全球突发公共卫生事件相关法律制度的完善

朱 淼

（开封大学 思想政治理论教研部，河南 开封 475004）

经济全球化使世界各地人民的联系日益紧密，不同民族、不同国籍、不同文化的人们之间的交往日益频繁。各个国家和地区相互依存，在经贸、政治、文化、教育等领域的合作日益深入。全球公共卫生事件频发多发，这是人类不得不面对的现实。在世界的距离由年距离缩短为小时距离的时代，各国各地区在完善全球公共卫生体系方面的合作非常重要，也是必要的。新冠肺炎疫情的爆发和全球肆虐反映出全球突发公共卫生治理合作机制的缺失。在全球化时代，横亘在公共卫生领域全球合作面前的各种障碍，人类有能力跨越；这方面的问题，完全可以通过完善国际公共卫生法律制度加以解决。国际公共卫生法律制度的完善需要各国将意识形态差异放在一边，打破文化区隔、摒弃过时做法，以全人类的健康福祉为引领，着眼未来，创新理念，遵循基本原则，建立一个新的全球公共卫生治理体系。只有这样，才能有效应对21世纪全球突发公共卫生事件，摆脱危机。

一、以新理念引领全球突发公共卫生事件相关法律制度的完善

第二次世界大战结束后，在美国主导下，以美国为核心的国际金融体系和全球治理体系逐步建立起来。1944年，美国联合44个联盟国家在新罕布什尔州签订了《布雷顿森林协定》，开始主导建立以美元为中心的世界经济秩序。在此基础上诞生的国际货币基金组织（IMF）、世界银行至今仍是这种由美元主导的世界经济秩序的支撑，仍在维系世界经济的运行。冷战结束后，美国成为全球唯一的超级大国，其在世界体系中的霸主地位得到巩固。美国大力向外推广其倡导的民主自由价值观，这种行为本质上是服务于本国金融资本利益的［1］。这种由资本全球流动衍生出的政治全球化，是西方以自己的意识形态为标杆，逐步将全世界纳入其共同基本价值和行为规则体系的过程，必然带来资本剥削、社会不公、道德败落、文化撕裂、环境污染、公共卫生事件频发多发等一系列全球性问题。基于 《国际卫生条例（2005）》（以下简称《条例》）构建的由世界卫生组织主导的多边合作机制，显然带有这种全球治理体系的内生逻辑。最终通过各方妥协而达成一致后推出的《条例》，因为其本身所展现出的会员国主权与全球公共利益的张力，所以难以调和全球突发公共卫生事件应对中的一系列矛盾。

现实表明，西方霸权正在走向衰落，由西方主导的世界体系越来越不适应时代发展进步的要求。2018年，习近平总书记在中央外事工作会议上对世界的发展变化作出重大论断，即“当前，我国处于近代以来最好的发展时期，世界处于百年未有之大变局，两者同步交织、相互激荡”［2］。2012 年，党的十八大明确提出“要倡导人类命运共同体意识，在追求本国利益时兼顾他国合理关切”［3］。2017 年，“构建人类命运共同体”理念陆续被写入多个联合国决议［4］①2017年2月10日，这一理念被写入联合国社会发展委员会“非洲发展新伙伴关系的社会层面决议”；3月17日，被写入联合国安理会关于阿富汗问题的第2344号决议；3月23日，被写入联合国人权理事会关于“经济、社会、文化权利”和“粮食权”两个决议；11月2日，“构建人类命运共同体”又被写入联大“防止外空军备竞赛进一步切实措施”和“不首先在外空放置武器”两份安全决议。http://politics.people.com.cn/n1/2019/1011/c429373-31394646.html.，得到国际社会越来越多的认可。2017年10月，习近平总书记在十九大报告中提出 “构建人类命运共同体，建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界”。这是面对“百年未有之大变局”，中国为全球治理的手段变革和体系建设贡献的中国智慧和中国方案。2019年年末新冠肺炎疫情在武汉出现后，中国按照《条例》的规定，第一时间向世界卫生组织通报，并公布新冠病毒基因组序列数据，为其他国家抗击疫情争取了时间，为国际相关科研合作打下坚实基础。中国秉承生命至上的原则，充分发挥社会主义制度的优越性，上下一心，联防联控，迅速控制住疫情，实现了社会大局的稳定。中国秉持“构建人类命运共同体”的理念，向许多国家提供抗疫援助和指导，与其他国家分享抗疫经验，将自主研发并已投入使用的新冠疫苗作为全球公共产品，为全球抗疫作出了重要贡献。

