民族村寨旅游中土地供给状况的调查与思考——以恩施州三个典型村寨为例

文/邓子辉（中南民族大学）

民族村寨旅游是以少数民族乡村社区为旅游目的地，以目的地人文事象和自然风光为旅游吸引物，以体验异质文化，追求淳朴洁净，满足求新、求异、求乐、求知心理动机的旅游活动[1]。作为推动民族地区经济发展、解决“三农”问题的重要抓手和突破口，民族村寨旅游受到了学术界的广泛关注。此前，民族村寨旅游凭借其在优化村寨产业结构、保护和弘扬特色民族文化、促进就业和提高村民收入水平、优化村寨生态环境等方面的突出贡献，在脱贫攻坚、决胜小康一系列工作开展过程中扮演着不可或缺的角色。未来，民族村寨旅游将继续作为重要的动力引擎，推进乡村振兴和农村农业的现代化建设。然而，通过案例分析和文献梳理可以发现，土地供给问题始终是左右民族村寨旅游发展的一个关键因素。土地是旅游开展的物质基础和前提条件，只有保障充足的土地供给，才能促进民族村寨旅游的可持续发展。目前，民族村寨旅游土地供给状况令人担忧。政策法规的刚性要求，如新《土地管理法》在农用地转为建设用地方面的严格限制，有限的建设用地总量和持续扩大的用地需求之间的矛盾，资金不足和规划失效导致土地利用程度不高等种种原因，都在很大程度上制约了民族村寨旅游的土地供给。为了揭示和把握民族村寨旅游土地供给的问题，寻求促进民族村寨旅游土地供给的有效途径，笔者选取恩施州枫香坡、伍家台及白鹊山3 个典型的民族旅游村寨进行了实地调研，以期为后续相关研究的开展提供借鉴，为破除民族村寨旅游土地供给困境带来思路。

一、调查区域

（一）枫香坡

枫香坡位于湖北省恩施市芭蕉侗族乡高拱桥村，距离市区约10 公里，寨内居民约1000 余人，六成以上皆为侗族，是侗族人口聚居地。2006 年以来，枫香坡侗族风情寨在恩施政府的大力支持下，依托其迤逦的茶园风光、浓郁的侗族风情、悠久的茶叶文化及毗邻恩施市区的地理优势，大力发展民族村寨旅游。通过精心规划和大胆探索，实行景村同建，借助恩施玉露茶叶品牌大力发展茶文化产业，建造侗族风雨桥、陆羽茶亭、寨门、萨岁庙等标志性建筑，修缮侗寨民居，全力打造侗乡风情第一寨，并于2013 年被正式批准为国家3A 级景区[2]。枫香坡享有“湖北侗乡第一寨”的美誉，现已成为“全国农业旅游示范点”“湖北省首批新农村建设示范村”及“湖北省旅游名村”，景区有生态茶园500 余亩、景点20 余处、农家乐11户、旅游民宿8 家及侗寨美食街区1 条。2019 年，景区接待国内外游客25 万人次，实现旅游综合收入超1000 万元，村民人均纯收入增加5000 多元。

（二）白鹊山

白鹊山村位于利川市东部，距市区约10 公里，318 国道横贯境内，距离国家4A 级景区腾龙洞约8 公里，是国家5A 级景区恩施大峡谷至腾龙洞游览路线的途经之处，区位优势显著。白鹊山现有13 个村民小组，常住人口1860 人，又以土家族为主，村内土家风情浓郁。2015 年，白鹊山村开始发展民宿，逐渐形成“土家风情+民宿引领”的旅游发展模式。2016 年，白鹊山被纳入利川市乡村民宿旅游扶贫示范村。白鹊山村坚持高起点规划、高品位设计、高标准建设，以精品民宿为抓手，把少数民族特色文化建设和实现农民增收相结合，打造特色鲜明的“四季观花、夏季避暑、秋季采摘”的生态休闲观光游和“住民宿赏民歌、吃农家饭、观农事”的文化体验游。现有优质民宿69 户，共850个房间，可接待游客1700 余人。从2016 年开业至今，共接待游客4 万余人，实现综合收入超过300 万元，同时带动周边7 个村庄发展民宿近300 家。

