社会保障双边合作何以可为？——来自加拿大的经验与启示

□ 谢勇才

一、问题的提出

正如卡斯尔斯和米勒在《移民时代：现代世界的国际人口流动》一书中所言：“我们生活在一个移民的时代。”[1]在全球化和工业化的强力推动下，迁徙成为人类历史上最具影响力的社会现象，也对全球治理构成了严峻挑战。2019年全球移民总量达到2.72亿人，且以年均2%的速度快速增加，其中将近2/3是移民劳工[2]。由于离开了生于斯长于斯的母国，移民劳工在跨国流动期间面临诸多社会保障困境，如社会保障待遇支付障碍和社会保障双重缴费等，不仅严重阻碍劳动力的自由跨国流动，而且会影响经济全球化进程。为此，饱受其困的西欧国家在20世纪初逐步探索出社会保障双边合作这一路径[3][4]，即移民劳工的母国和就业国通过签订互认互惠的社会保障双边协定来有效维护双方移民劳工及其家属的社会保障权益。自1904年意大利与法国缔结全球第一项社会保障双边协定以来[5]，社会保障双边合作已由诞生伊始的“星星之火”逐步走向成熟时期的“燎原之势”，业已成为各国政府保护移民劳工及其家属社会保障权益的最重要路径[6][7]。

2017年3月，国际劳工组织的专家组在考察了全球120个国家的社会保障双边合作情况后发现，大多数国家都拥有数量不等的社会保障双边协定，只有26个国家尚未签署任何社会保障双边协定，分别有3个国家、9个国家、22个国家、21个国家和39个国家签署了31项以上、21～30项、11～20项、6～10项和1～5项社会保障双边协定[8]。换言之，尽管肇始于20世纪初的社会保障双边合作历经了一个多世纪的发展，但是仅有12个国家在这一领域发展良好，达成了较多的社会保障双边协定。从分布区域来看，这些国家主要分布在欧洲、北美洲和大洋洲，其中加拿大缔结了56项社会保障双边协定，是拥有社会保障双边协定数量最多的国家，在社会保障双边合作领域取得了令人瞩目的成就。

从现有文献来看，学术界自20世纪40年代初开始关注社会保障双边合作问题，其中典型国家(地区)的实践经验是学者们探讨的热点议题。具体说来，现有研究主要体现在三个方面：首先是欧盟的实践经验。学者们发现，为了解除社会保障权益缺乏便携性给移民劳工自由跨国流动带来的严重羁绊[9][10]，欧盟不仅先后于20世纪50年代、70年代和21世纪初制定了三代社会保障协调法令，在成员国之间开展移民劳工社会保障权益国际协调[11][12][13]，而且积极寻求与非欧盟成员国缔结社会保障双边协定，构筑了全球最先进且最完善的社会保障国际合作网络[14][15][16]，使得大多数移民劳工及其家属获得了便携性的社会保障权益。同时，有学者认为欧盟的社会保障双边合作早已步入成熟时期，现已进入反思和调整阶段[17][18]。其次是美国的实践经验。有学者指出，美国政府通过制定社会保障双边合作法律和将社会保障双边合作与经贸政策有机结合等措施[19][20][21]，先后与30多个国家缔结社会保障双边协定，早在2000年就惠及了超过68%的移民劳工及其家属[22]。最后是印度和菲律宾的实践经验。有学者提出，印度和菲律宾作为全球重要的两大劳务输出国，充分利用自身优势与部分发达国家达成社会保障双边协定，有效维护了部分移民劳工及其家属的社会保障权益[23][24][25][26][27]。

由此可见，学者们着重探讨的是欧盟、美国、印度以及菲律宾的实践经验，鲜有学者问津加拿大的社会保障双边合作问题，事实上，作为全球最大的移民输入国之一，加拿大政府自20世纪70年代就高度重视社会保障双边合作问题，先后与60多个国家和地区缔结社会保障双边协定[28]，在社会保障双边合作领域成就斐然。它山之石，可以攻玉，加拿大作为全球拥有社会保障双边协定数量最多的国家，探究其开展社会保障双边合作的主要动因、具体实践以及重要价值等问题，可为中国社会保障双边合作的发展与完善提供有益的启示。