2020年11月，习近平主席在二十国集团领导人峰会上提出“构建人类卫生健康共同体”的主张，倡导秉承构建人类命运共同体的理念，以休戚与共的整体意识、守望相助的合作意识、平等相待的包容意识和尊崇自然的生态意识，共同佑护各国人民生命和健康，共同佑护人类共同的地球家园。这既是对原有全球突发公共卫生事件治理机制的革新，也是中国为未来全球公共卫生治理提供的全新方案。只有在人类命运共同体的理念之下，全球突发公共卫生事件的治理才能摆脱地缘政治的窠臼，才能实现各个领域的国际合作，才能更有成效。因此，《条例》的完善应当以“构建人类卫生健康共同体”的理念为引领，亦即将这一理念写入《条例》，在这一理念的指导下，建立以世界卫生组织为主导的全球卫生治理新模式。

二、全球突发公共卫生事件相关法律制度确立的基本原则

1948年，旨在使全世界人民获得尽可能高水平健康的世界卫生组织成立。截至2019年12月，世界卫生组织共认定5个 “国际关注的突发公共卫生事件”②自2005年建立国际关注的突发公共卫生事件（PHEIC）机制以来,除本次新冠肺炎疫情外，世界卫生组织(WHO)共宣布过5次,分别为：2009年墨西哥、美国首发的甲型H1N1流感疫情（2009年4月—2010年8月），2014年西非埃博拉疫情，2014年野生型脊髓灰质炎疫情，2016年巴西寨卡病毒疫情，2019年刚果(金)埃博拉疫情。，就是说，其间共5次宣布。国际关注的突发公共卫生事件（PHEIC）是指根据《条例》相关规定所确定的不同寻常的事件。它包含两层意思：一是疾病的国际传播构成对其他国家的公共卫生风险，二是可能需要采取协调一致的国际应对措施。2020年1月，世界卫生组织总干事谭德赛依据《条例》宣布，由新型冠状病毒感染的肺炎疫情为国际关注的突发公共卫生事件。本文所指“全球突发公共卫生事件”为《条例》定义的“国际关注的突发公共卫生事件”。选择这一称谓，一是突出事件的突发性、严重性、不可预测性，二是说明事件的影响可能跨越国界，波及全球，可能需要立即采取国际行动。

《条例》是世界卫生组织应对突发公共卫生事件时需要遵循的唯一具有法律效力的条约，它是预防、抵御和控制疾病国际传播的国际法规，是196个缔约国在世界卫生组织领导下开展突发公共卫生事件国际合作的依据。近代以来，随着商品的世界流通，国际交往日益增多。相应的，疾病跨界传播越来越频繁，全球重大疫情时有发生。疾病跨区域传播迫使人类建立公共卫生国际合作机制。从1851年区域性《国际卫生公约》产生到1951年 《国际公共卫生条例》通过，这一过程横跨整整100年。从最初的区域性合作到多中心的松散型国家间合作，再到世界卫生组织主导的协调性国际合作，国际卫生合作经历了一个演变过程。疫情爆发，之后，国际卫生条例制定，国际卫生治理机制建立，顺理成章。2020年新冠肺炎疫情爆发，这一疫情的突发性、严重性、不可预测性都很突出。至今，新冠病毒仍在全球肆虐，疫情仍未得到有效遏制。严酷的现实表明，《条例》存在漏洞，由世界卫生组织主导的国际合作机制存在缺陷。人类面临新一回合的较量和新的变革，机遇和挑战都在眼前。

新冠肺炎疫情面前，世界各国各地区本应该通力合作，共同采取措施，努力战胜病魔，但是，一些国家热衷于政治博弈，转向了国际抗疫合作的反面，采取一些与国际合作初衷相违背的政策，实施一些短视行为，造成更深层次的人类健康安全危机。国际社会在应对全球突发公共卫生事件中，有着不同层次的需求和差异化需要，而《条例》的法律规则设计显然已经无法适应这一现实需求，这是造成此次危机的根本原因。所以，应当对《条例》做出修订和完善，妥善处理主权国家利益与全球卫生利益之间的矛盾、人类生命健康权利与经济发展权利之间的矛盾，尤其是破除发达国家与发展中国家在公共卫生领域的不平等关系，构建人类卫生健康共同体。各国应当在平等互惠的基础上，加强合作，共同面对风险和危机，遵循生命至上和预防为主这两个原则来处理危机，在危机预防、危机干预、危机治理等方面深度合作，积极探索构建新的全球卫生健康治理体系，促进《条例》的完善。

