基层检察机关提升刑事办案质效路径初探

许世兰　石磊

摘 要：提升刑事办案质效是基层检察机关回应人民群众新期待的重要举措。在实践中，部分基层检察机关介入侦查引导取证工作和认罪认罚从宽制度落实不到位，退回补充侦查、延长审查起诉期限工作开展质量不高且具有较大随意性，加之部分基层检察官司法理念落后、综合素质不高等，严重制约了刑事办案质效的提升。基层检察机关需深入落实介入侦查引导取证工作和认罪认罚从宽制度，规范退回补充侦查和延长审查起诉期限工作，提高办案检察官综合素质，不断提升刑事办案质效。

关键词：刑事检察办案 质效 路径

一、基层检察机关提升刑事办案质效的重要性

进入新时代，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。[1]最高人民检察院（以下简称“最高检”）检察长张军提出，“人民检察院怎样从供给侧结构性改革满足人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面更高水平的需求，是我们要解决的问题、要做的文章”[2]。作为刑事案件办理的主力军，基层检察机关应坚持以人民为中心的发展理念，主动回应人民群众的新要求、新期待，立足检察职能，以求极致的态度把每一个案件办准、办好，真正实现政治效果、社会效果和法律效果的有机统一，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

二、基层检察机关刑事办案实践中存在的问题

（一）介入侦查引导取证工作和认罪认罚从宽制度落实不到位

1.介入侦查引导取证工作开展不规范，阻力大。《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《刑事诉讼规则》）第256条规定，经公安机关商请或者人民检察院认为确有必要时，可以派员适时介入重大、疑难、复杂案件的侦查活动，参加公安机关对于重大案件的讨论，对案件性质、收集证据、适用法律等提出意见，监督侦查活动是否合法。而在实践中，基层检察机关在开展介入侦查引导取证工作时，对于介入的必要性认识不足，且与侦查机关在介入的性质上存在分歧;对于介入的程度把握不足，容易形成“配合多引导少”或“领导多引导少”的畸形局面，不利于侦检关系协调，有违介入初衷;对于介入的时间难以把握，“适时介入”标准难以确定;对于介入的案件范围尚未形成统一性认识，地区差异较大等。

2.认罪认罚从宽制度落实不到位，制度优势发挥不充分。第一，部分类型案件认罪认罚从宽制度适用率相对较低。以笔者所在的基层检察院为例，2020年该院涉黑涉恶案件、非法吸收公众存款案件、职务犯罪案件适用率仅有48.6%。第二，检察环节文书简化不够。适用简易程序的案件，部分检察官仍按照以往习惯制作内容详实的审查报告，有时会拖延办案进度。第三，确定刑量刑建议提出率较低。在司法实践中，基层检察机关大多仍提出幅度刑量刑建议。第四，值班律师作用发挥不充分。因受到诸多客观因素的影响，值班律师多是在检察机关集中办理认罪认罚手续时，起到在认罪认罚具结书和检察机关听取值班律师意见笔录上签名的作用，很少提出阅卷、申请变更强制措施等要求，且很少对检察机关提出的罪名和量刑建议提出异议。

（二）退回补充侦查和延长审查起诉期限工作开展质量不高且具有较大随意性

刑事检察“案-件比”中“件”除了包括“案”的基准数外，还有退回补充侦查（以下简称“退查”）、延长审查起诉期限（以下简称“延期”）等16项业务活动。通过对笔者所在的基层检察院统计分析，2020年，该院受理审查起诉案件共计480件，除“案”以外“件”的总数为84件，其中退查和延期共计78件，占除“案”以外“件”数的92.3%，退查和延期成为了影响“案-件比”的主要因素，影响了办案质效的提升。

1.退查质量不高且有随意性。第一，存在非必要退查情形。司法实践中，是否退查往往由承办人自行判断，有的承办人为查清非影响定罪量刑的关键事实而退查;有的承办人在相关证据已灭失的情况下仍然退查;有的承办人以等待“请示汇报”为由进行退查，“借时办案”现象较为突出。第二，退查提纲制作不规范。有的检察官制作的退查提纲过于笼统，只是简单表述为“事实不清、证据不足”，未详细列出退查的原因、需要解决的问题及侦查重点方向等，缺乏可操作性;有的检察官制作的退查提纲逻辑混乱、内容含糊，导致侦查人员不理解、不信服。第三，退查跟踪不到位。案件退查后，检察官多采取电话联系方式了解补充侦查情况，较难得到真实反馈。