二、加拿大推动社会保障双边合作的主要动因

社会保障双边合作在很大程度上是国家之间的政治与经济博弈，其在一国或者地区的应运而生往往具有较为复杂的动因。从加拿大的情况来看，既有特殊因素——永久性移民的社会保障权益严重受损，也有普遍因素——跨国企业的国际竞争力遭到弱化。

(一)永久性移民的社会保障权益严重受损

1904年，时任加拿大第八任总理的威尔弗里德·劳雷尔在一次演讲中满怀信心地宣称：“如果说19世纪是美国的世纪，那么20世纪将是加拿大的世纪。”[29]此时，劳雷尔言之凿凿的关键依据之一是潜力无限的加拿大将受惠于如潮水般不断涌入的高素质移民。由于地广人稀、劳动力匮乏，加拿大政府一直以来对移民持欢迎态度，吸收移民是其重要职能之一。仅在1897—1911年的10余年间，就有200万移民迁居加拿大[30]。1905—2014年，除两次世界大战期间移民数量有所下降外，加拿大接收的移民数量呈不断增多趋势，数以百万计的移民投身到加拿大百业待兴的建设大潮之中(表1)，为加拿大在百余年间迅速崛起，进而一跃成为世界主要工业国之一作出了重大贡献。

表1 1905—2014年加拿大接收的移民数量及其占总人口的比例

然而，值得关注的是，这些移民中的许多人曾在母国就业和参保多年，移居加拿大成为永久性居民之后割裂了与母国社会保障制度的联系，他们之前在母国获得的社会保障权益缺乏便携性，必然会给他们造成巨大的经济损失。具体说来：一是社会保障待遇支付障碍。一方面是根据各国社会保障法律的规定，许多社会保障项目设置了法定最低参保年限，参保者只有满足法定最低参保年限才能获得社会保障待遇的领取资格。这部分移民因他们在母国的参保年限小于法定最低参保年限，即使曾在母国缴费多年，也难以获得相应的社会保障待遇的领取资格。另一方面，为了防止社会保障资金外流，许多国家明令禁止福利待遇输出[31]，换言之，这些国家的参保者只有同时满足达到法定最低参保年限且居住在境内才能领取社会保障待遇。对于这部分移民来说，即使他们在母国的参保年限等于甚至大于法定最低参保年限，也无法获得社会保障待遇领取资格。二是社会保障双重缺失。由于加拿大老年保障计划(old age security，简称OAS)和养老金计划(Canada pension plan，简称CPP)(1)参保者向加拿大养老金计划(CPP)缴费的时间被称为“缴费期”。一般说来，CPP的缴费期始于18岁(或1966年1月1日，以较晚者为准)，结束于缴费者开始领取养老金(如65周岁)、死亡或者年满70周岁之际。的最低参保年限分别为18岁以后在加拿大居住10年以上和至少完成1年的有效缴费[32][33]，对于部分中老年移民而言，他们不仅无法获得母国的养老金领取资格，而且很可能在居住国也难以获得养老金领取资格，处于养老保障双重缺失的悲惨境地。进而言之，在迁居加拿大之后，众多永久性移民的社会保障权益受损严重，给他们带来了巨大的经济损失。

(二)跨国企业的国际竞争力遭到弱化

二战结束后，随着全球经济的逐步复苏和国内经济的快速增长，加拿大政府高度重视对外投资，先后成立加拿大出口发展公司(EDC)和加拿大国际开发署(CIDA)[34]，用于支持和助力资本输出。于是，加拿大企业对外直接投资的规模不断扩大，1985—2020年加拿大企业对外直接投资的流量与存量分别由43.4亿美元和409.47亿美元飙升至486.55亿美元和19644.28亿美元(表2)。据统计，加拿大企业对外直接投资的首要目的地是美国，其次是英国和荷兰等西欧国家，投资行业主要集中在金融保险业、矿产能源业和制造业[35]。与此相伴随，愈来愈多的管理与技术人员被派遣至全球各地就业。