（一）生命至上的原则

当今的经济全球化由西方国家主导。21世纪比过去任何时期都更需要一种进步的、创新的规范性国际关系理论，来指导人类建构一种更公正的全球秩序、一种更符合对等与互惠原则的国际经济交换模式、一个更尊重文化与宗教多元性的全球公共论述领域，建构一种更能统筹兼顾、更能满足地球上绝大多数群体的可持续发展需要，并且更符合“休戚与共”及“和而不同”理念的全球秩序［5］（P224）。发达国家与发展中国家应该加强在全球卫生健康领域的合作，在“构建人类卫生健康共同体”理念指引下，加深互信，跨越地域、种族、文化、宗教的鸿沟，直面全球生命健康安全领域的危机，构建合作治理的机制和体系，照顾彼此利益，实现共建共享。

《条例》明确指出，其本身的目的为：以“避免对国际交通和贸易造成不必要干扰的适当方式，预防、抵御和控制疾病的国际传播，并提供公共卫生应对措施”。《条例》的很多条款都体现了微妙的对卫生、安全、贸易、人员流动和人权等不同价值目标的考量［6］，部分条款甚至有明确规定。全球性突发公共卫生事件一般都具有波及范围广、传播快、致病致死率高、经济损失无法估量等特点，因此全球卫生健康治理必然是全方位的工作，而不仅仅是医药卫生领域的事项。突发公共卫生事件的应对涉及卫生、安全、经济、文化、教育、媒体等方方面面，显然是对一个国家综合治理能力的全方位考验。长期以来，国际合作遵循威斯特伐利亚体系的国家主权原则、不干涉内政原则和同意受约束原则，国际公共卫生治理合作自然也不例外［7］。其实，从中国2020年抗疫的成功经验中可以得出结论：《条例》的完善应当遵循生命至上的原则。

“生命至上”理念具有一种道义的力量，明确生命至上的原则是开展国际合作，及时、正确、有效应对全球突发公共卫生事件的前提。“预防、抵御和控制疾病的国际传播”无疑是制定《条例》的根本目的，而“避免对国际交通和贸易造成不必要干扰”一句模糊了这一根本目的，容易被曲解、利用，使得一些会员国维护一己之私利成为可能，世界卫生组织在应对全球突发公共卫生事件时也会陷入困境。因此，建议在《条例》第一编第二条“目的和范围”中删除“避免对国际交通和贸易造成不必要干扰”一句。所采取的措施即为必要措施，一定会造成对国际交通和贸易的干扰。在第三条“原则”中应明确规定：本条例的执行以生命至上为最高原则。如此，世界卫生组织才能排除政治、经济、意识形态等因素的干扰，才能以道义力量凝聚全球各国，高效完成预防、抵御和控制疾病国际传播的任务。明确“生命至上”的原则，还能跨越国家主权的张力，促使各会员国为了全球卫生利益达成妥协，在尊重生命价值上达成一致，在应对上采取一致行动和统一措施。

（二）预防为主的原则

《条例》建构在“安全化”框架之上，世界卫生组织基于专业知识，采用流行病学方法和建模技术来分析公共卫生领域的安全威胁。首先，指出某类传染病对个人、国家和国际社会构成 “存在性威胁”；其次，借助既有的规定的言语行为，启动全球公共卫生问题“安全化”；最后，号召国际社会各个主体遵守特定规范，以应对某类传染病的国际大流行［7］（P177）。在现代科学理念下，全球卫生健康治理体系应在 “风险”框架之上构建。我们应树立风险意识，更加关注那些可能导致疾病全球传播的因素，判断其可能性，并拓宽解决问题的思路，采取积极的应对措施。首先，世界卫生组织根据数据统计判断，某种疾病可能发生全球范围的流行，并经初步评估，确定其风险指数；其次，根据各个会员国的不同情况，针对疾病风险，提出具有可行性的预防方案，进行指导，并提出明确要求；最后，跟踪评估，判断疾病风险的发展趋势。在风险框架下，可以针对疾病大流行进行预防性规划，在突发公共卫生事件出现之前，采取有效防控措施。