2.延期具有随意性。第一，轻微刑事案件延期占比偏高。以筆者所在基层检察院为例，2020年该院延期案件共计32件，其中危险驾驶、交通肇事、盗窃等轻微刑事案件15件，占延期总数的45.1%。第二，部分检察官存在将延期作为退查“前置程序”的习惯。第三，在案件较为集中的情况下，“案多人少”矛盾突出，检察官多存在以延期换取办案时间的情况。

（三）部分检察官司法理念落后、综合素质不高

1.司法理念落后。部分基层检察院检察官受传统办案思维影响较大，存在“就案办案、机械办案”的情况，影响了对刑事诉讼程序的把控，致使部分案件程序空转、质量效率滑坡，浪费了司法资源，增加了当事人程序负担。

2.综合素质不高。主要表现在三个方面。第一，部分检察官责任心不强。如对案件审查不细致不全面，对证据把关不严格不准确。第二，部分检察官司法能力存在短板。如对新的法律法规和司法解释学习掌握不够，法律适用能力不足。第三，相关领域专业知识不足。基层检察队伍中兼具法律和金融证券、知识产权、网络信息等专业知识的复合型人才相对较少，部分干警虽然有网络信息等学习背景，但其未将该学习内容与检察工作充分结合起来。

三、基层检察机关提升刑事办案质效的路径

（一）深入落实介入侦查引导取证工作和认罪认罚从宽制度

1.加强介入侦查引导取证工作。第一，明确介入侦查引导取证的原则。坚持依法、适度的原则，侦检双方分工负责，既保持侦查行为的独立性，又促进检察机关对侦查行为的合理引导，防止“越俎代庖”，干预侦查活动。第二，明确介入侦查引导取证的时间、范围、启动方式、责任主体。明确介入的时间，根据案件具体情况，灵活掌握介入时间，但最迟不得晚于批准逮捕。明确严重暴力犯罪，涉黑涉恶、涉恐、集团犯罪案件以及其他确有必要介入的重大、疑难、复杂案件为介入的案件范围。明确启动方式，侦查机关商请的，由侦查机关相关职能部门向检察机关发出商请函;检察机关主动介入的，可通过派驻公安机关执法办案中心检察室启动。明确介入责任主体，坚持谁介入谁办理的原则，由同一名检察官或办案组全程参与介入侦查引导取证、审查逮捕、审查起诉工作，强化对办案细节的把握。第三，完善介入侦查引导取证的形式。坚持个案介入，由侦查机关商请或检察机关认为确有必要介入侦查引导取证的，检察机关应采取查阅证据材料、参加预审、参与案件研讨、现场勘验等方式，就侦查方向、证据收集、法律适用、程序规范等方面提出意见建议，以完善证据链条、保证案件质量，降低后期退查的可能性。

2.推进认罪认罚从宽制度落实。第一，加大适用引导。充分发挥驻所检察室作用，在侦查阶段主动与犯罪嫌疑人谈话，帮助其了解认罪认罚从宽制度，促使其尽早认罪认罚，形成稳定的认罪态度。在看守所、公安机关执法办案中心循环滚动播放认罪认罚从宽制度宣传片和相关典型案例教育片，向犯罪嫌疑人普及认罪认罚从宽制度知识。在审查起诉阶段，增加量刑建议的说理，公开量刑建议提出依据，引导犯罪嫌疑人自愿认罪认罚。第二，优化文书制作。对审查起诉阶段认罪认罚案件的法律文书进行整合、精简、优化，可推行权利义务告知书、委托辩护人及申请法律援助告知书和认罪认罚告知书“三书合一”，详略得当制作审查报告、公诉意见书等，提高办案效率。第三，注重精确量刑。建议强化业务培训，定期收集不同诉讼环节认罪认罚以及具有不同量刑情节认罪认罚典型案例，指导检察官办案实践。邀请资深法官就量刑建议规范化进行讲解，掌握法院量刑方法。借助智慧检务，开发“量刑辅助系统”等智能软件，提高盗窃、危险驾驶等常见犯罪确定刑量刑建议提出率。强化与法院的沟通协商，及时消除认识分歧，提高量刑建议采纳率。第四，发挥值班律师作用。完善值班律师阅卷制度，积极为值班律师阅卷提供便利，给予值班律师充裕的阅卷时间。推动值班律师参与认罪认罚量刑协商工作，主动听取值班律师意见，鼓励其参与谈判过程。会同司法行政机关科学制定值班律师考核机制，对履职表现突出、成绩优异的值班律师予以奖励，对违背律师执业道德的，依法依规予以处理。