表2 1985—2020年加拿大对外直接投资的流量与存量情况

根据加拿大社会保障法律的规定，本国企业的外派员工必须参加母国的社会保障计划，依法合规缴纳社会保障税。以养老金计划(CPP)为例，2020年的缴费率为职工工资总额的10.5%，雇主和雇员各负担一半[36]。同时，将在本国境内谋生的外籍劳动者强制纳入社会保障制度覆盖范围，依法合规地向他们征缴社会保障税(费)，以便为其提供基本的社会保障服务，这是全球众多国家的一贯做法。换言之，加拿大跨国企业的外派员工必然会遭遇社会保障双重缴费问题，被迫以同份工资待遇为缴费基数，同时向母国和就业国的社会保障部门缴费，显著地增加了其缴费负担。需要指出的是，当雇员被雇主派遣至异国他乡就业时，他们不仅需要离乡背井，而且需要面对和克服诸多不可预知的风险与挑战，作为激励和补偿，雇主往往要向其提供具有竞争力的薪酬待遇。此时，加拿大跨国企业不仅要承担外派员工在海外的社会保障缴费，而且要适当增加其薪资待遇，这样势必大幅度提高企业的用工和投资成本，弱化其在国际市场上的竞争优势。有学者研究发现，根据一些国家公布的税率，跨国企业的海外社会保障缴费在税收“金字塔”效应的作用下可能高达雇员工资总额的65%～70%[37]，极大地增加了跨国企业的海外用工和投资成本，严重妨碍其在国际市场上的竞争与发展。

三、加拿大社会保障双边合作的主要实践

20世纪40年代末，随着第三次科技革命的强势兴起，世界资本主义经济发展进入第二个“黄金时期”，加拿大的国民经济持续迅猛增长，进一步带动了外来移民和对外直接投资的逐年递增。与之相伴，加拿大永久性移民和跨国企业遭遇的社会保障权益损害事件日渐增多，主要体现在社会保障待遇支付障碍、社会保障双重缺失以及社会保障双重缴费三个方面，不仅给数以百万计永久性移民带来了巨大的经济损失，而且显著影响了加拿大跨国企业在国际市场上的竞争与发展，也会降低加拿大对全球移民的吸引力和影响力。这些问题逐步引起了加拿大政府的关注与重视。

20世纪70年代初，为了有效保护数以百万计永久性移民和众多跨国企业的社会保障权益，加拿大政府开始重视并启动社会保障双边合作事宜。经过激烈博弈，1971年3月30日加拿大政府与德国政府缔结了加拿大历史上首份社会保障双边协定，在社会保障双边合作领域取得重大突破，正式拉开了加拿大政府在社会保障双边合作领域一路高歌猛进的序幕。对于加拿大而言，与其他国家签订社会保障双边协定旨在协调在两国工作或居住过的人的养老金计划[38]。具体说来，加拿大政府缔结社会保障双边协定主要有三大目标[39]：首要目标是给二战后迁居加拿大的550万移民提供社会保障，这些移民中的许多人曾在母国就业和参保多年，但是由于他们居住在加拿大，没有资格从母国获得应有的社会保障待遇；第二个目标是帮助那些居住在海外、受限于公民资格或者居住年限等因素而无法从东道国获得社会保障待遇的加拿大公民获得合理的社会保障待遇；第三个目标是解决加拿大跨国企业外派员工遭遇的社会保障双重缴费问题，增强跨国企业的竞争优势。

为了提高社会保障双边合作的效率，使更多的永久性移民和跨国企业早日从中受益，加拿大政府在社会保障双边谈判中重点瞄准本国移民的主要来源国和对外直接投资的主要目的地国——欧洲和北美国家，积极寻求与其达成互惠互认的社会保障双边协定。同时，为了提高社会保障双边合作的质量，加拿大政府在缔结社会保障双边协定过程中特别重视协调方式条款和人群覆盖条款，不仅引入了多样化的协调方式，如社会保险费用互免、参保时间累计计算、福利可输出和按比例支付等，而且规定社会保障双边协定适用于现在或者曾经受缔约一方法律管辖的人员及其家属或者遗属，甚至有些社会保障双边协定还涵盖了难民、无国籍人士以及其他人员(2)例如，加拿大和美国于1981年缔结的社会保障双边协定就涵盖了缔约国国民、难民、无国籍人士以及其他人员等。。20世纪70—90年代初，加拿大政府积极寻求与意大利和美国等欧美国家开展社会保障双边谈判，顺利缔结了一系列社会保障双边协定。20世纪90年代中期以后，加拿大政府的社会保障双边合作视野开始拓展至亚洲、南美洲和非洲，逐步与菲律宾、秘鲁和摩洛哥等部分发展中国家缔结了社会保障双边协定。经过半个世纪的披荆斩棘，加拿大政府先后与61个国家和地区达成互惠互认的社会保障双边协定(表3)，成功构筑起日臻完善的社会保障双边合作网络。

