教育部收费管理规定对现有民办学校的影响及其落实

董孟怀 古雯业

(河北传媒学院，河北 石家庄 051430)

2020年8月，教育部、国家发展改革委、财政部、国家市场监管总局和国家新闻出版署五部门针对“教育收费管理工作在体制机制、政策执行、监督管理”等方面存在的问题，印发《关于进一步加强和规范教育收费管理意见》的通知(以下简称《收费管理意见》)，明确要求“区别营利性和非营利性的不同属性”，“建立健全教育收费政策体系、制度体系、监管体系”。这必将对现有民办学校(1)本文涉及的现有民办学校专指2016年11月《民办教育促进法》修订前成立的民办学校。分类管理改革进程产生重要影响。

一、《收费管理意见》涉及民办学校的内容

《收费管理意见》包括四个方面、十七条规定。其中，“总体要求”有两条，“完善教育收费政策”有六条，“健全教育收费管理制度”有五条，“加强教育收费治理”有四条。这些规定尽管有多个条款涉及民办教育和民办学校，但对现有民办学校今后发展影响最大、最直接的主要有四条，涉及收费政策、收费管理和收费治理三个方面。

收费政策方面主要涉及第三条、第五条。第三条规定，义务教育阶段的学校“严禁收取与招生入学挂钩的捐资助学款”，为义务教育阶段的民办学校接收捐资助学设定了捐资条件与门槛，有利于治理招生时的乱收费行为。第五条规定，“2016年11月7日以前设立的民办学校，在未完成分类登记相关程序前收费政策按非营利性民办学校管理”，在2016年修订的《民办教育促进法》(以下简称“新《民促法》”)和国务院《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》(以下简称“国务院三十条”)的基础上进一步明确了现有民办学校的办学性质，打破了分类管理改革过渡期内现有民办学校办学性质不明的状态，意味着现有民办学校在过渡期内，在收费政策、收费管理和收费治理上都要执行非营利政策。

收费管理方面主要涉及第十三条。第十三条规定：“民办学校收费收入应全部缴入经教育行政部门备案的学校银行账户，统一管理，主要用于教育教学活动、改善办学条件和保障教职工待遇并依据有关法律法规提取发展基金。学校收取行政事业性收费时要按照财务隶属关系使用财政部门印(监)制的财政票据，在收取服务性收费时应使用相应的税务发票，代收费时应使用资金往来结算票据。”该条进一步明确了民办学校收费后的经费管理、经费使用及资金流动事项。

收费治理方面主要涉及第十五条。该条规定，“探索建立学校收费专项审计制度，重点加强对非营利性民办学校的审计，严禁非营利性民办学校举办者和非营利性中外合作办学者通过各种方式从学费收入等办学收益中取得收益、分配办学结余(剩余财产)或通过关联交易、关联方转移办学收益等行为”，进一步明确了民办学校经费的审计主体、审计重点以及办学盈余的禁止项目，既解决了过去民办学校财产治理上存在的政府监管主体责任不清的问题，又堵上了过去一些举办者“以非营利之名行营利之实”的漏洞。

二、《收费管理意见》对现有民办学校的影响

新《民促法》颁布实施后，一些地区开始推进民办学校分类管理改革，但因种种原因，全国范围内民办学校分类管理改革步履维艰、进展缓慢。《收费管理意见》再次吹响了分类管理改革的冲锋号，将进一步推动分类管理改革进程。