（二）规范退查和延期工作

1.提高退查质量。一方面，规范制作退查提纲。按照最高检《关于印发补充侦查工作文书样式及补充侦查提纲参照范例的通知》要求，退查提纲通常由补充侦查的方向、补充侦查主要事项和具体工作、相关工作要求三部分组成。[3]具体而言，检察官撰写退查提纲时，应当明确补充侦查方向，对补充侦查的必要性进行分析，阐明补充侦查的理由，指出事实不清、证据不足的具体表现;明确补充侦查的主要事项，详细列举补充侦查的事项，写明证据的种类、名称及完善证据链条和证明体系的意见建议，以达到“事实清楚、证据确实充分”的标准;明确补充侦查相关注意事项，指出侦查过程中应注意的事项，提出补充侦查工作开展不到位可能面临的法律后果及其他具体注意事项。另一方面，加强退查案件跟踪监督。对于退查的案件，不能一退了之，检察官要在规范制作退查提纲的基础上，主动加强与侦查人员的沟通协调，及时传达审查工作要求，充分了解补充侦查的进展、存在问题，督促侦查人员加以改进。建立退查案件反馈监督机制，对于侦查人员消极补侦或超期未报等行为，检察官应当要求侦查人员说明理由，检察官认为理由不成立的，通过制发检察建议、纠正违法通知书等开展监督工作。

2.强化对退查和延期案件的管控。强化案件节点提醒。案件管理部门受理案件后，制作流程图表附在卷宗首页，以清晰呈现各个节点需要做的工作，促使检察官对承办案件及时进行审查，并依法按时审结。在此基础上，流程监控员负责对所受理案件的各项时间节点进行采集，每周梳理汇总情况，将一周内即将到期案件以列表形式在检察内网进行预警公告，对3天内到期案件进行电话提醒并跟踪办结。严格控制退查和延期措施的使用。一方面，强化线上监督。案件管理部门可依托检察机关统一业务应用系统案件管理部门监控子系统，对办案流程、诉讼节点以及法律文书等全流程监控，以口头提醒、发放流程监督通知书等形式对“假性退查”和“借时办案”等情况进行监督。另一方面，强化线下监督。可通过检察官联席会议的方式，对退查和延期案件进行评议，由检察官作出情况说明，并视不同情况报部门负责人、分管领导备案;将退查和延期纳入检察官业绩考评体系，倒逼检察官慎用退查和延期措施。

3.强化自行补充侦查。刑事诉讼法第170条第1款规定：“人民检察院对于监察机关移送起诉的案件，依照本法和監察法的有关规定进行审查。人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。”根据最高检、公安部《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》的精神，自行补充侦查系在紧急情况下或退查不力情况下的备用侦查措施。[4]自行补充侦查可以有效避免无实质意义的退查，切实提升刑事诉讼效率。对于符合自行补充侦查条件的案件，应鼓励检察官自行补充侦查。

（三）提高办案检察官综合素质

1.更新基层检察官的司法理念。思想是行动的先导，要在清除模糊意识和陈旧观念基础上，着力破除“就案办案、机械办案”的固有模式制约，树立全面精细的办案质效观，坚持数量与质量、效率与效果并重，以求极致的精神及精益求精的作风办理好每一个案件、出好每一次庭、写好每一份法律文书，把刑事案件办理做到“极致”，实现“三个效果”有机统一，为人民群众提供更加优质的法治产品、检察产品。

2.提升基层检察队伍业务素质。第一，增强检察官责任意识。通过谈心谈话、专题学习、研究讨论等，教育引导检察官增强责任意识。完善业绩考评机制，突出办案数量、质量、效率和效果，倒逼检察官提升履责意识。第二，探索建立符合刑事检察职业特点的人才储备制度。邀请具备金融证券、知识产权、网络信息等专业知识的法学专家到检察院挂职;探索检察机关与党政部门、其他执法司法机关、重点企业互派干部任职、挂职交流制度;探索引进兼具金融、法律等知识的专业人才到检察院工作。刑事检察部门在办案单元设置上要注重采取新、老搭配方式，通过对干警的业务经历、能力水平进行评估，结合岗位需求进行科学配置，实现人员配置最优化、办案效能最大化。第三，完善刑事检察人才培养机制。积极适应新形势对刑事检察工作的新要求，结合刑事检察岗位职责特点，有针对性地开展岗位学、练、赛活动，进一步增强实战练兵的时效性和针对性。通过建立专业化办案组，开展专题学习、重点课题调研等方式，培养金融犯罪、信息网络、环境保护、食品药品安全等专业领域的专业人才。通过“补短板”“传帮带”等方式，加快新进人才培养步伐，实现互帮互学、共同提高、共同进步。