“媾和前赔偿”：冲绳军用土地遗留问题探析*

张建伟

(苏州科技大学 社会发展与公共管理学院，江苏 苏州 215009)

学术界关于冲绳现代史的研究，主要集中在两个方面：一是在美日关系的框架中探讨二战后冲绳(琉球)行政管辖权的“分离”与“返还”(1)代表性论著参见Robert D. Eldridge, The Origins of the Bilateral Okinawa Problem: Okinawa in Postwar US-Japan Relations, 1945-1952, Garland Publishing, 2001；宮里政玄『日米関係と沖縄：1945-1972』，岩波書店2000年版；我部政明『沖縄返還とは何だったのか：日米戦後交渉史の中で』，日本放送出版協会2000年版；崔丕《冷战时期美日关系史研究》，中央编译出版社2013年版第269～338页。；二是从地方史的角度叙述该地区在美军占领时期和回归日本后的社会发展轨迹，重在突出美军占领或控制下冲绳的类殖民地属性、民众对美军基地的抗争和冲绳这一民族的身份认同问题(2)代表性论著参见新崎盛暉『沖縄現代史(新版)』，岩波書店2005年版；吉田健正『「軍事植民地」沖縄：日本本土との「温度差」の正体』，高文研2007年版；鳥山淳『沖縄/基地社会の起源と相克：1945-1956』，勁草書房2013年版；Tanji Miyume, Myth, Struggle and Protest in Okinawa, Routledge, 2006; Masamichi S. Inoue, Okinawa and the U.S. Military: Identity Making in the Age of Globalization, Columbia University Press, 2007。。近年来，冲绳返还谈判时期的所谓“密约”问题受到相关学者的高度关注，“冲绳密约”所言及的“军用地原状恢复补偿费”(以下简称“复原补偿费”)恰恰又是美国统治时期军用土地问题的遗留和衍生产物。(3)《冲绳返还协定》最终文本的第4条第3款规定了由美方自愿支付军用土地恢复原状补偿费，但有关该条款的美日交涉自1970年12月22日开始，一直持续到1971年6月该协定正式签署前几日。同时围绕金额为400万美元的军用土地恢复原状补偿费是否为日本代替美方支付并隐含在日本根据《返还协定》第7条向美国支付的总金额中的所谓“密约”问题，学术界存在两种意见。一种是以日本政府及参与“密约”调查的专家委员会为代表，否认或无法确认该“密约”存在或事实上成立。参见外務省調查チーム『いわゆる「密約」問題に関する調査報告書』(平成22年3月5日)，http:∥www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/mitsuyaku/pdfs/hokoku_naibu.pdf；波多野澄雄『歷史としての日米安保条約——機密外交記録が明かす密約の虚実』，岩波書店2010年版。另一种意见则认为“密约”的存在确凿无疑。参见西山太吉『決定版機密を開示せよ——裁かれた沖縄密約』，岩波書店2015年版；諸永裕司『ふたつの嘘沖縄密約:1972-2010』，講談社2010年版。鉴于目前学界对于引发“冲绳密约”争议的复原补偿费问题是如何产生并进入外交领域的具体过程尚无专文来讨论，笔者拟利用美国国家档案馆所藏的琉球民政府(USCAR)档案和日本冲绳县档案馆近年来公开的数字化史料进行考察，以期补充完整该地方社会问题嵌入美日关系的历史过程中所缺失的相关史实和逻辑链条。

一、“媾和前赔偿”问题的产生

所谓“媾和前赔偿”，指的是1945年8月15日日本宣布投降至1952年4月28日对日和约生效期间，冲绳民众针对美军的民事侵权行为而发起的赔偿请求权，主要包括军用土地租赁、人身伤亡、土地损害、财产损失、渔业损失等。这里的“媾和前时期”也就是美国对冲绳的军事占领时期。