(一)加快分类管理改革步伐

新《民促法》和“国务院三十条”颁布实施后，由于各省(区、市)的配套法规大都设置了1—5年的分类改革过渡期，加上关于税收、法人登记、原有民办学校举办者补偿和奖励等相关配套政策的不明确，大多数省(区、市)原有民办学校的分类管理改革至今都未取得实质性进展。因此，首轮分类管理改革冲锋未能取得完全胜利，现有民办学校的举办者除部分退出外，许多都处于等待或观望状态。但《收费管理意见》一旦真正落实，就会迫使进退两难的举办者不得不作出战略选择。这是因为，《收费管理意见》第五条已明确规定现有民办学校“在未完成分类登记相关程序前收费政策按非营利性民办学校管理”。这意味着现有民办学校不但要执行非营利的收费政策，而且在经费管理、经费治理上要执行非营利的规定，即银行账号统一在教育行政部门备案并不得挪用或转移办学经费。如果这项管理规定能够切实得以执行，那么未分类选择前的和选择非营利的民办学校的所有收费收入都将成为学校的法人财产并在使用上受到有效监督。同时，《收费管理意见》第十五条对举办者转移或获利途径的严格限制，必将使现有民办学校举办者的办学收益权受到限制。在这种情况下，无论举办者的办学动机和决策技术如何，都会在复杂的情绪状态下改变观望状态，尽快作出分类选择，从而加快民办学校分类管理改革步伐。

(二)有效保护非营利性民办学校的法人财产权

“非营利性民办学校法人财产权是指法律赋予非营利性民办学校对举办者投入的资产、国有资产、受赠财产、教育收费以及办学积累等，依法享有占有、使用、收益和处分的权利，独立于举办者(出资人)，并对其财产依法享有的支配权。”(2)刘永林、杨小敏：《非营利性民办学校权益保护的基石、核心与关键》，《浙江树人大学学报》2018年第2期，第6-9页。新《民促法》和“国务院三十条”对保护非营利性民办学校的法人财产权作了较多的制度设计，如新《民促法》在建立相应监督机制的基础上，要求非营利性民办学校必须依据章程管理学校和优化董(理)事会成员结构，强化对学校内部决策、管理尤其是对法人财产权的监督；“国务院三十条”对健全资产管理、财务会计、第三方审计、资产定期清查和年度财务预决算报告报备等制度作了相应规定。但实践证明，这些制度仍不足以保护非营利性民办学校的法人财产权。《收费管理意见》的出台，特别是第十三条“民办学校收费收入应全部缴入经教育行政部门备案的学校银行账户，统一管理”的规定，切中了非营利性民办学校法人财产权保护的要害。配合教育行政部门的有效监管，就能够有效杜绝举办者的投机行为。这是因为，政府监管部门可以通过账号准确掌握非营利性民办学校的资金往来情况，从而判断法人财产是否受到侵害、利益关联方是否存在违规违法行为。现有民办学校的法人财产权之所以未能得到有效保护，就在于缺乏健全的法人财产权保护制度，而银行账户监督管理制度不健全应当是这一问题的症结所在。重庆和上海的教育行政部门对民办学校财政资金监督管理的经验就充分地说明了这一点。因此，在加强内部管理和外部监督的同时，如果教育行政部门能够切实履职，必能有效杜绝举办者或利益关联方抽逃资金等非法行为，进而有效保护非营利性民办学校的法人财产权。

(三)增加现有民办学校的违法风险

《民办教育促进法》及其实施条例均对民办学校的办学行为有过诸多禁止性规定。通过对比2002年《民办教育促进法》(以下简称“原法”)和新《民促法》“法律责任”一章可以发现，两者未作任何改变。原法实施后，所有注册为非营利的现有民办学校的财产权并未得到有效保护，一些举办者存在着转移、挪用办学经费从事其他经营甚至直接从学校法人获取经济利益的行为；即使新《民促法》实施后，仍有个别民办学校及其举办者存在上述情况。可见，“法律责任”等惩处办法并没有遏制住现有民办学校举办者或投资者的营利冲动。王建(2012)指出，我国民办学校一直“实行业务主管部门和登记管理部门监管的体制，但登记管理部门只负责登记管理，业务主管部门只负责或主要负责业务管理，缺少财产和财务方面的监管”(3)王建：《民办学校分类管理——从“四分法”到“二分法”》，《北京大学教育评论》2012年第2期，第21-42页。。究其原因，除了监管主体责任不清、政府人员懒政乃至腐败以外，还有对“侵占、挪用、抽逃”等行为监管复杂、取证困难等。而《收费管理意见》不但明确过渡期内尚未作出分类选择的现有民办学校属于非营利性民办学校，而且明确民办学校的银行账号由教育行政部门统一监管，对办学经费的主要去向、收费类型和使用票据也都作出了具体规定。在这种情况下，教育行政部门能实时监控现有民办学校的资金流向，及时发现异常情况并采取应急措施。这就大大增加了违法风险，是对现有民办学校举办者和法人的一种考验。