（三）伍家台

伍家台贡茶文化旅游区位于宣恩东北部，距离县城15 公里。伍家台山水秀丽、云雾缭绕、资源丰饶，森林覆盖率达80%，有“天然氧吧”之称。伍家台贡茶畅销海内外，获得“国家级地理标志保护产品”“湖北省著名商标”“湖北十大名茶”等荣誉。伍家台以“贡茶第一寨，仙游养生地”为主题，推出贡茶文化旅游、土家风情休闲游、养生避暑居家游，实现了特色茶产业与民族村寨旅游的深度融合。伍家台村先后取得了“全国文明村”“中国少数民族特色村寨”等头衔，并获批成为国家4A 级景区。全村总人口2116 人，以土家族、苗族为主。共有茶园3600 余亩，人均茶园面积1.8 余亩，特色民居250 户，农家乐20 余家。2019 年，伍家台游客接待量达100 万人次，直接和间接经济收益超过亿元。以伍家台村为中心，吸纳农民就业600 多人，茶叶收购范围辐射周边16 个村，每亩优质茶园每年可增收1200 多元。

二、调查内容

为了充分了解和掌握民族村寨旅游土地供给状况，笔者基于现有研究成果，结合专家学者意见，设计了调查问卷和访谈纲要，主要从土地供给认知、土地供给态度、土地供给现状、土地供给评价与期待四个方面进行调查。其中，土地供给现状是调查的重点，涉及土地供给强度、土地供给渠道、土地供给阶段、土地供给比例以及土地利用程度五个方面内容。笔者围绕以上内容设置了相应的题项，具体采用实地观察、重点访谈及问卷调查等方法，前往3 个典型村寨展开了为期3 天的实地调研。在调研时，笔者以访谈为主，问卷调查为辅，重点访谈村委会、景区管理人员、典型农户等。共计发放调查问卷180份，回收有效问卷167 份，有效率达92.8%。访谈人数为21 人，回收有效录音21 份，平均录音时长25分钟。

三、调查结果

（一）土地供给认知

该部分围绕对土地供给的内涵和相关政策法规的了解程度展开调查。调查结果显示，有42 人（25.1%）了解土地供给的概念和内涵，知晓关于民族村寨旅游用地的相关法规；有26 人（15.6%）选择中立，主要是对该方面内容有所了解，但掌握得不够透彻；另有99 人（59.3%）不了解相关内容。总体而言，受访者对于民族村寨旅游土地供给的基本内涵和政策法规的认知程度有所欠缺。此外，笔者对选择了解的人群进一步细分，其中有35 人（83.3%）分别属于各个村寨的村干部、景区管理人员、个体经营户，普通农户7 人（16.7%）的认知程度较低。基于调查结果，笔者确信在分析调研资料时，应更加注重村干部、景区管理人员的意见，因为他们对民族村寨旅游土地供给关注更广、了解更深、参与更多。其他农户由于认知层面上的不足，能够采集的数据有限，但依旧具有重要的参考价值。

（二）土地供给态度

该部分主要围绕“民族村寨旅游是否能够助力乡村振兴和农村农业现代化？是否赞同村寨发展旅游？是否愿意为旅游发展作出贡献？是否愿意将自家责任田流转至旅游发展？”四个问题展开提问并探讨缘由。调查结果显示，有134人（80.2%）认同民族村寨旅游能够助力乡村振兴和农村农业的现代化，有131 人（78.4%）赞同本村发展旅游，有127 人（76%）愿意为旅游发展作出贡献。他们给出的理由：一是发展民族村寨旅游提高了村民的收入水平，改善了村寨环境。二是发展旅游可以将自己村里的特色文化向外界展示，并得到了认可。三是开展旅游以来，村民之间的联系更为紧密。对于选择中立和持反对意见的人群，主要是因为：一是不了解相关知识，不清楚该不该支持。二是有自己的谋生手段，对发展旅游兴趣不大。三是未能通过旅游开发获取利益，因而对旅游发展持怀疑甚至抵制的态度。当问及“是否愿意将自家责任田流转至旅游发展？”时，有115 人（68.9%）积极支持，愿意将自家责任田用于旅游发展，表示获得的收入高于之前。有34 人（20.4%）选择中立，一是对将责任田用于旅游发展所能带来的收益保持怀疑，二是害怕承担可能遇到的风险。有18 人（10.8%）不愿将自家土地流转至旅游开发，主要是另有致富门路或有浓厚的土地情结。