众所周知，美军在冲绳的两次大规模基地建设都发生在占领时期，大批土地被征为军用。第一次发生在占领初期的1945年至1946年，美军除了接管原日本帝国的军事设施，还圈占大批土地作为军事区域。只是当时无论是美国政府还是军方，都没有确定长期占领冲绳的政策，这些军事设施大多是比较简陋的临时性建筑。第二次就是1950年代初期的永久性军事基地建设，这一方面是将没有军事利用价值的区域恢复民用，另一方面是将原先的临时性设施升级为永久性设施，并在全岛大兴基础设施工程(包括道路、桥梁、管线、水电设施等)。[1-2]媾和前征用的土地，无论美军是否承认属于租赁，分为两种情况：一种是曾经征用但到媾和之后已返还给业主的土地，另一种是媾和之后仍然处于美军使用状态的土地。(4)后来民政府向业主支付了1950年7月1日至1952年4月28日期间的土地租赁“补偿”费。之所以说是补偿，是因为一开始美军并不承认媾和前的土地征用属于租赁(按照其国际法依据——《陆战法规》，占领当局有权无偿使用居民的实物等财产)，只是在媾和之后才追加承认并补发的。据统计，截至1956年，当时正处于美军征用的43 000英亩土地中约有60%是媾和前时期征用的。[3]37-38需要说明的是，美军将私人土地征为军用，基本上会使原来的土地性质发生改变，如将农田改造为道路、开挖管线、在原土地表层铺设水泥混凝土或者加盖其他建筑物等，不一而足。当美军将一部分没有军事利用价值的土地恢复民用时，绝大多数土地没有做任何处理就直接返还给民众，这就带来了土地复原补偿问题。所谓“土地复原”，是指在土地租赁行为结束时，作为承租方有保持或者恢复租赁行为发生前土地原有状态和性质的义务。当承租方无法使土地以原有状态和性质返还给出租方时，需向后者支付一定的补偿费用，谓之“土地恢复原状补偿费”。上述行为发生在美军占领时期，所以成为民众“媾和前赔偿”主张的重要内容之一。1956年到1958年，冲绳地方的自治机关——琉球政府(GRI)代表民众就该问题多次致信美国在当地的行政管理机构——琉球民政府，要求美方履行赔偿义务，而民政府的回复一律以对日和约第19条已放弃请求权为由，不予支持。[4]当时，无论是冲绳民众还是琉球政府，都把主要精力放在军用土地问题(新的土地征用、租金的数量和支付方式)的斗争和处理上，而包括土地复原在内的“媾和前赔偿”问题并非十分突出和急迫，因此也就处于悬而未决的状态。

1957年起，艾森豪威尔政府开始调整冲绳政策，在维持冲绳军事基地功能不变的前提下，更加重视当地社会经济的发展和民众福祉的提高。[5]从年初的民政长官声明到《土地征用令》(第164号法令)，再到对原相关法令的修正，军民双方围绕新的土地征用与租金支付方式的分歧逐步消弭。1958年7月，冲绳代表团应邀访美，与美国国务院和国防部进行会谈并发表联合声明，明确表达了对冲绳民众在新的土地征用和“媾和前赔偿”问题上所受遭遇的关切。上述一系列政策、法令和声明的出台，标志着一度成为矛盾焦点的军用土地问题得到基本解决。[6](5)关于20世纪50年代冲绳军用地问题产生与解决的具体过程，参见平良好利『戦後沖縄と米軍基地——「受容」と「拒絶」のはざまで1945-1972年』，法政大学出版局2012年版；来間泰男『沖縄の米軍基地と軍用地料』，榕樹書林2012年版。