(四)激发举办者更强烈的变更欲望

尽管从中央到地方的民办教育分类管理制度日益完善，但其顺利实施仍面临着一些较为突出的问题与挑战(4)③王雪、吴霓、郑程月：《民办教育分类管理的推进概况、突出问题与对策建议——基于对国家和地方29省相关政策的文本分析》，《当代教育论坛》2019年第6期，第55-65页。，包括现有民办学校分类登记的标准和规程不够明确、营利性民办学校的税费优惠尚不明确以及对非营利性民办学校监管仍显不足等③。上述制度政策供应的不足，一方面阻碍了分类管理改革步伐，使一部分举办者或观望或等待，另一方面加快了现有民办学校的优化重组和部分举办者的退出。李虔等(2018)认为，“新政实施后，社会资本加速涌入……正在加速整合市场资源”，“具有异地扩张和模式复制能力的教育集团公司已经开始布局外延并购，为数不少的单体学校正欲寻求出售机会”(5)李虔、卢威：《民办学校集团化办学的规范发展——兼议〈中华人民共和国民办教育促进法实施案例(修订草案)(送审稿)相关条款〉》，《国家教育行政学院学报》2018年第9期，第49-54页。。比如，2019年7月，港股并购潮中迎来了国内民办高校并购史上最大的一笔单体投资——宇华教育拟作价14.92亿元收购山东英才学院举办者90%的股权(6)⑥许林艳：《“买买买”之后，民办高校发展与上市公司利益要如何平衡》，2019-10-10，https://baijiahao.baidu.com/s？id=1646996000672661624&wfr=spider&for=pc&qq-pf-to=pcqq.c2c)。；2018—2019年，中教控股先后完成对西安铁道技师学院、郑州城轨交通中等专业学校、广州大学松田学院、四川外国语大学重庆南方翻译学院4所民办学校的收购⑥。《收费管理意见》关于重点加强对非营利性民办学校的审计、严禁其举办者和非营利性中外合作办学者通过各种方式取得收益或转移收益等规定，既会刺激举办者早作选择，也会激发一些举办者的变更欲望。这是因为，禁止通过关联交易转移办学收益的规定彻底封堵了举办者或集团公司的获利途径，从根本上打破了一些举办者等待配套政策完善或分类后再寻找政策漏洞的幻想。由此判断，在今后一段时间内，很可能会有更多的举办者特别是那些想“以非营利之名行营利之实”的举办者终止办学。

此外，《收费管理意见》会在一定程度上抑制教育集团收购民办学校的欲望。新《民促法》实施以后，曾掀起过一波教育集团收购民办学校的热潮，原因在于新法允许民办学校营利这一利好。国家的本意是让举办者通过举办“营利性民办学校”来获得投资收益，从而吸引更多的社会资本进入教育领域，以促进民办教育的发展。不过，教育集团理解或依赖的“营利”路径可能会是以下两种：一是举办营利性民办学校，二是抓住非营利性民办学校政策与管理上的漏洞。因为新法只字未提关联交易，教育集团根据“法无禁止即可为”的原则，认为依然可通过关联交易转移或获取投资收益。不过，《收费管理意见》对新创办营利性民办学校的教育集团不会产生太多影响，因而对社会资本进入教育领域只能产生有限的影响。