按照风险干预的要求，世界卫生组织在完善《条例》的过程中，应逐步建立起会员国定期通报健康信息的制度，健全各会员国国内卫生监测体系，建立全球疾病预防控制和预警机制以及突发公共卫生事件应急响应机制等。中国传统文化中包含 “为之于未有，治之于未乱”“防患于未然”“居安思危”等理念，它们体现了中国人对未知风险的预防意识。中国历经五千年沧桑岁月，中国人与各种灾害作斗争的经验证明了预防机制的重要性。2021年5月，第74届世界卫生大会通过了 《加强世界卫生组织对突发卫生事件的防范和应对决议》，旨在提高世界卫生组织的应急能力。这显示出世界卫生组织应对全球突发公共卫生事件方式和卫生健康治理方式的转变。

三、应对全球突发公共卫生事件管理机制和法律制度的建构

在完善《条例》的过程中，应树立“构建人类卫生健康共同体”的理念，秉承“生命至上”和“预防为主”的原则，尝试构建并逐步完善突发公共卫生事件应急机制和区域公共卫生联防联控机制。

（一）突发公共卫生事件应急机制

《条例》的完善应以保障全球卫生安全为目的。公共卫生事件爆发后，要注重事件性质的认定，协调会员国的应急措施，预防、抵御、控制疾病的国际传播。应坚持以预防为主的原则，加强会员国日常卫生设施的建设，构建突发公共卫生事件应急体系。

1.构建预防机制

《条例》除协调会员国在世界卫生组织指导下应对疾病传播之外，更应关切会员国公共卫生系统的建设和系统评价。为了有效应对突发公共卫生事件的风险，遏制疫情的频繁爆发、病毒的广泛传播，世界卫生组织应给予会员国公共卫生体系建设更专业的指导和评价，督促会员国不断提高应对突发公共卫生事件的能力，缩小发达国家与发展中国家应对风险能力的差距，增进会员国之间的信任。《条例》附件1可以进一步细化评价标准，使其更具指导性。在执行力提升方面，《条例》可以拟定惩罚性措施，以保证各项规则的贯彻执行。同时，对那些无力完善公共卫生系统的国家，要给予人员或资金的援助。

2.建立应急机制

《条例》在制定应急措施和额外卫生措施之外，还应完善应急反应的相关制度。世界卫生组织在突发公共卫生事件出现时，应有效协调成员国在资金筹措、信息公开、病原调查、人员流动、物资保障、药品开发、疫苗研制、医疗援助等方面密切合作。完善的《条例》是上述合作的法律依据。同时，要完善预警机制，建立“会员国通报＋世界卫生组织预测”的监测制度，以“及时”应对“突发”，实现对疾病传播的有效控制和预防。习近平总书记在2020年召开的二十国集团领导人应对新冠肺炎疫情特别峰会上提出，建立区域公共卫生应急联络机制。对于这一机制的建立，可在各个区域展开实践，使之最终成为《条例》的规范。

（二）区域公共卫生联防联控机制

在肆虐的病毒面前，各国应当建立跨越国界的共识。要集合全人类的智慧，战胜病毒。全球卫生治理体系包括医疗卫生体系、经济贸易体系、交通运输体系、国际教育体系、全球安全体系等，具有综合性。世界卫生组织应主导《条例》的完善和全球卫生治理体系的健全，协调会员国构建联防联控机制，采取全方位的应对措施。

首先，《条例》应支持吸纳更多国际组织、区域组织等主体参与公共卫生联防联控。在世界卫生组织主导的多边协调机制下，主权国家和区域组织应合作抗疫。要平衡维护国家主权与保证全球卫生安全的关系，正视发达国家与发展中国家卫生需求的差异，解决全球卫生安全与世界经济发展之间的矛盾。具体而言，关于各成员国采取额外的卫生措施，《条例》规定：“根据本国有关法律和国际法义务采取卫生措施。”这里，应当明确其中的“国际法”包含会员国所签署的国际条约，如世界贸易组织 （WTO）协定、区域贸易协定或双边贸易协定等；各国所采取的限制货物贸易的措施也应当符合 《关税及贸易总协定》及《实施动植物卫生检疫措施的协议》等国际法的规定。总之，多元多方位多层次协调机制的高效运行，需要各会员国、各区域组织、各国际组织的通力合作。

