是治理资源增量有限。一方面，绿色石化产业集群对社会治理资源的“催生”尚未显现，而产业经济发展的利好预期已经提前兑现。集中反映在地价、房价上涨，对人才和企业的吸附力减弱，不利于治理资源的集聚。另一方面，舟山群岛新区作为石化产业发展的后发地区，社会治理资源同样被周边石化产业集群“虹吸”。三是治理资源总体水平偏低。市域社会治理现代化作为交叉融合特征显著的新兴领域，对于人才的要求更高，但受限于产业基础能力和产业链水平，舟山的人才缺乏问题严峻，制约着治理资源的质量提升和可持续发展。

（四）治理体系困境

一是市域社会治理体系的顶层设计有待强化。绿色石化基地与舟山市之间，绿色石化基地与相邻的县区之间，需要优化顶层设计。多个部门按照条线思维开展工作，往往导致体制分割，不仅造成治理资源重复，还可能产生公共管理和服务运转不力、公共安全体制机制衔接不流畅等问题。二是民营企业参与社会治理意识缺乏。绿色石化基地的民营企业投资背景具有不同于中石化、中石油等国企大型炼化基地的独特性，给市域社会治理带来了新的挑战。民营企业的私有性和盈利性决定了党组织在其中处于弱组织的状态，妨碍了党建引领企业参与社会治理的水平，而公众对民营企业参与社会治理也缺乏必要的认知和信任。[7]三是社会组织发育程度总体较低。参与型、治理型、功能型社会组织规模偏小，与石化产业发展相衔接的“内生型”社会组织尤其匮乏。外来社会组织的“水土不服”现象普遍存在，面临生存压力大、人才少、运作成本高、预期不稳等问题。

（五）不确定因素分析

一是经济发展新常态的挑战。国内方面，经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的出现，地区经济增长压力加大，产能过剩与地方保护并存，市场竞争加剧。国际方面，新冠肺炎疫情全球大流行，经济增长疲弱，保护主义与“逆全球化”抬头。这些都是“十四五”时期舟山绿色石化产业集群发展面临的重大问题。二是国外极端化社会思潮。在世界百年未有之大变局的背景下，国外极端化社会思潮日趋活跃，并通过各种途径影响我国社会经济稳定，负面作用不容忽视，需要政府部门及时应对并妥善处置。舟山作为国家发展海洋经济的桥头堡，更要引起重视。典型如环保类群体性事件的预防，公众因担心环境安全抵制项目建设的群体事件在石化产业发展过程中多次出现，既不利于社会治理，也阻碍产业集群建设。三是新兴技术带来的风险。随着数字化、智能化技术在产业集群建设和社会治理领域的应用，数据汇聚、分析等产生的安全风险也带来了前所未有的挑战，可能对社会经济的稳定和发展构成新的威胁。

三、舟山绿色石化产业集群与市域社会治理互构策略探析

作为一系列国家、省级战略承载地，“十四五”时期是舟山实现经济能级跃升、开放层级跃升、城市品质跃升的关键阶段。基于对绿色石化产业集群与市域社会治理互构的主要困境分析可知，舟山应避免对社会经济形势前景盲目乐观，采取因势利导的复合型战略，利用组合效应破解现有瓶颈、规避风险，深化构建舟山绿色石化产业集群发展与市域社会治理现代化的利益共同体格局，促进双方融合发展，实现良性互构。

（一）以空间融合为切入点，构建产城融合发展新格局

一是基于时空压缩效应实现地理空间重塑。宁波舟山港主通道项目的建设削减了海岛地理位置对舟山地区经济发展的阻隔，大桥的时空压缩效应增强了舟山发展绿色石化产业的区位优势。因此，下一步应继续依托长三角区域一体化建设，拓展陆海联运覆盖范围，结合宁波舟山港主通道、宁波-舟山铁路、沪甬舟跨海通道规划建设，优化舟山群岛新区的海洋经济交通网络，彻底打通区域之间的地理空间壁垒。二是抢抓多重历史性机遇实现舟山市产业结构重塑。把握制造业高质量发展的战略机遇，走特色化发展之路。关键是以整体发展为战略目标进行顶层设计，立足绿色石化基地配套产业链构建的逻辑与规律，与上海、杭州、宁波等周边地区之间建立跨区域、行业、部门的多种合作机制，谋划引进大项目好项目，推动周边产业链的整体转移及现代物流、金融、科技服务等生产性服务业的合理布局，形成优势互补、错位竞争、有序协调的区域化产业体系，进而实现“人才、资金、技术”等资源要素的流通结合。三是充分利用后发优势实现社会空间重塑。避免部分地区产业园区产城割裂的问题，将石化产业发展整体融入舟山群岛新区的开发建设布局中，同时将城市的服务功能转移到石化产业中去，将产业集群打造为城市核心功能集聚区，形成错落有致的产城格局，并在这一过程中不断整合城市的社会治理资源。

