流动人口非羁押强制措施适用问题探析

金石

摘 要：司法实践中，流动人口非羁押强制措施适用率低，主要由于非羁押性强制措施规定缺漏、公安机关执法理念偏差、流动人口自身条件限制、社会压力等因素。这种情况侵害了公民的平等权利、激化了社会矛盾、助长了重控制轻保障观念的形成，而且也增加了司法成本，与公正高效权威的社会主义法治的价值追求不相符合。提高流动人口非羁押强制措施适用率，要转变执法理念，构建科学的考评机制，加强侦捕协作，严格逮捕必要性审查，并健全非羁押性强制措施的相关制度建设。

关键词：流动人口 羁押 强制措施 非羁押率 审查逮捕

司法实践中，存在流动人口非羁押强制措施适用率低的问题。这导致许多没有逮捕必要的案件进入审查逮捕程序，加重了检察人员的办案压力，浪费了司法资源。有必要对此进行研究和探讨。

一、流动人口非羈押强制措施适用率低的原因

（一）非羁押强制措施规定的缺漏

1.取保候审制度存在立法缺陷。一是取保候审缺乏有效的监管和保障机制，时有发生脱保的现象，影响了诉讼顺利进行。取保候审主要由犯罪嫌疑人居住地派出所负责执行，而基层派出所又承担着繁重的社会治安管理和刑事侦查等工作，被取保人常常处于无人管理、放任自流的状态。二是取保候审方式单一。我国目前的取保候审保证金仅限于金钱，种类单一又缺乏适用上的灵活性。有些轻罪案件的犯罪嫌疑人符合不捕条件，但由于经济拮据等原因不能交纳特定数额的金钱，导致其因不能提供保证金而被羁押。此外，司法实践中，一般要求保证人由犯罪嫌疑人在本地的近亲属担任，而对大多数流动人口来说，愿意担保的亲属往往不在本地，难以在较短时间内找到适格的保证人。

2.监视居住适用成本高。刑事诉讼法规定的另一种非羁押强制措施监视居住，适用风险大、费用高，对于执行机关的人力、物力、财力消耗较大，尤其是为了防止将监视居住变成变相羁押，公安机关不得不设立专门的监视居住场所，更进一步提高了监视居住的司法成本。

3.违规制裁力度不够。一是对犯罪嫌疑人违反取保候审或监视居住规定惩罚力度不够。根据刑事诉讼法第71条的规定，被取保候审人违反规定最严厉的制裁手段仅仅是将强制措施变更为逮捕，不会追究实体法上的法律责任，因此无法充分遏制犯罪嫌疑人不捕后脱逃、干扰司法的情况。二是对保证人违反保证责任的行为制裁不严。实践中，对违反规定的保证人罚款数额通常为1000元以上2万元以下，难以形成有效制约。涉嫌犯罪的保证人一般只能以窝藏、包庇罪追究，且常常难以收集到相关证据予以证明，导致刑事制裁徒具形式。

4.审前羁押程序不尽合理。有学者指出我国的审前羁押制度是“一个封闭的权力圈，其缺乏当事人的抗辩参与，缺乏中立的裁量，缺乏有效的救济，是一个纯粹行政化的强力自决程序。”[1]尽管刑事诉讼法规定被羁押的犯罪嫌疑人的法定代理人、近亲属有权申请取保候审等非羁押强制措施，但在审查批捕过程中，犯罪嫌疑人的法定代理人、近亲属是否曾向侦查机关提出申请，侦查机关是否曾作出答复以及答复的理由没有附卷作为案卷材料。同时，审查批捕也没有听取犯罪嫌疑人的法定代理人、近亲属意见的程序，不利于保障犯罪嫌疑人适用非羁押强制措施的权利。

5.司法救济途径缺失。犯罪嫌疑人及其法定代理人、近亲属或者辩护人有权申请变更强制措施，但决定是否适用取保候审等非羁押强制措施的程序更多呈现出职权化特征，没有为申请方设置救济手段，也缺乏辩护方的有效参与和中立第三方的监督。执法机关拥有完全的决定权，即使申请方对不同意适用非羁押强制措施的决定有异议，也只能被动接受，没有复议复核程序使之获得程序救济。