表3 加拿大已缔结的社会保障双边协定(截至2020年7月)

从协定的覆盖项目来看，加拿大社会保障双边协定主要覆盖老年、残障和遗属保险，因为它们是追求权利与义务相统一的长期缴费型项目，参保者缴费和福利待遇领取之间至少存在15年及以上的滞后期，福利待遇的核算方式相对简单，具有较强的便携性，较好地体现了公平正义理念。然而，这些社会保障双边协定并未涵盖医疗保险项目，因为加拿大的基本医疗保险制度覆盖全体居民并免费提供基本医疗服务，所需资金主要来源于联邦政府和省政府的财政预算[40]，不仅在制度设计、医疗成本和医疗质量等方面与其他国家存在较大差异，而且医疗保险的参保者缴费与待遇享受几乎同时进行，缺乏必要的便携性，协调起来异常复杂和艰难。因此，大多数国家签署的社会保障双边协定将其排除在外。

从协定的缔约国(地区)来看，加拿大社会保障双边协定的缔约国(地区)大多数是欧洲和北美国家，只有少数是亚非拉国家。具体说来，在61个缔约国(地区)中，有35个欧洲国家和地区、11个北美国家和地区、8个亚洲国家、4个南美洲国家、2个大洋洲国家和1个非洲国家。换言之，欧洲和北美国家不仅最早与加拿大签订社会保障双边协定，而且是加拿大社会保障双边协定的主要缔约国，直到20世纪90年代中期缔约国中才开始出现亚洲、南美洲和非洲国家的面孔。因为在20世纪70年代中期以前，加拿大政府无论是在移民政策还是资本输出方面都奉行“欧美优先”的策略，例如1960年和1970年来自欧美国家的移民分别占据加拿大当年接收的移民总数的90.59%和76.84%[41]，直到20世纪70年代末，随着加拿大政府的移民和投资政策不断放宽，亚洲和南美国家等才逐步成为加拿大移民的重要来源国和对外直接投资的新兴目的地。

四、加拿大社会保障双边合作的主要效果

经过半个世纪的开拓进取，加拿大政府精心编织的社会保障双边合作网络日益完善，这对于数以百万计的永久性移民和众多跨国企业来讲，都具有重要意义。

(一)维护了永久性移民的社会保障权益

通过与60余个本国外来移民的主要来源国(地)缔结社会保障双边协定，加拿大政府有效维护了数以百万计的永久性移民的社会保障权益。具体说来：一是有效解决了永久性移民面临的社会保障待遇支付障碍问题。为此，加拿大与其他国家签订的社会保障双边协定几乎都引入了参保时间累计计算、按比例支付和福利可输出等多种协调方式。一方面，对于那些在母国和加拿大的居住时间或者参保时间小于当事国法定最低居住年限或者参保年限的永久性移民，允许他们将在母国和加拿大的居住年限或者参保年限累计计算，以满足其在母国和加拿大获得社会保障待遇的最低领取资格，然后由母国和加拿大以按比例支付的方式向其支付社会保障待遇；另一方面，对于那些居住时间或者参保时间满足母国的法定最低居住年限或者参保年限，但是由于迁居加拿大而无法领取社会保障待遇的永久性移民，通过福利可输出条款，他们可以向母国索要应有的社会保障待遇。二是有效缓解了部分永久性移民遭遇的社会保障双重缺失问题。与解决社会保障待遇支付障碍问题类似，加拿大社会保障双边协定通过采用多样化的协调方式，可以使部分中老年永久性移民被母国或者加拿大的社会保障制度所覆盖，从其中一方获得相应的社会保障待遇领取资格。不过，需要指出的是，按照加拿大社会保障法律的规定，居民要想利用参保时间累计计算等原则来获得社会保障待遇，必须满足曾在加拿大就业且至少为加拿大养老金计划(CPP)做出过一项有效贡献[42]。通过这些规定和条款，加拿大政府有效维护了大多数永久性移民的社会保障权益。以加拿大与美国签订的社会保障双边协定为例，自1984年8月1日正式生效以来，其惠及的加拿大国民人数和受益金额逐年增加，从1987年的8806人和783万美元快速增加至2019年的52490人和1.55亿美元(表4)。