但这并不意味着该问题的彻底终结，在军用地问题中遗留下来的“媾和前赔偿”问题渐渐浮出水面。1958年3月19日，在冲绳地区各市镇村长、市镇村议长会会长以及军用土地委员会主席的组织下，成立了“媾和前损失赔偿获得期成会”(以下简称“期成会”)。鉴于此前与民政府方面多次就该问题交涉均无功而返，期成会效仿解决军用土地问题时采用的策略——诉诸美国政府及国会。12月19日，期成会聘请的斯蒂特与海曼丁格律师事务所(Stitt and Hemmendinger Law Firms)(6)该事务所位于华盛顿特区，是当地众多院外游说团体中的一员，海曼丁格本人此前任职于美国国务院远东局。向美国国务院、国防部提交了该问题的请愿信和情况说明书(以下简称“海曼丁格意见书”或“意见书”)。信中直言：“谨代表期成会要求美国——作为琉球群岛行政管辖当局，为美军在日本投降至对日和约生效期间使用琉球群岛的土地以及所造成的损害向业主支付补偿费。”[3]意见书重点对美国政府原先坚持以对日和约为依据否认其法律责任的立场从法律角度加以驳斥，这也正是期成会聘请专业律师事务所的用意所在。该信篇幅较长且涉及诸多法律术语，此处不再逐条引用，概括来说，主要是针对《旧金山和约》的适用性提出几个方面的质疑，认为不能据此就否定琉球人就媾和前遭遇的损失享有的求偿权利。[3]19-30就其目的而言，冲绳民众对由哪一方承担法律责任并不甚关注，其核心在于希望美方找到一个方案给予其经济赔偿，意见书讲得很清楚：

一个可能的解决办法包括美国国会同意另外拨付资金或者日本在美国要求下同意承担完全责任。该问题的解决并不有赖于任何一方政府承认其应负法律责任。两国政府仅需尽量满足琉球民众的经济要求。用经济援助来处理私人赔偿请求权的先例比比皆是。……也许从更广的视角来观察就能找到解决之道。[3]8-9

收到上述文件后，美国国务院与国防部作何反应，是否内部进行过讨论，档案中并无详细的记录。目前已知的仅是国务院远东局曾向琉球地方最高行政长官透露对海曼丁格意见书的态度，同时陆军部责成其准备一份关于此事详细经过的备忘录[7]，其他细节则无从知晓。

二、“媾和前赔偿”问题的基本解决

华盛顿方面迟迟不予答复，民众只能继续通过地方自治机构向民政府施加压力。琉球政府立法院分别于1959年7月、1961年3月、1963年2月三次通过了关于要求美国尽早支付媾和前损失赔偿费问题的决议案。(7)参见14th Session, Legislature of the GRI, A Resolution Requesting Compensation for Damage Inflicted by U. S. Military Forces before Effectuation of Treaty of Peace with Japan, 1 July 1959; 18th Session, Legislature of the GRI, A Resolution Requesting Early Passage of Bill to Pay of Pre-Peace Treaty Compensation for Damage Inflicted by Acts of United States Forces, 31 March 1961; 23rd Session, Legislature of the GRI, A Resolution Requesting Early Realization of Pre-Peace Treaty Claims, 15 February 1963， National Archives at College Park, Box 1, Records Relating to Japanese Political Affair 1960-1975, RG 59.迫于民众的压力，同时为了落实1958年联合声明中的承诺，美方态度终于有了较大转变。1960年11月9日，琉球高级行政专员(8)琉球地方当局最高行政长官，由驻冲绳美军司令官兼任，受陆军部管辖。唐纳德·P.布斯(Donald P. Booth)中将发表声明，宣布美国政府已授权其考虑和解决部分土地业主针对美军在1950年7月1日至1952年4月28日期间造成的土地使用与损害的赔偿问题，民政府第26号公告构成这一时期赔偿的法律基础。[8]1961年4月6日，新任高级行政专员保尔·卡拉维(Paul Caraway)再次发表声明，宣布成立美琉“媾和前赔偿”审查委员会(以下简称“联合审查委员会”)。一个月以后，由约翰·金(John P. King)和久倍良顺共同担任会长的委员会正式启动对“媾和前赔偿”问题的审核工作，并在联合审查委员会下又成立若干分委会处理对应事项。[9]当然，此举只是表明该问题已被美方列入考虑范围，按照民政府新闻发言人的说法，设立该委员会的目的在于收集和分析所提交的各项事实并分析评估各项建议，高级行政专员把委员会形成的报告中的所有建议递交给国防部长，再由国会根据国防部长提交的议案采取下一步行动。[10]

1962年3月23日，联合审查委员会经过一年详细讨论后完成审查工作，将工作报告提交给高级行政专员。10月16日，该报告被转呈给陆军部长并附上支付赔偿金的建议，同时对外宣布国防部将对该文件做进一步研究，最终决定会由总统和国会做出。1963年1月18日，为安抚民众情绪，高级行政专员专门致信期成会，告知他们：