其次，《条例》中关于人口流动、国际贸易、国际交通、疫苗分配使用等卫生安全事项的规定，应当与其他国际组织主导的国际条约相配合，这样才能实现世界卫生组织主导下的联防联控机制有效运行。例如，在人口流动方面，世界卫生组织可以和国际移民组织展开密切合作；在相关信息公开和信息共享方面，世界卫生组织应当协调各会员国建立国际公共卫生安全信息共享平台，在风险框架下，兼顾个人权利和公共利益，实现突发公共卫生事件信息的共享；在药物使用、疫苗研发、疫苗有效性检测等方面，世界卫生组织可以协调世界知识产权组织，就药品和疫苗的知识产权保护达成一致，努力实现豁免；在经济贸易方面，世界卫生组织应当协调世界贸易组织补充修订通商航海条约、贸易协定等，在应对突发公共卫生事件期间，减少贸易壁垒，降低关税，尽可能保证食品、生活必需品、防疫用品的全球供应。

四、我国突发公共卫生事件法律制度的完善

2003年SARS疫情过后，中国不断完善应对突发公共卫生事件的法律制度，制定了这方面的单行法《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》等，旨在将突发公共卫生事件治理纳入法制轨道。2020年初，新冠肺炎疫情爆发。在抗击疫情的初期，习近平总书记就强调，一定要完善公共卫生应急法律法规，全面提高依法防控、依法治理能力。中国在抗击新冠肺炎疫情中积累的经验和得到的教训，有助于全球突发公共卫生事件相关法律制度的不断完善。

（一）注重预防，健全公共卫生服务体系

秉承“生命至上”和“预防为主”的原则，2020年6月，我国颁布实施了 《基本医疗卫生与健康促进法》，建立了一系列基层公共卫生服务制度，加强农村医疗卫生服务网络、城市社区卫生服务网络建设，打造全民卫生健康服务体系，全面依法开展健康管理，切实增强全民公共健康意识，提升全民身体素质。依据本法，有关部门将对相关法律制度进行完善，对一些法律制度进行清理。各地方将在十四五期间制定相关条例。这样做的主要目的是，以法治的方式，从源头上进行治理，有效预防疫情的发生。

（二）完善突发公共卫生事件应急机制

我国《突发事件应对法》与《突发公共卫生事件应急条例》中明确规定了突发公共卫生事件应急机制和联防联控机制。抗击新冠肺炎疫情的实践表明，上述法律法规对各部门联动、上下联动的应急机制规定得过于生硬，应予以完善，增强其可操作性。具体来说，在突发公共卫生事件出现时，应授权政府部门调配各方资源、协调各方利益，并及时处理信息共享阻隔问题。另外，上述两部法律对基层组织和社会力量参与公共卫生事件处理和应对只有原则性规定，缺乏具体实施路径。现实表明，基层组织和社会力量都是联防联控的重要力量，应予以鼓励，通过完善相关法律予以规范。

（三）促进国内法与国际条约的有效衔接

《条例》与其他国际条约协议的衔接是横向衔接，《条例》与会员国本国法律制度的衔接是纵向衔接。我国《基本医疗卫生与健康促进法》《突发事件应对法》《传染病防治法》《国境卫生检疫法》《动物防疫法》《野生动物保护法》《刑法》《专利法》等相关法律法规，在全球突发公共卫生事件应对和应急措施制定方面，都应当与相应的国际条约相衔接，这是对“构建人类卫生健康共同体”倡议的最好回应。促进全球合作视阈下突发公共卫生事件相关法律制度的完善，这是加强全球卫生治理的需要。中国作为世界卫生组织的会员国，正在积极探索和推动。这是大国责任，也是大国担当的具体体现。

五、结语

当今世界正经历百年未有之大变局，既有新一轮技术革命和产业革命力量的集聚，也有改变世界经济格局的新兴经济体的崛起，还有改变世界政治格局的多极化发展趋势，现实驱使全球化走向全球治理。新冠肺炎疫情的阴霾尚未散去，这无疑是一起全球性突发公共卫生事件。人类面临巨大挑战，同时也面临重大机遇。21世纪，应秉承“构建人类卫生健康共同体”的理念，坚持“生命至上”和“预防为主”的原则，完善《条例》和相关制度，构建突发公共卫生事件应急机制和区域公共卫生联防联控机制，打造世界卫生组织主导下的新的全球卫生治理体系。在这样的巨大变革中，我国突发公共卫生事件相关法律制度也需要进一步完善。总之，全人类只有携起手来，摒弃自私和狭隘，突破个体利益和集团利益的藩篱，才能有效防控疫情和应对全球突发公共卫生事件，才能顺利通过更多风险的考验，走向更加光明的未来。