表4 1987—2019年从加美社会保障协定受益的加方人数及受益金额

(二)提升了跨国企业的国际竞争力

对于加拿大跨国企业而言，母国与众多对外直接投资的主要目的地国签署社会保障双边协定是一个重大利好，因为这些协定有助于降低其海外用工和投资成本，增强其在国际市场上的竞争优势。对于跨国企业来讲，它们走出国门、放眼世界，积极参与国际竞争的主要目的是不断提升国际竞争力，进而在基业长青的过程中赚得盆满钵满。由于业务和人员跨越了民族国家的界限，跨国企业及其外派员工往往会遭遇社会保障双重缴费问题，极大地增加跨国企业在海外的用工和投资成本，严重妨碍其在国际市场上的竞争与发展。然而，当加拿大与本国对外直接投资的主要目的地国缔结社会保障双边协定后，这一问题将会迎刃而解。除澳大利亚和新西兰外，加拿大现有的社会保障双边协定几乎都涵盖了外派人员条款，对缔约双方的外派员工实行社会保险费用互免，互免期限以5年居多，最短和最长的互免期限分别为2年和6年(表5)。具体说来，社会保障双边协定允许外派时间在互免期限内的加拿大外派员工继续参保母国的社会保障制度，而无需加入被派遣国的社会保障计划；当外派时间超过互免期限时，加拿大外派员工只需参保被派遣国的社会保障制度，而无需加入母国的社会保障计划，这就可以有效解决社会保障双重缴费问题，显著降低跨国企业的海外用工和投资成本，从而有力提升其国际竞争力。正如2009年11月加拿大政府在描述加拿大与罗马尼亚社会保障双边协定时所说，该协定可以有效免除加拿大外派人员在罗马尼亚的社会保障缴费，直接提升加拿大跨国企业在罗马尼亚市场上的竞争力[43]。

表5 加拿大社会保障双边协定规定的外派人员的最长互免期限

五、对中国社会保障双边合作的重要启示

经过半个世纪的锐意进取，加拿大政府在社会保障双边合作领域取得了独占鳌头的成就，积累了诸多有益经验，与此相对比，中国的社会保障双边合作事业不仅起步于较晚的20世纪90年代末，至今只与有限的12国签订了社会保障双边协定(3)这12个国家及其协定签署时间分别为：德国(2001年)、韩国(2012年)、丹麦(2013年)、芬兰(2014年)、加拿大(2015)、瑞士(2015)、荷兰(2016年)、法国(2016年)、西班牙(2017年)、卢森堡(2017年)、日本(2018年)和塞尔维亚(2018年)。，而且惠及的移民劳工数量比较有限，仍然处于相对落后的初步发展阶段[44]，同时存在法制规范不健全和合作内容狭窄等诸多困境[45]，难以有效维护移民劳工和跨国企业的社会保障权益。因此，作为全球社会保障双边合作领域的典型代表，加拿大数十年的实践经验可以给我国带来一些重要启示。

(一)瞄准本国移民劳工的主要就业国

社会保障双边谈判往往是一场“持久战”，不仅费时费力，而且成本不菲。为了提高社会保障双边合作的效率，加拿大政府在社会保障双边谈判过程中重点瞄准本国永久性移民的主要来源国和对外直接投资的主要目的地国，仅与数十国(地区)签订社会保障双边协定，就有效缓解了大多数永久性移民和跨国企业遭遇的社会保障困境，实现了事半功倍之效果。与此相对照，中国政府在社会保障双边合作过程中并未沿袭这一路径。根据国家统计局的数据，亚洲和非洲一直是中国对外劳务合作人员分布的主要地区，2013—2019年分别有62.0%、62.0%、64.5%、65.6%、63.5%、61.2%和60.8%的中国对外劳务合作人员分布在日本、新加坡、沙特和阿尔及利亚等10个亚非国家或地区(表6)。然而，在中国社会保障双边协定的12大缔约国中，仅有韩国和日本是亚洲国家，唯有日本是对外劳务合作人员的主要就业国，其余皆为对外劳务合作人员分布有限的欧美国家，这势必导致中国社会保障双边合作效率不高，甚至事倍功半。因此，参照加拿大的成功经验，中国政府在未来的社会保障双边谈判过程中，应当重点瞄准对外劳务合作人员分布的主要地区——亚洲和非洲，特别是新加坡、印尼和阿尔及利亚等对外劳务合作人员的主要就业国，力争早日与它们缔结互利互惠的社会保障双边协定，从而有效缓解大多数移民劳工和跨国企业遭遇的社会保障困境。