据悉，美国政府正仔细研究“媾和前赔偿”问题，将此提交到国会的准备工作也正有序进行……可以告诉大家的是国防部和陆军部完全了解此事对琉球民众的重要性。[11]

尽管美国方面对“媾和前赔偿”的态度已明显软化，但要真正实现赔偿关键在于行政部门向国会提交的拨款议案获得通过。为此，兼任期成会会长的桑江朝幸利用其当地立法院议员身份与美方官员频繁接触，转达业主们对促成赔偿决议的期望。1963年10月3日，桑江拜访美国驻那霸领事理查德·W.芬奇(Richard W. Finch)，希望芬奇向美国国务院转交写给高级行政专员的请愿信副本，恳请国会拨款支付赔偿金。10月7日，芬奇将会见情况连同信件报告交给国务院远东局日本处主任托马斯·W.艾恩斯沃思(Thomas W. Ainsworth)。[12]考虑到国会即将于11月休会，桑江此举大概也是希望国务院与陆军部能赶在休会前尽早协商提出拨款动议。(9)从与他同为审查委员会成员的约翰·金的评价来看，桑江是个现实主义者，他本人对国会休会前军方就有所行动并不抱太大希望，是受到期成会成员大会即将召开和其他一些因素的压力才不得不如此行事。参见Letter from Richard W. Finch to Thomas W. Ainsworth, 12 July 1965, Box 1, Records Relating to Japanese Political Affair 1960-1975, RG 59, National Archives at College Park.

虽然自1961年起就有多位国会议员在不同场合以个人身份向国会提出支付赔偿金的议案，但直到1964年第88届美国国会第二次会议时才首次由行政机构提出拨款动议的提案，不过当时并未获通过。该项议案真正进入听证程序则要到1965年的7月。[13]7月28日，众议院外交事务委员会举行关于第32号参议院联合决议案(Senate Joint Resolution No.32)听证会，该项决议案正是关于1945年至1952年期间由于美军行为或过失引起的土地使用、渔业损失、财产损失、人员伤亡等的赔偿金拨款授权，涉及金额2200万美元。档案显示，陆军部对此次听证会相当重视，于7月23日邀请国务院派代表参加五角大楼举行的全程报告会；国务院不仅为出席听证会的代表——远东事务副助理国务卿塞缪尔·博格(Samuel Berger)准备了完整的背景文件，还为其草拟了听证会的发言稿。[14]由发言稿可知，在支付赔偿问题上国务院与军方立场一致。[14]在当年的国会上该决议案虽然获批为公法89-296，却没有拨付相应的资金。1966年3月，国会众议院再次举行听证会，商议修正涉及美国对琉球地区援助的《普赖斯法案》，与此同时将“媾和前赔偿”问题列入讨论事项。[15]10月15日，国会终于批准了拨款决议。根据公法89-691，拨付总额为2104万美元用于1945年至1952年期间由美军行为引起的土地、财产损失和人员死亡的特惠赔偿金(Ex-gratia Payment)。[16]特惠赔偿指的是政府或某组织虽然否认其应承担法律责任，但仍出于自愿或自发而对受害方支付费用。言下之意，美国政府依然坚持原来的免责立场，又从人道主义角度向民众支付赔偿费用以缓解当地民众的反美情绪。

从1967年起，民政府开始着手“媾和前赔偿”金的处理。1月9日，民政官杰拉尔德·华纳(Gerald Warner)与琉球政府主席松冈政保以及期成会会长桑江朝光共同签署了关于偿付生效所需支出的“谅解备忘录”。1月10日，高级行政专员费迪南·汤玛斯·安格(Ferdinand Thomas Unger)宣布，受国防部长委派，由其本人负责“媾和前赔偿”事宜，再按照分工，冲绳工程兵大队处理所有土地赔偿，民政官处理民事侵权赔偿(人员伤亡、财产损失)，实际偿付工作将通过琉球政府各级机关展开，约180 000起赔偿案例将在国会拨款授权两年的有效期内处理完毕。[16]