（二）以高质量发展为支撑点，重塑石化产业良好形象

一是围绕价值链制定产业发展总体战略，为社会治理提供有力的经济支撑。着眼全球价值链重构，抓住石化产业发展的机遇期和窗口期，引导企业避免发展路径依赖，采用先进技术，优化产品结构，全面提升设计、制造、工艺和管理水平，促进舟山绿色石化产业高质量发展。组织区域全产业链协同攻关，保持产业链稳定性，提升抗风险能力。深化长三角地区科技创新合作，由单一炼化向研发端和石化工程企业延伸，建设以企业为主体、以市场为主导、产学研用相结合的区域技术创新网络，推动创新要素加速流动。加快舟山绿色石化品牌建设，夯实标准化发展基础，构建高质量发展的标准体系。二是提升绿色驱动能力，引领可持续社会治理。绿色发展是国际大趋势，也符合舟山社会经济的可持续发展策略。因此，要继续推进绿色石化基地清洁生产，提升资源能源利用效率，形成绿色制造体系，使社会效益与经济效益从两难区间转变为双赢区间。三是提高风险管控水平，防范和化解社会风险。建设更加规范化和严格化的管控体系，健全管控制度保障，强化风险监控系统和应急处置设施等硬件的防控水平。四是强化石化产业社会责任，修复社会互信。引导石化企业通过公众开放日等方式，与城市居民建立开放畅通的沟通渠道，回应社会关切，增进理解信任，实现市域社会治理与绿色石化产业集群的良性互动。

（三）以社会治理现代化为着力点，加强治理资源整合共享

一是聚焦法治建设，构建治理资源支撑保障机制。建立与经济高质量发展相匹配的市域社会治理法治保障，完善舟山绿色石化产业集群发展与市域社会治理现代化良性互构的各项制度，依法依规巩固产业发展与社会治理成果，为社会治理资源的迭代增长保驾护航。二是聚焦利益分享，提升治理资源效能。面对石化产业发展给舟山社会带来的利益格局调整，不仅要把握民众心理并合理疏导，还应将干预和调节的重心放在源头治理和化解矛盾上，促使公众分享更多产业发展收益，通过构建互利共赢的社会参与体制，深度整合存量资源，进一步提升社会治理单位资源的利用效能。三是聚焦“人才红利”，助力社会治理资源培育。完善基于社会结构、特征新变化的人才引进机制，搭建平台载体，充分挖掘绿色石化产业发展带来的人才富矿，释放“人才红利”，用人才打造社会治理共同体，弥补当前基层社会治理专业化水平有待提升的短板。四是聚焦数字赋能，破解海岛治理资源瓶颈。增强数字化改革意识，取产业革命之势，明数字化发展之道，加快新基建布局，多部门联动配合，全方位、系统性推进市域社会治理的数字化和智能化建设，建立竞争新优势，实现突破发展和弯道超车。

（四）以党建为引领，推动绿色石化产业融入市域社会治理体系

绿色石化产业与舟山市域社会治理之间的离散性和碎片化特征亟需以党的强大政治优势、组织优势、密切联系群众优势进行引导和整合。一是提升组织力为社会治理赋能。发挥党组织在社会领域强大的凝聚力和组织资源能力，将党的思想方针和政策渗透到石化产业发展中，实现石化企业、绿色石化基地、县市之间党建的互联互补。二是坚持党的群众路线。摒弃“部门主义”和“精英主导”，充分发挥基层党组织的引导、协调、监管功能，把群众路线贯彻到社会治理活动中去，挖掘各个治理主体的积极性和自身优势，引导社会力量及个体公众参与社会治理。三是激活绿色石化产业的“红色引擎”。鉴于绿色石化产业集群内民营企业比重大的特点，尤其要加强民营企业党建工作与市域社会治理现代化的紧密结合，推动石化企业及党员员工积极参与社会治理，构建党建引领下社会治理的全嵌入组织网络。四是强化服务导向，助力石化产业集群高质量发展。充分发挥党组织的链接功能，在坚持政治引领的同时，不断强化服务能力，通过点对点的精准研判，将党建工作与服务绿色石化产业集群建设同频谋划、统一部署、同步推进。

我国市域社会治理尚处于探索阶段，在打造共建共治共享社会治理体系进程中，舟山需要在实践中立足自身，坚持党建引领，根据产业经济优势和发展特点确立宏观战略和路线，围绕空间融合和高质量发展，充分利用数字化智能化前沿技术，整体性、系统化、有步骤地打通绿色石化产业集群与市域社会治理之间的共创共赢通道，实现社会经济发展层级跃升。