（二）公安机关存在的问题

1.执法理念偏差。长期以来，传统的“重打击轻保护”“重实体轻程序”等理念在部分干警头脑中依然存在，平等保护的观念尚未完全入脑入心。不少办案人员对采取非羁押强制措施的流动人口嫌疑人存在“三怕”心理：怕逃跑、怕破坏证据、怕重新犯罪。办案人员从保障诉讼顺利进行的角度出发，形成对流动人口“可捕可不捕的逮捕、可保可不保的不保”的观念。

2.办案资源不足。相对于羁押而言，非羁押强制措施需要花费更多的办案精力和时间，如对犯罪嫌疑人采取取保候审、监视居住，需要通过讯问犯罪嫌疑人、听取律师意见以及调查走访等方式综合考察是否具备取保候审等条件，再主动联系嫌疑人家属或其他可能的保证人落实监管措施。因此，扩大非羁押强制措施的适用必须考虑到公安机关的日常办案压力，在现有的警力条件下，一味要求扩大适用以及加强监管，对于公安机关来说也是很困难的事情。

3.考核机制影响。为了追求考核结果，公安机关要保持“批捕率”不下降，就要尽量说服检察机关批捕，一旦有不捕，往往会提出复议、复核。同时，检察机关对无逮捕必要不捕的一般坚持零风险，而对于没有逮捕必要性的犯罪嫌疑人予以逮捕，在制度上并无任何处罚性措施。不尽合理的考核制度与因循守旧的思维惯性，形成了对流动人口犯罪嫌疑人适用逮捕措施为主的司法现状。

（三）流动人口自身的条件限制

涉嫌犯罪的流动人口很多在本地无固定住所、无固定工作、无亲戚朋友，经济收入不稳定，日常社交也仅限于老乡、打工同事等同属流动人口的人员。对于这些流动人口而言，即使无逮捕必要，也会因为客观条件的限制，既不能提供符合条件的保证人，又没有经济实力交纳保证金，从而无法适用取保候审等非羁押强制措施。同时，流动人口的另一个特点就是流动性强。现代交通和通讯的发展为人口流动提供了十分便利的条件，而现有的司法和技术手段无法有效地对采取取保候审等强制措施的流动人口进行同步监控，因此客观上流动人口弃保逃脱，甚至再次实施犯罪的风险较大。

（四）社会公众及被害人的压力

近年来，城市流动人口犯罪问题比较突出，对本地社会治安形成冲击。如果执法机关比较普遍地对轻罪流动人口采用取保候审等非羁押强制措施，很可能会招致办案不力的批评，从而面临较大的社会舆论和公众压力。而被害人及其家属，更会对“释放”犯罪嫌疑人的行为产生抵触心理，甚至可能引起办金钱案、人情案等猜测质疑，导致涉法涉诉信访的发生。

二、流动人口非羁押强制措施适用率低的危害

对轻罪流动人口嫌疑人大量适用逮捕措施，显然有违立法原则及规定，其危害主要表现在：

（一）导致法律面前人人平等这一刑法原则被突破

逮捕是一种羁押性强制措施，对检察机关作出逮捕决定、在审判前已经在看守所羁押的犯罪嫌疑人，为了减少诉讼风险，审判机关基本上都会作出有罪判决，并多数作出实刑判决，且实际判决刑期往往等于或者长于其被羁押的天数。同时，捕后被判管制、缓刑属于逮捕质量不高的案件。按照逮捕考核要求，多数情况下，司法机关为了提高逮捕质量，对于采取逮捕措施的犯罪嫌疑人一般都会判处有期徒刑以上刑罚，变相加重了对流动人口的定罪和量刑。另外，本地人口因轻罪被取保候审后，可能判处缓刑，缓刑考验期过后，原判刑罚不再执行，再犯罪者亦不構成累犯，而同样罪名、同样情节却被适用逮捕措施判处徒刑以上实刑的流动人口，再犯罪者可能构成累犯，应当从重处罚，造成了同罪不同罚、犯罪前科对不同人影响不同的问题。