表6 2013—2019年分布在10个主要国家或地区的中国各类劳务人员数量及比重

(二)引入多样化的社会保障双边协调方式

移民劳工是一个异质性群体，他们遭遇的社会保障困境存在较大差异。针对外派员工主要面临的是社会保障双重缴费问题，而其他移民劳工遭遇的则是社会保障待遇支付障碍或者社会保障双重缺失困境，加拿大政府在缔结的社会保障双边协定中采取多样化的协调方式，不仅引入了社会保险费用互免方式，而且引入了参保时间累计计算、按比例支付和福利可输出等其他协调方式，有效缓解了大多数永久性移民和跨国企业遭遇的多种社会保障困境。反观中国的情况，不难发现，中国社会保障双边合作高度依赖相对简单的社会保险费用互免方式，在已生效的11份社会保障双边协定中，多达10份社会保障双边协定只引入了社会保险费用互免方式，仅有中瑞社会保障双边协定还引入了社会保险费用返还方式(表7)，根本没有涉及参保时间累计计算、按比例支付和福利可输出等相对复杂的协调方式，显然难以有效应对移民劳工遭遇的社会保障待遇支付障碍和社会保障双重缺失问题。加拿大的成功经验告诉我们，为了最大限度地维护移民劳工的社会保障权益，应当在社会保障双边协定中引入多样化的协调方式。具而言之，可以从以下两个方面着手：一是在未来的社会保障双边谈判中，不仅要关注社会保险费用互免方式，更要重视引入参保时间累计计算、按比例支付和福利可输出等其他重要的协调方式；二是早日与现有缔约国商讨修订社会保障双边协定，在现有协调方式的基础上引入其他重要的协调方式。

表7 我国社会保障双边协定引入的主要协调方式

(三)扩大社会保障双边协定的人群覆盖范围

国家之间缔结社会保障双边协定的主要目的在于有效保护缔约双方移民劳工及其家属的社会保障权益。为了增强社会保障双边协定的实施效果，加拿大政府高度重视社会保障双边协定的人群覆盖条款，不仅规定社会保障双边协定适用于缔约双方的所有国民及其家属或者遗属，甚至有些社会保障双边协定还涉及难民、无国籍人士和其他人员等，有效地维护了大多数永久性移民和跨国企业的社会保障权益。 然而，从中国已生效的11项社会保障双边协定来看，它们只覆盖了有限的人群，主要是外派人员和特殊群体。如表8所示，这些社会保障双边协定只涉及派遣人员、航海船舶雇员和外交雇员等9类人群，并且没有任何一项社会保障双边协定完全涵盖了这9类人群，唯有派遣人员为所有社会保障双边协定所覆盖。实际上，这9类人群仅占中国海外就业群体的一部分。进而言之，中国现有社会保障双边协定选择性地忽视了众多海外就业群体，不仅严重弱化社会保障双边协定的实施效果，而且有厚此薄彼之嫌，制造了新的不公平。故而，借鉴加拿大的经验，中国应当扩大社会保障双边协定的人群覆盖范围。对此，可以分两步进行：第一步是在巩固现有派遣人员和特殊人群的基础上，尽快将投资者、短期就业人员、自雇者以及随行家属等纳入覆盖范围，使所有的社会保障双边协定都覆盖9类人群；第二步是逐步将其他海外就业人员和相关群体纳入覆盖范围，最大限度地扩大社会保障双边协定的人群覆盖范围，从而有效增强社会保障双边协定的实施效果。