同一天，民政府颁布了高级行政专员第60号法令——《关于琉球人士媾和前赔偿的解决》，将赔偿事宜的处理法规化。法令宣称，根据公法89-296授权支付特惠赔偿金，国防部长制定解决赔偿请求权的规定并委任陆军部长负责此事，后者再任命高级行政专员负责赔偿金支付事宜。法令规定，特惠赔偿金的支付限定于媾和前时期美军(10)此处美军既包括作战人员也包括非军事雇员。行为或过失引起的人身伤亡和私有财产使用、损坏、损毁，并明确规定下列情况不适用本法令：超出规定日期；美国此前已经解决或支付了的土地或设施使用、损坏、损毁和人员伤亡的赔偿请求权；市级政府的赔偿请求权；此前日本政府出资解决的赔偿请求权的全部或部分。[17]

国会授权的这笔2104万美元资金，各赔偿项目的具体数额目前仍不清楚。不过根据已掌握的资料可以肯定，在首笔1200万美元资金到位后，有11 246 532美元用于88 423起私有财产使用与损毁的赔偿，768 729美元用于支付700名人员伤亡引起的民事侵权赔偿。[18]截至1968年10月15日，国会授权法案两年有效期到期，一共支付赔偿金19 728 118.73美元。随后，民政府资金授权和账目分配的权力被陆军部工程兵部撤销，按照规定尚未支付的结余资金回流到财政部，美国国会以特惠赔偿金的方式支付“媾和前赔偿”的行动也就此画上句号。[19]至此，虽然历经近十年，民众终于基本达到其当初的目的，获得了在媾和前时期遭受损失的经济补偿；而美国方面也吸取了50年代在土地问题上的教训，不再一味追求军事利益优先而忽视社会民生。“媾和前赔偿”的解决虽然迁延多时，但双方终究还能保持理性和务实的态度来对待，避免了经济问题的政治化，最终取得了一个令双方都能接受的结果。

三、媾和前军用土地复原补偿：遗留问题的“遗留问题”

“媾和前赔偿”这一历史遗留问题虽然得到解决，但还不够圆满，反而由于设计的疏漏出现了政策无法覆盖的盲点，成为军用土地遗留问题的“遗留问题”。其中颇为突出的就是土地复原补偿问题。土地复原补偿费是“媾和前赔偿”的一个重要组成部分，怎么还会被排除在外呢？

准确地说，不是全部而是部分军用土地由于其恢复民用时间晚于联合审查委员会接受赔偿申请的截止时间，被排除在赔偿金发放之列。具体而言，媾和前遭受损害的军用土地，其复原补偿费以1950年7月1日为界，分为两个时间段进行处理。第一个时间段为1950年7月1日至1952年4月28日，再根据土地恢复民用的时间由不同的法规处理：截至1959年1月25日前恢复民用的土地，根据民政府第26号法令支付复原补偿费，而1959年1月26日之后恢复民用的土地，则依据高级行政专员第20号法令《租借权益的获得》(1959年2月12日)支付复原补偿费。第二个时间段为1950年7月1日前，于1961年6月30日前返还的土地，根据高级行政专员第60号法令《关于琉球人士媾和前赔偿的解决》(1967年1月10日)，对1950年7月1日前土地发生的形态和性质改变支付复原补偿费。[20]这样一来，就导致1961年6月30日之后返还的土地沦为政策盲点，无法享受到任何复原补偿。之所以以1961年6月30日为界，是因为这是当时联合审查委员会接受民众赔偿申请的截止时间，该报告没有将此日期之后返还的土地作为复原补偿对象列入(实际上也不现实)。无论是陆军部提交的32号参议院联合决议案，还是公法89-296，或是第60号高级行政专员令等成文法令，都是以当时联合审查委员会报告为底本形成的，所处理并支付的赔偿请求仅限于先前被联合审查委员会接受、审核并通过的申请。委员会求偿申请截止时，这部分仍处于美军租赁状态的土地自然就无法享受复原补偿待遇。