（二）造成犯罪分子间的交叉感染

如果不加区别将犯罪分子关押，因监禁场所内羁押的人员鱼龙混杂，相互之间很容易“交叉感染”。比如，许多犯罪嫌疑人在公安机关的供述较为稳定，但在检察机关对公安机关羁押的犯罪嫌疑人进行提讯时出现翻供，而且翻供的点直接针对其可能构成犯罪的关键环节。可见，羁押期间，同押在一起的犯罪嫌疑人之间会相互交流逃避侦查的技巧，传授规避法律的方法。

（三）浪费司法资源，增加司法成本

从防止流动人口嫌疑人脱逃的角度出发，适用逮捕措施的确可以在某种程度上提高诉讼效率，减少司法成本。但是为了避免脱保风险而对流动人口取保候审条件一律从严把握，过多采取羁押措施，并非有效节约司法资源的良策。对大量不需要采取逮捕措施就能够保证诉讼正常进行的流动人口进行羁押，将其关押在看守所，除了造成司法适用不平等外，在羁押过程中国家需要大量的费用，造成司法资源不必要的浪费。

（四）破坏了社会和谐

对实施了同等犯罪行为的流动人口与本地人口采取不同强制措施的司法处理行为，必然会使犯罪嫌疑人感受到法律的不公正和社会的歧视，从而强化其对社会的不满，树立了社会对立面，破坏了和谐社会构建。

三、提高流动人口非羁押强制措施适用率的具体措施

（一）转变执法理念，构建科学的考评机制

1.办案人员要强化人权保障意识。非羁押强制措施的广泛适用，很大程度上有赖于无罪推定观念的建立和人权保障意识的强化。在办理流动人口刑事案件时坚持宽严相济的刑事政策和“一切公民在适用法律上一律平等”的原则，确保流动人口享有平等适用非羁押强制措施的权利，不因犯罪嫌疑人户籍、地域等不同而差别对待。

2.应构建科学的考评机制。要正确处理案件数量、质量、效率、效果的关系，建立健全符合司法规律的业务考评机制，逐步将逮捕必要性说理工作纳入办案质量考核体系，以有效防止为追求办案数量而将大量无逮捕必要的案件报捕。

（二）加强侦捕协作，严格逮捕必要性审查

要加强与公安机关的沟通，积极鼓励公安机关对有条件的流动人口嫌疑人适用非羁押强制措施。[2]

1.进一步加强逮捕必要性审查，降低羁押率。要改变目前流动人口犯罪“构罪即捕”的一贯做法，对无逮捕必要的坚决不捕。要以平和的心态理性对待流动人口，不歧视，不先入为主。可将逮捕必要性审查向前延伸至公安侦查阶段，要求公安机关在提请审查批准逮捕时，论证逮捕的必要性，向后延伸至捕后侦查阶段和审查起诉阶段。

2.完善听证程序。审查批捕时，对某些仅以未达成和解为由提请逮捕的流动人口“轻罪”案件，检察机关应举行公开听证，召集犯罪嫌疑人的诉讼代理人、辩护人、近亲属与被害人方以及公安机关办案人员参加，阐明审前强制措施与判后执行刑罚之间的区别，在告知双方各项权利义务、听取各方意见的基础上，作出不批准逮捕决定。

3.进一步加强侦捕沟通协作。以联席会议为平台，对流动人口平等适用非羁押强制措施工作中的机制衔接配合问题、案件认识定性问题、有无逮捕必要等问题通过协商达成共识，解决矛盾与分歧，实现从微观介入侦查向微观介入和宏观介入侦查并重的转变。

（三）强化释法说理，积极推进轻微刑事案件和解

多年来，国家决策机关提出了“综合治理”政策来解决犯罪和社会治安问题，刑事政策也发生了从“严打整治”到“宽严相济”的变化。[3]流动人口的犯罪问题，同样面临着打击与整合的双重使命。