三、现有民办学校落实新政举措

当前，《收费管理意见》正处于传达和落实阶段，现有民办学校宜采取如下举措。

(一)响应国家政策，尽早作出选择

在现有法律政策框架内，现有民办学校的“营”“非”选择权取决于举办者。这种“选择权”基本上是单向的、一次性的，一旦作了选择就不能或难以再改变。正是选择权的单向性、未来发展环境的不确定性，一些举办者长期纠结于“营”“非”选择。《收费管理意见》虽然只是一个关于收费问题的文件，但涉及现有民办学校的性质及非营利性民办学校内部治理结构、法人财产权保护等重大问题，因而是对非营利性民办学校管理尤其是法人财产权落实与保护等的补充。随着各地分类选择最后期限的日益临近，现有民办学校的举办者必须尽早选择，除了考虑宏观政策、学生利益、教职工利益和国家需要等社会环境外，还应扪心自问：当初和现在办学的真正动机到底是什么，或者说自己到底想要什么？马斯洛的需求层次理论认为，一个人最为极端的需要无非是物质需要和精神需要。如果举办者看重的是物质需要，或者说是想获取更多的经济收益，那就选择营利，这也符合新《民促法》的规定；如果举办者看重的是精神需要，或者说对经济利益没有那么强烈的诉求甚至没有诉求，那就选择非营利。决定越早，一系列的清产核资准备就越充分、越细致，学校的分类选择过程就越顺利。

(二)增强法律意识，依法依规办学

影响民办学校命运的除了办学理念、资金来源、生源状况及政策导向等因素以外，还有一个重要因素就是能否依法办学。长期以来，少数民办学校一直存在着违规办学的行为，如无证办学、招生虚假宣传、违规收费和财务管理混乱等。究其原因，除了举办者、办学者的原因以外，就是相关政策不完善、监督管理不到位。《收费管理意见》使政府监管部门能实时掌握现有民办学校的资金流动情况，进而强化财务监管。在这种情况下，按非营利对待的现有民办学校举办者的法律意识就显得十分重要，甚至决定着民办学校的命运。现有民办学校举办者应增强法律意识，依法依规办学。一方面，要转变办学理念，将过去低层次的投资营利理念转为更高层次的育人育才理念， 把办教育作为一种为国家、为民族培养合格人才的神圣事业，即将公益性放在首位。营利目的的弱化，可从源头上杜绝违法违规念头的滋生。在此基础上，要进一步推进学校管理理念的现代化，并按照法律规定完善学校内部治理结构， 防止因内部管理混乱和暗箱操作而衍生违法违规行为。另一方面，要提高民办学校师生的法律意识。举办者带头遵纪守法，将对全校师生产生潜移默化的榜样作用。

(三)明确学校法人财产与举办者个人财产，保护双方合法权益

完善的法人财产权制度是非营利性民办学校权益保护的关键(7)刘永林、杨小敏：《非营利性民办学校权益保护的基石、核心与关键》，《浙江树人大学学报》2018年第2期，第6-9页。。过去，民办教育领域同时存在着法人财产权制度和合理回报制度。许多举办者或投资者都打着不要求合理回报的旗号进入民办教育领域，一些真正想举办非营利性民办学校的举办者无法享受与公办学校同样的政策扶持，而想营利的举办者既不过户财产又不公开主张“合理回报”，在思想和行动上把学校法人财产混同于个人财产并随意挪用或使用，最终导致两种制度形同虚设。新《民促法》废除了原法第五十一条关于“合理回报”的规定，明确非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益、办学结余全部用于学校办学，并结合法人财产权的规定完善了非营利性民办学校法人财产权制度及其保护机制。《收费管理意见》进一步明确了经费监管责任主体、经费流动渠道、经费流动票据和经费使用范围等内容，更加有效地保护了现有民办学校的法人财产权。与此同时，国家还规定选择非营利的可以“给予补偿和奖励”，由此也承认了现有民办学校举办者的财产权益。在现有民办学校举办者个人财产和学校法人财产交织的现实状态下，明确两者的财产十分重要。要解决好这一问题，既需要举办者付出努力，更需要政府加强政策供给，如明确民办学校法人财产的核算范围、举办者出资的范围、补偿和奖励的标准与办法，督促举办者将其资产过户到学校法人名下。在这些政策尚未明朗的情况下，举办者应认真研究有关省(区、市)的补偿和奖励政策，起草本校的补偿和奖励方案。这样，既可以提前做好分类选择的准备，还可以积极与政府部门共同商讨补偿和奖励方案。