那么，出现这种情况是联合审查委员会当时工作疏漏或考虑不周造成的吗？答案是否定的。这一点可以从作为期成会委托代表的海曼丁格与陆军部高级官员的往来信件中得到证实。1962年12月18日，海曼丁格致信陆军部，希望针对媾和之后恢复民用的土地能设立一项媾和后开支(post-treaty expense)，以支付其在媾和前时期被征用土地的补偿费。陆军部直到翌年4月29日才回复称，对于信中提及的补偿费支付，除了承认1950年7月1日至1952年4月28日期间土地租赁和损毁的求偿要求具有合理有效性，其他的要求美国政府一概不负有法律责任，但可以将其包含在联合审查委员会所审核的请求权范畴内。[21]该信表明，土地业主们还没有认识到1961年7月1日后返还土地在政策上的漏洞，仍然希望美方在整体上考虑复原补偿。

1964年9月28日，海曼丁格致信陆军部长斯蒂芬·艾勒斯(Stephen Ailes)，指出“对于对日和约生效后恢复民用的土地在媾和前时期遭受损毁(比如用作机场等)的赔偿义务，美国当局的做法确有矛盾之处”，并提醒其注意“媾和前受到损毁而目前仍未恢复民用的这类土地。相信陆军部绝不愿意等将来这类土地恢复民用后再一次次向国会提出拨付特惠补偿金的申请。因而，唯一合情合理的解决办法就是现在就接受这类土地的索赔申请”。[22]为此，海曼丁格还建议艾勒斯指示高级行政专员，促成索赔业主与审查委员会就此事再行协商。从该信内容来看，在联合审查委员会调查取证时仍处于征用状态的土地复原补偿问题已被业主们关注，不过考虑到当时陆军部还未向国会提交“媾和前赔偿”拨款授权的正式议案，业主们希望能将这部分土地的赔偿也列入其中。

然而，陆军部的回复令他们感到失望。1965年5月10日，陆军部常务副部长约翰·斯泰德曼(John Steadman)复信海曼丁格，声称与联合审查委员会主席金法官进行面谈之后认为“要求重开联合审查委员会会议审议此事的做法十分不妥”。至于理由，斯泰德曼引述了金法官的报告：

联合委员会在对这类目前仍被美军租赁的土地在媾和前发生的形质改变进行研究后很肯定地表示，这些形质改变主要是用作住宅区、医院、空军基地、道路、管线以及其他永久性设施，不应当被视为“损毁”，而无疑是一种“增益”(improvements)，会提高土地的价值。联合审查委员会之所以一致同意这种形质改变不构成请求权，也没有将其囊括进报告的支持性结论(affirmative findings)中，主要原因正是在此。(11)参见John M. Steadman to Noel Hemmendinger, 10 May 1965, Box 142, Records of the U.S. Civil Administration of the Ryukyu Islands (USCAR), RG 260, National Archives at College Park。笔者还想强调，其实还有一个理由陆军部没有谈到，而对于双方却都是不言而喻的。那就是，从法律角度而言，只有租赁期满土地返还给业主时，复原补偿申请才能成立；反之，只要租赁合同一直没有终止，业主们就无法发起求偿申请。

姑且不论理由是否充分，上述这段话至少表明，联合审查委员会在工作时已经意识到这部分仍处于租赁状态的土地的复原补偿问题，并且这一结果是经过美琉双方代表同意的。

尽管遭到拒绝，海曼丁格仍试图说服军方考虑未返还土地的复原补偿方案。1965年8月2日，他再次致信陆军部，建议对提交国会的联合决议案进行修改。信中他并没有对金法官提出的理由发表意见，而对于陆军部提出的“这些要过很久才能恢复民用且有所‘增益’的土地提出补偿申请是不合理的”这一观点也表示能够理解。同时，他提出一个十分现实的假设：军方会根据其需要将不具备军事价值的土地返还给民众，但这种返还是分散且零星的，对这类土地的“增益”也许并不是业主们所需要的，更何况军方也不会等到返还时为100或100 000美元的补偿金一次又一次向国会开口要求扣款授权。为此，海曼丁格建议在目前陆军部提交的拨款授权议案中再增加一笔资金，来支付联合审查委员会结束受理求偿申请后才返还土地的复原补偿费。[21]然而，他的这个建议依然没有被采纳。9月14日，陆军部长斯坦利·雷索(Stanley Resor)复信海曼丁格，感谢其提出的建议，但经过考虑认为：