在对流动人口作出适用非羁押强制措施的决定后，要认真向案件当事人双方做好释法说理工作。一是对犯罪嫌疑人及保证人进行宣传教育。明确告知犯罪嫌疑人、保证人应当遵守的规定和义务以及违反规定所要承担的法律后果，确保其认真履行责任，积极配合诉讼。二是对被害人说理。对被害人及其家属答复时着重对逮捕的性质、作用作出说明，告知其逮捕只是一种强制措施，犯罪嫌疑人虽然未予逮捕但其刑事责任并没有因此免除。

为贯彻宽严相济刑事政策，对于有被害人的轻微刑事案件，如交通肇事案件、邻里、亲朋、同事之间因纠纷引起的故意轻伤害案件等，要讲明法律政策，做好说服教育等息诉工作，积极鼓励双方当事人和解。犯罪嫌疑人与被害人达成和解，不仅可以有效节约司法资源，减少社会对抗，而且证明犯罪嫌疑人有悔罪表现，其取保候审后逃匿、毁灭证据等妨碍诉讼顺利进行的风险也将大大减少。

（四）动员社会各界共同参与，发挥科技信息手段的助推作用

流动人口犯罪嫌疑人平等适用非羁押强制措施工作需要社会系统的支持。要加强与流动人口管理职能部门、基层组织、社会机构、学校、企业的沟通合作，形成“政府为主导，社会机构参与”的模式，弥补司法资源的不足。要积极与劳动、教育等部门配合，采取针对性的安置帮教措施，落实对不捕流动人口犯罪嫌疑人的回访和跟踪考察措施，预防和减少重新犯罪。

对于取保候审的流动人口，可以给其佩戴具有追踪定位功能的电子装置，实时监控防止脱逃。公安机关在录入犯罪嫌疑人个人信息和犯罪记录时，可与流动人口暂住证登记进行信息互联，这样在登记时发现被取保候审人未经批准离开执行地的，可以及时反馈给执行地公安机关。可以在全国范围内建立非羁押强制措施监管信息系统，克服人口流动的不利因素，对适用非羁押强制措施的人员进行动态监督，防止被监管人脱逃。可以借助公安系统网的优势，将被采取非羁押强制措施流动人口的个人信息录入系统，通过该系统，可查询到犯罪嫌疑人、被告人的犯罪记录、非羁押强制措施理由、非羁押强制措施义务履行情况、脱逃记录等，为其他执法机关对其再次作出非羁押强制措施进行风险评估提供信息。

四、健全完善非羁押强制措施相关制度规定

（一）严格审查犯罪嫌疑人主观条件，放宽保证人和保证方式条件

非羁押强制措施和羁押强制措施最大的区别在于，犯罪嫌疑人被采取非羁押强制措施不致发生社会危险。故在决定是否采取非羁押强制措施时，主要应当对犯罪嫌疑人的社会危险性严格掌握，如对所犯罪行的轻重、认罪悔罪态度、前期是否有逃避侦查的行为、是否有自首立功情节、是否初犯、平时表现等进行综合考量，来判断对其采取非羁押强制措施是否具有社会危险，并不能只考虑是否有保证人为其进行担保而判断是否具有社会危险性。

刑事诉讼法规定的保证人条件仅为有固定的住所和收入，但实践中为了方便后续诉讼程序的进行，往往对保证人的住所地进行限制。人权保障和诉讼成本需要一个平衡点，保证人条件不应局限于本地常住人口、在本地有固定房产的人口或者在本地有长期固定工作单位的人口，例如在本地工作若干年、工作较为稳定（个体经商亦可）、孩子家人均在本地愿意承担保证责任的亲属、朋友也应当予以接受。

目前我国的取保候审方式比较单一。财产担保只限于金钱，这种方式固然容易操作，但在犯罪嫌疑人不能交纳保证金的情况下显失公平。因此要扩大担保财产的范围，除金钱外，其他通过合法手段取得的具有经济价值的物品都可以充当担保物。