（三）土地供给现状

该部分主要以重点访谈的形式进行。通过访谈了解到，三个村寨用地结构大同小异，均是以村民自家宅基地发展民宿和农家乐，以村寨集体建设用地与从村民手中流转的部分土地建造旅游基础设施，以现有农地进行统一种植，打造生态观光、休闲采摘等游憩体验项目。在民族村寨旅游土地供给的监督和执行主体方面，枫香坡主要由地方政府来引导，伍家台和白鹊山由农投企业与村委会协助管理。从供给强度来看，枫香坡占地1.5平方公里，景区划定在生态保护区内，茶园均为永久基本农田，除去村民宅基地、交通设施及景观景点，全村可利用的建设用地十分有限，且零星分散在村寨各处；伍家台景区规划面积18.75 平方公里，实际面积8.5 平方公里，景区被划定在生态保护区内，茶园均为永久基本农田，建设用地缺乏；白鹊山共计流转土地1500 亩，实际景区面积包括生态停车场、旅游公厕、游客接待中心、儿童游乐园等配套设施和体验项目在内300余亩，现由于资金和土地用途问题，正处于发展瓶颈期。从供给渠道来看，枫香坡景点、配套设施及美食街区用地由政府统一征收；伍家台和白鹊山则是从本地农户手中流转土地，采取租用的形式，租金分别为每年1000 元/ 亩、600 元/ 亩。此外，伍家台景区管理人员还表示有少量的农户以土地入股的形式参与旅游发展。从供给阶段来看，枫香坡是在政府的引导下整体规划和征收土地，旅游用地面积至今为止无太大变化，而伍家台和白鹊山则是为了满足发展需要陆续从农户手中租用土地。从供给比例来看，三个村寨均面临着景区整体面积充足，但可用于旅游发展的建设用地面积占比太小的问题。从利用程度来看，三个村寨发展旅游以来，对村寨进行了科学的规划布局，建设各项设施，完善景点，开辟生态观光园区，不仅优化了村寨生态环境，改善了村容村貌，还有效提升了村民的收入，如今村民的平均收入水平远远高于过去的土地产出。但三个村寨在土地利用方面存在很多问题，伍家台因为处于生态保护区内，很多已建成的配套设施建设至今未获批准；枫香坡由于发展民宿和农家乐，存在违规加盖和扩建宅基地的情况；白鹊山亲子游乐园各项设施建设存在边建边批的问题，且大量规划用于种植观赏性作物的农田目前还是荒废状态。

（四）土地供给评价与期待

为了更准确反映民族村寨旅游土地供给的实际效果，笔者结合问卷调查和重点访谈对该部分进行了调查。调查结果显示，有105 人（62.9%）不满意当前用于旅游发展的土地规模，主要原因是认为村寨缺少足够的建设用地。枫香坡村书记表示“景区至今为止还没游客接待中心，除了缺少资金以外，更重要的原因就是没有地方可以建”。有112 人（67.1%）不满意当前有关民族村寨旅游土地供给的政策法规，主要是因为：一是大量村民不了解相关内容，不能给他们带来太多的帮助，如白鹊山有村民反映“企业说好的租金，已经拖了五年没结了，我们也没有办法”；还有村民指出，“有些村民不愿意流转土地，开发商联合村委会说服他们，很多承诺到现在都没兑现”。二是土地性质变更困难，大量旅游项目建设无法落地，伍家台景区管理人员表示，“目前的法规体制并不完善，各项法规不能因地制宜，现在建什么都不行，土地性质变更十分困难”。三是土地审批流程十分繁琐，白鹊山民宿老板表示“土地审批流程太过繁琐，需要递交各种材料，应付各个部门”。有125 人（74.9%）不满意当前土地利用状况，主要是认为当前土地功能太过单一，缺乏新意。三个村寨均有村干部或景区负责人提到，“现在景区娱乐项目太少，留不住游客，仅凭农家乐、民宿已经无法满足游客需要”。对于助力民族村寨旅游土地供给的有效途径，政策引导、法律规范、科学统筹、有效规划、村民支持、资金保障、简化流程、强化监管等选项均有人选择，其中又以政策引导（167）、法律规范（167）、资金保障（151）、科学统筹（136）选择人数最多，而关于民族村寨旅游土地供给的期待，受访者基本是从完善法规体系、合理利用土地两个方面着手讨论。