出于提出该立法决议案的初衷，联合审查委员会一致决定，不将当前仍处于美军租赁状态的土地在媾和前时期发生的形质改变视为“损毁”并构成有效的请求权申请。……因此，陆军部认为此时寻求在提交国会审议的决议案中增加赔偿金授权的这种做法并不合适。[23]

随着1965年10月27日公法89-296的获批和1966年10月15日公法89-691国会拨款授权的通过，绝大多数“媾和前赔偿”问题以美国方面支付特惠补偿金的方式得以解决。在上述决议案通过时，国会同时明确表示：“公法89-296构成自1945年8月15日至1952年4月28日占领期间美军所有责任的完整和最终解决。”[24]这也就意味着，用国会拨款来解决关于1961年7月1日后返还的军用土地复原补偿问题的渠道基本被堵死。接下来，这部分业主只能通过地方政府渠道与美方继续进行交涉。1969年10月3日，在日美琉咨询委员会(12)按照1967年11月美日首脑联合声明第7点的内容，1968年1月19日在那霸成立琉球群岛高级行政专员咨询委员会，其成员由日本、美国和琉球政府各派一名代表和适当人员组成，其目的在于减少未来冲绳返还时引起的摩擦，消除冲绳与日本本土之间在经济、社会各方面的差异，委员会在职权范围内将向高级行政专员提供政策建议和咨询，同时其工作报告也向东京的美日协调委员会提交。参见吉泽请次郎《战后日美关系》，上海人民出版社1977年版第114～117页。会议上，来自琉球政府的代表提交了一份建议草案，要点如下：

2.关于已返还的军用土地的复原补偿费，已采取了下列措施：

……

3.然而，1961年7月1日之后以及未来恢复民用的土地，没有针对其在1950年7月1日前发生的形态和性质改变采取相应的补偿措施。

4.尽管上述第3段中提及的军用土地与第2段b部分中的土地是以相同方式征用获得的，但仅仅是因为在1961年7月1日后才恢复民用就不能得到补偿，这有违公平原则。考虑到这些土地用作军用已经相当长一段时间，理应给予复原补偿。

5.鉴于上述情况，咨询委员会同意，无论何时恢复民用，都应该向上述第3段那类情况的土地建立复原补偿措施。[20]

10月27日，咨询委员会美方代表将该文件报告交给高级行政专员詹姆斯·兰珀特(James Lampert)。[25]在美国驻冲绳行政当局的内部讨论中，区工程兵大队不动产科主管建议：“按照租赁合同条款，美国没有对这类赔偿支付抚慰金的法律依据，况且还需要国会另外授权才能使求偿要求发生效力，有鉴于此，建议在返还谈判中将这类赔偿列入交给日本政府处理和解决的事项中。”[26]档案显示，该建议至少被转交到民政官处审阅。另外，1970年5月20日，民政府法务部主管理查德·麦克尼利就同一问题提出另一份意见书，他作为土地事务部门的直属上司(土地科隶属法务部)在该意见书中列举了一系列事实，摘录如下：

3.除了1945年9月2日起盟军法律认可的个别请求权，根据对日和约……美国政府的立场是，鉴于上述条款已使所有对此的法律责任灭失，美军在1950年7月1日前征用并改变或损毁的土地，无论何时返还给业主，都不应承担复原补偿责任。此外，也没有任何一项美国法律支持授权支付这类补偿费。

……

5.如果陆军部提出新的议案来支付复原补偿费，那么毫无疑问会遭到国会反对。因为在后者看来，公法89-296公法标志着占领期间美军对此所有责任的完整和最终解决。

6.……在公法89-296颁布实施时，国会并没有考虑授权给该法案实施后高级行政专员考虑并批准的媾和前赔偿，且联合决议案的措辞清楚地表明了国会的意图。

7.国防部长制定的关于解决媾和前赔偿问题的规定和高级行政专员第60号法令，并没有授权支付被联合审查委员会排除和不被其认可的索赔申请。

8.琉球政府于1968年10月15日终止了媾和前赔偿的支付。[24]