（二）加大违规制裁力度

要强化取保候审后的监管工作，发现流动人口犯罪嫌疑人严重违反取保候审规定或重新犯罪的，加大处罚力度，以增强取保候审的约束力。对于违反一般规定的，除没收保证金外，不允许再次取保;对于违反规定情节严重的，从实体法上对其行为予以处罚。如干扰证人作证或毁灭、伪造证据的，可以妨害作证罪处理;在适用非羁押强制措施期间脱逃的，可以脱逃罪定罪处罚。

（三）建立较为集中的管教基地，由基地统一提供担保

对于在流入地无任何符合保证人条件的亲属、朋友的犯罪嫌疑人来说，可以通过动员社会力量建立管护教育基地，在符合条件的社区、企业（包括社会福利企业）和社会福利机构等单位中择优确定管护教育基地，对涉嫌犯罪的流动人口进行管护教育，為这些人员取保候审创造有利条件。该举措的优势在于，企业和福利机构参与的管护教育，可以把文化教育、技能培训、解决生活困难相结合，既有利于犯罪嫌疑人耐心等待司法程序的进行，也有利于其劳动改造、再次融入社会。

管护教育基地应主要发挥四方面作用：第一，落实管护教育工作，落实适用非羁押措施后的帮教，解决帮教条件不到位问题;第二，从基地推荐合适人员担任保证人，解决保证条件缺失问题;第三，提供固定住宿，解决适用非羁押措施后居住条件不到位问题;第四，无偿教授劳动技能，提高犯罪嫌疑人回归社会的信心和能力。

（四）与社区和单位相配合，降低流动人口脱保风险

据判决后采取社区矫正和收监执行的统计，采取社区矫正的罪犯重犯率（即重新犯罪人占全部社区矫正人数的比例）小于0.21%，经济成本为每人每年5000元，而采用监狱羁押的重犯率在8%左右，经济成本为每人每年3万元。[4]可见，采取社区矫正模式具有独特的优越性。

流动人口犯罪嫌疑人中，有不少是在流入地打工多年，有固定单位固定租住地的人员。他们有较为固定的单位和社区，可以成为对其进行监管的地点，即使不能提供保证人，也可以交纳保证金，回归其工作单位或者居住社区，由单位和社区共同进行监管，降低其脱保风险。这种方式有利于犯罪嫌疑人继续融入社会，同时也降低了司法机关的羁押成本。

（五）建立相应的权利救济制度

根据刑事诉讼法规定，申请取保候审系犯罪嫌疑人及其法定代理人、近亲属的一项权利。现行制度中，犯罪嫌疑人的该项权利无救济手段，导致权利空置。之所以出现这种问题，是因为我国长期以来将取保候审作为公检法适用的强制措施这一观念根深蒂固，而对于申请取保候审系犯罪嫌疑人权利的观念却较为淡薄。应当建立批准逮捕后的复议复核制度，在对犯罪嫌疑人作出批准逮捕的决定后，应告知其有权对该决定书面申请复议复核。[5]复议复核程序中，应当听取犯罪嫌疑人申请取保候审的理由（书面审查或者提讯），并审查是否确有必要采取逮捕措施方能保证诉讼进行。

（六）扩大监视居住的适用

1.要充分认识监视居住的特殊价值和功能。监视居住本质上是非羁押措施，适用监视居住对于既不能提供保证人又不能交纳保证金的流动人口具有明显的人文主义关怀，应作为逮捕的替代性措施扩大适用。

2.为了降低执法成本，公安机关可以建立视频监控系统进行电子监控，可以对犯罪嫌疑人的电话、邮件、网络等通信进行监控，将其与不定期巡查相结合，部分替代实际出警。

同时，为了推动非羁押强制措施的广泛适用，可以在刑事诉讼法中规定非羁押强制措施风险责任的免责条款，即只要非羁押强制措施是依照法定程序提出和审批的，办案人员就无需对犯罪嫌疑人、被告人在适用非羁押强制措施过程中的妨害诉讼、脱逃承担风险，除非办案人员具有滥用职权、徇私舞弊、贪赃枉法等行为。