四、几点思考

为了充分保障和促进民族村寨旅游有序、土地高效供给，下述几个方面应当予以重视。

（一）健全法律体系

现行政策法规刚性的要求无法灵活适应和充分满足民族村寨旅游发展的用地诉求，制约了民族村寨旅游的发展。一是要因地制宜，适当放宽对民族村寨旅游发展用地的要求。在强调耕地和生态环境保护的同时，还要确保民族村寨旅游的用地需求。二是要制定有关民族村寨旅游土地供给的专项配套法规条例，要在法律条款中明确用于民族村寨旅游发展的土地类型、使用条件、保障措施，并载明土地用途、使用期限、规划标准以及各利益主体之间的权利义务等。三是要明确土地权属。在民族村寨旅游土地供给中存在的利益纠纷，大多源于农村土地产权制度的漏洞，相关法规如《民法典》、新《农村土地承包法》、新《土地管理法》等，都应明确土地权属为“三权分置”，即土地产权结构应当包括土地所有权、土地经营权和土地承包权，明确农民、农民集体组织作为农村土地集体所有权主体。只有通过完善相应的政策法规条例，健全民族村寨旅游土地供给法律体系，以政策激励、法律保障、行政监督为主要抓手，充分保障民族村寨旅游土地供给，才能推动其可持续发展。

（二）创新供给模式

大胆尝试和积极探索全新的供地模式是破解民族村寨旅游土地供给困境的必要途径。一是各级政府部门要就如何解决民族村寨旅游用地紧张的问题颁布有效的供地政策。如当前正在大力推行的“点状供地”政策，是在衔接多项土地规划的前提下，采用分散划块、点状分布的供地方式去满足旅游项目建设用地需要，相比传统带状供地具有减少用地指标、降低项目成本、盘活土地资产以及防范投资风险等优势[3]。二是要利用好“四荒”地和宅基地。在符合法律制度前提下，使用农村荒山、荒沟、荒丘及荒滩等未利用的土地去建设旅游设施。在保障公共利益的前提下，复垦部分荒地，通过占补平衡来置换用于旅游发展土地。在满足建设要求和获得相关部门批准的前提下，充分利用闲置宅基地，如枫香坡可以利用闲置宅基地来改建游客接待中心。三是通过调整村寨宅基地和其他设施区域，将零星的建设用地集中起来，用于民族村寨旅游发展。

（三）编制科学规划

只有通过科学统筹，对村寨内旅游用地进行系统规划和布局，优化用地结构，才能保证民族村寨旅游用地的有效供给和合理利用。在村寨土地利用总体规划中，要明确旅游用地内容，阐明用地类型、用地方式、用地标准等信息。还应将其他产业建设多余的建设用地及农村闲置未利用地，划入民族村寨旅游发展可利用地的范围内。在遵循土地利用总体规划指导下，结合当地实际情况，整合旅游资源，编制系统全面的旅游规划。在旅游规划当中，就民族村寨旅游用地的空间布局、功能分区、规模强度等内容作出明确要求，还要在旅游规划中就用地问题保留一定程度的法律灵活性与可调整性，弥补国家法律法规在实践操作中的滞后性特征，保证民族村寨旅游土地供给具有可调整空间[4]。

（四）强化监督管理

完善民族村寨旅游土地管理机制，规范民族村寨旅游土地供给流程，才能从根本上保障旅游用地的合法供给和相关利益主体的合法权益。相关部门要强化对民族村寨旅游土地供给的监督和管理，坚决杜绝旅游开发过程中违法拿地用地、破坏土地资源等问题。土管部门不能单单行驶监管权，还要作为解决土地供给问题的执行人，应主动协调其他部门，就民族村寨旅游土地供给问题作出筹划和部署。此外，土地供给涉及多方利益主体，正确协调好各个主体之间的利益关系，保障各个主体的根本权益，有利于促进民族村寨旅游土地有序的供给。首先，地方政府作为旅游开发的监督者，应积极引导土地供给往健康、持续的方向发展。放宽用地标准，简化用地报备审批流程，为土地供给提供方便。加强对于土地流转方面的监管，在保障流转双方自主性的同时杜绝违规违法现象的发生。其次，村委会、农村集体经济组织等不得瞒骗农民，代替农民将土地流转至旅游发展，在土地流转过程中应积极确保农民得到补偿和享受土地增值收益。再次，旅游开发商要遵循法规要求，依法开发，不得违法占地和擅自改变土地用途。最后，地方政府和旅游企业无权剥夺农民应享有的土地权益，不得拖欠和压低农民流转土地补偿。当地村民也应积极参与旅游开发，但要遵守相关法律制度，不得因追求经济利益而违法改建扩建宅基地。