上述内容的言下之意，就是对冲绳民众要求美方额外出资对该部分土地进行补偿的各种可能性的间接否定。至于高级行政专员(或民政官)对咨询委员会的建议作何答复，笔者未能查阅到相关档案。但从前后事态的发展逻辑可以推测：民政官(或者高级行政专员)应当不会对该建议持支持立场(这与美方一贯的立场是背离的)；即便做出答复，至多就是表示需向华盛顿方面请示后才能做出回复。

上述建议的提出时间是1970年5月，这意味着什么呢？众所周知，1969年11月佐藤荣作首相与尼克松总统会谈后发表美日联合声明，宣告双方就冲绳返还达成政治共识，接下来双方需要通过外交努力将这一政治成果转化为现实，这就是缔结《冲绳返还协定》来规定和保障冲绳的施政权从美国移交到日本手中所涉及的政治、经济、社会、军事、外交等方面交接工作的顺利完成。从1970年3月双方提交第一份协定草案开始，美日就进入协定的正式谈判。也就是说，直到美日开始为返还协定展开谈判，“媾和前赔偿”中的部分土地复原补偿问题仍未解决，这就为该问题将来被列为谈判事项提供了现实可能性。

1970年8月31日，琉球政府立法院做出有关施政权返还措施的决议。其中，土地复原补偿问题被列为第6项向美日两国政府要求的事项。[27]美国政府自然不会加以理睬，琉球政府此举实际就是转而向日本政府求助，希望能通过外交谈判实现其诉求。日本政府对于冲绳民众的要求颇为重视。事实上，外务省1970年10月7日形成的文件《关于琉球居民的请求权问题》就是以1970年8月31日的《琉球政府立法院决议》和冲绳军用土地联合会向日本政府各个相关机构提交的《军用土地问题建议书》为基础的。[28]另外一份琉球政府递交的《致爱知外相的请求信》则罗列了返还过程中冲绳民众所关心的19个事项。[29]外务省与相关省厅进行内部沟通协调后，决定与美国展开交涉。

简而言之，“媾和前赔偿”问题是冲绳军用土地问题的某种“遗留”和“延续”，军民双方都从土地斗争中吸取了经验教训，使该问题被限定在经济事务的范畴内得以基本解决。但是，由于负责处理的机构(“媾和前赔偿”联合审查委员会)与当地民众在认知上的差异，使得部分媾和前时期军用土地的复原补偿问题成为遗留问题的“遗留问题”，待美日展开冲绳施政权返还谈判时成为一个可能影响谈判进程的潜在不确定因素。

“媾和前赔偿”是以往学术界对战后冲绳地方史不太关注的一个问题。通过对其历史考察，笔者认为，虽然“媾和前赔偿”的范围不再局限于军用土地，但实质上仍是军用土地问题解决后的一个遗留问题，也是其另一种形式的延续，军民双方围绕土地问题的博弈随之转移到“媾和前赔偿”问题上。所幸双方都吸取了土地斗争的经验教训：当事业主成立的赔偿期成会一方面向民政府表达诉求，另一方面通过院外游说团体直接向华盛顿高层施加压力；民政府方面也能以协商对话的态度处之，通过成立有业主代表参与的联合审查委员会提出政策建议，经军方研究后出面向国会提出拨款动议终获解决。“媾和前赔偿”问题始终被限定在经济事务的范畴内，避免了问题的政治化。但是，由于负责处理机构与土地业主们在认知上的差异，部分媾和前时期军用土地的复原补偿问题被排除在赔偿范围之外，成为遗留问题的“遗留问题”，土地业主们承受着冲绳施政权“分离”和“返还”的双重损害。直到美日开始为缔结《冲绳返还协定》举行谈判，该问题仍未得到解决，从而为这一地方议题进入外交领域并引发后来的风波留下了空间。